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中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1001—5647（2004）03—0065—04
2003年10月24日，中国共产党十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了完善市场经济体制的一系列的新的构想，要完善市场经济体制，关键是要改革行政管理体制，转变政府职能，真正建立“服务型”的政府。如果政府职能不转变，行政体制不改革，政府发展不到位，市场经济也难得完善。这是十多年来建设市场经济的经验教训。WTO对我国传统的行政管理体制提出了挑战，面对WTO的规则与运行机制，“全能政府”、“管制型政府”既不适应现代公共行政的治理理念，也导致在市场经济高度发达的今天，政府职能不明确，存在越位、缺位、错位以及行政成本过高，行政效率过低，行政行为不规范，运转机制失调等现象。因此，及时转变政府职能，建设适应社会主义市场经济的服务型政府，已是刻不容缓的任务。
所谓“服务型政府”，“它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志建立起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”[1]其内涵有四点：一是“以民为本”的政府服务理念。即改变“公民义务本位，政府权利本位”的思想，牢固树立“公民权利本位，政府义务本位”的行政理念，完全从人民需要出发，以为人民服务为宗旨。二是“依法行政”的服务准则。政府的服务必须在法定职权范围内，依法定程序进行。政府应该提供那些服务？怎样服务？这取决于法律、法规的授权，也就是说政府服务的成立，必须由代表人民意志的各级人大以及国务院按法定程序立法授权，这实际上是政府服务的合法性要件。绝对不能超越职权，一厢情愿甚至主观武断地强行服务。因为“违背被服务者的意愿去推行‘服务’，往往会使服务变成强迫；不经被服务者同意而承担服务，哪怕再‘全心全意’，也不免使服务渐成压制。”[2]三是“顾客导向”的服务模式。既然政府服务的宗旨是秉承人民意志，最大限度满足人民的需求，保护人民的合法权利，因此政府服务必然以人民诉求为导向，真正做到“想为人民所想，急为人民所急”，也就是说在政府与人民的关系中，人民是主体，享有对服务及服务者进行选择的权利，对服务内容、类别、服务机构与人员都有选择权。同时，也有拒绝强制性服务的权利，对并非出自意愿的政府服务加以拒绝。四是“违法必究，有错必改”的服务责任。政府提供公共服务是法定权利，也是神圣的职责。人民不仅有享受政府服务的权利，还有监督政府行政，要求其承担责任的权利。对于政府服务的怎样？是否达到人民期望值，人民有权评判，对于政府违法服务，过失服务造成的后果，人民有权追究。
由此可以看出，服务型政府的突出特点便是：在“以民为本”的行政理念指导下，严格依法行政，以人民诉求为导向提供规范化服务，并勇于承担责任。
社会主义民主政治决定了我国政府服务者的角色定位
《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。从根本上确立了人民是国家权利的真正主人，《宪法》又确认了全国人大和地方各级人大是代表人民意志行使国家权利的合法机关，它通过立法将行政、司法权授予行政机关与司法机关，故“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这便从宪法制度上规定了政府行政权利的来源，即人民通过全国人大和各级地方人大将管理公共事务的权利赋予政府，人民与政府之间的关系实质是一种委托关系，或者说是一种“政治契约”关系，政府的权利归根结底来源于人民，是人民的公仆，必须为人民服务，对人民负责，这便是社会主义民主国家政府的主要功能和存在的价值基础。党的十六大报告也明确提出“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，因为“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”[3]可以肯定：实现由“管理者”向“服务者”的政府角色心理转换，树立“以民为本”的服务理念，坚持依法行政，是促进社会主义民主政治建设的必然之路。
“顾客导向”的政府服务是现代公共行政改革的趋势
二十世纪八十年代以来，世界各国政府都面临两大难题：一方面全球经济普遍衰退，政府财政日益紧缩，无法再支撑庞大的官僚系统和满足人民大量且多元的需求；另一方面随着教育普及、资讯传播快速，民众多方参与政治事务，对于政府的运作、税收的运用亦希望有相当程度的参与和了解。针对这些情况，各国政府纷纷掀起了“政府再造”、“重塑政府”运动。“政府再造”几乎成为世界性的潮流。尽管各国改革的基调和口号不尽相同，但其核心内容都是倡导政府向企业学习，在政府领域内注入“企业精神”，通过“引进竞争的市场机制以及具体的变迁策略，促进行政组织彻底转型，并借由‘新公共管理’与‘管理主义’的有效措施，重新建构行政文化，公务人力、权责归属、奖惩制度以及目标任务等层面，以期能大幅度提高政府部门的效率效能，应变能力、革新能力以及治理能力”。简言之，就是构建“企业型政府”。
现代公共行政改革的理论与实践充分表明，在市场经济高度发达的国家，政府的社会角色与职能都在发生显著的变化，传统的重控制，轻服务的管制型政府，必然会向以顾客为导向、注重公共服务的服务型政府转变。在市场经济发展的今天，我国政府应从以下几方面与市场一起发挥其经济职能：
1、政府要为市场运行提供制度保障。市场经济是法制经济，需要适当的制度基础。“制度在社会中起着更为根本性的作用，它们是决定长期经济绩效的基本因素，”[4]特别是对于象中国这样处于转轨经济中的发展中国家来说，从不发达的市场经济过度到发达的市场经济的首要前提就是实现合理的制度变迁。一些国家“休克疗法”的失败也就是因为其造成了制度真空。而在市场经济制度建设的进程中，政府理应起到积极的作用，为市场制度提供适当的制度基础，尤其是适当的经济自由、产权制度基础和法律基础。正如弗里德曼所说的：“政府的必要性在于它是‘竞赛规则’的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”[5]不过，要注意的是，法治的唯一源泉和真正的基础是社会本身，而不是政府。所以，制度的建设在不能完全指望政府的情况下，依然需要市场力量自身的努力。
2、政府要组织和保障公共物品的生产。公共物品具有多样性，从其性质上被划分为纯公共物品和准公共物品。所以，从公共物品的性质、现行技术条件及政府能力等多方面考虑，公共物品全部由政府组织或供应部门提供、生产或管制，并非是唯一或最有效的途径。对公共物品供给提供多种制度安排以及物品提供与生产的区分，已是必然的选择，这也是当今治理理论制度创新最为关键的一环。
3、收入的公平分配。美国经济学家萨缪尔森说：“市场经济虽然是有效率的，但它对公平或平等却是盲目的。”[6]所以，他所主张的政府的四大职能之一就是调节收入分配，不过，同时也认为，市场对公平的盲目并不能说明市场经济必然导致不公平。市场经济中的竞争，鼓励个人奋斗，寻求差距，其结果似乎是导致了不平等，而实际上则是实现了高水平的平等，并且也有利于实现社会发展的最大公益，这与“把蛋糕做大”的原理有点类似。当然，市场竞争的结果，并不能保证绝对公平或平等，也不能保证每一个人都是成功者，更不能自动地保护每一个弱者、失败者。于是，无论从人道主义的立场还是从实现社会的最大公益出发，政府对收入分配的调节功能都显得十分必要。不过，政府调节是在市场充分竞争的前提下进行的，是以不阻碍市场功能的正常发挥为原则的。所以，政府与市场只有通力合作，才能真正解决不公平问题。
4、垄断。市场有产生垄断的倾向，市场垄断会导致效率损失，需要借助政府“这只手”加以抑制，这是非常正确的。但关键是政府要采取经济的、法律的手段来限制垄断，而尽少利用行政手段，因为它极易导致政府垄断，而在所有的垄断中，最可怕的恰恰是政府垄断。
5、外部效应。市场在外部效应问题上的失灵，需要政府的充分补充，但政府有时也是外部效应的根源，所以市场失灵并不意味着政府应该完全垄断矫正外部效应的领域。政府应与市场共同努力，采取补贴、处罚、明晰产权等多种手段的有机协调政策，才能矫正外部效应失灵问题。
6、宏观经济调控。市场机制本身由于“合成谬误”不仅难以达到和保证经济总量的平衡，反而容易造成它的失衡。所以，政府要对经济进行宏观调控，主要方式应是宏观经济政策，并最终通过市场本身完成其预定目标。另外，宏观经济调控不但要注意宏观总量，而且也要设法让微观因素最大限度地发挥作用。
“入世”的挑战加速了我国深化行政管理体制改革、建设“服务型政府”的迫切要求
加入WTO，对我国政府的影响是全面的，也是十分深远的。国外专家将WTO的法律体系框架称为“国际通行的行政法典”，这表明WTO的规则更多是对成员国政府的约束。如：“非歧视原则”与国民待遇问题；“自由贸易原则”与市场准入问题；“可预见性原则”与政务公开问题；“公平贸易原则”与维护市场秩序问题等等。尽管改革开放以来我国在行政管理体制的革新方面做了大量工作，但面对WTO的规则，我国政府在行政理念、体制、运行机制等方面都存在不少问题：
1、在行政理念方面，“官即管”的政府角色心理仍然存在，过分强调政府对市场和社会的管制而忽略服务。由于长期受计划经济体制下政府管理模式的影响，部分政府官员的“长官意志”牢固，“公仆”意识淡薄，习惯于以管制代替一切，并由此而衍生出公务人员的法治意识欠缺，崇拜领导个人权威而轻视法律的至高无上，甚至出现了“黑头（法律文件）不如红头（政府文件），红头不如白头（领导白条子）”的奇怪现象。同时，由于服务意识的淡薄，导致公务人员缺乏效率、效能观念，机关作风严重，办事拖拉扯皮。在行政执法中缺乏公平、公正、公开观念，滥用自由裁量权，权利寻租现象时有发生。这些与WTO对成员国政府要求存在距离，也严重影响了政府的形象，制约着政府在市场经济不断完善的情况下发挥作用。我国已进入市场经济发展的新阶段，这意味着在社会生活的各方面，市场机制的影响将进一步强化，市场规则的作用将进一步扩大。在这种情况下，政府最迫切的任务就是顺应市场经济不断发展的要求，在市场本位、社会本位前提下，把管制观念转变为服务观念。
2、在管理体制方面，“全能政府”导致政府在市场经济条件下的职能定位不准。在市场经济条件下，政府的职能重在“导航”而不是“操桨”，对于可以由市场调节解决的问题，应该归还给市场，这一部分是政府不该管、管不了、管不好的。正是由于政府对市场的管制多于服务，一方面企业的经营自主权受干预，影响市场自由竞争；另一方面，也容易导致政府部门间产生权力“博弈”，出现越位、缺位、错位现象，无法体现“职权法定”的原则。而解决的办法，就是建立服务型政府模式，一切从服务企业、服务社会出发，实现由政府本位、官本位体制向社会本位、民本位体制转变。
3、在运行机制方面，存在决策不民主、科学，执行不透明，监督不到位，反馈不真实等同题。行政决策是政府工作的中心环节，尽管我们强调民主集中的原则，但目前各级政府在决策中仍然存在领导意志左右决策和“跟着感觉走”的现象，缺乏程序制约与责任追究制度；政府的行政行为也存在告知制度不完善，执法依据不透明，行政程序不公开等现象，这便为“暗箱操作”、“权力寻租”提供了空间；由于行政监督体制的不完善，一方面是政府对市场的监督监管不到位，在维护公平的市场秩序方面缺位，另一方面是行政法制监督主体对政府的监督乏力，公务人员“以势凌人，以权压人”的现象时有发生，无法保障公民法定权利。加之在政府绩效考绩方面缺乏科学完善的制度，导致对政府工作效率、效益的反馈方面也存在不真实和“失语”现象。这与WTO所要求的公正、公平、公开原则是完全不符的。只有进一步转变政府职能，变管理型政府为服务型政府，才有可能形成“行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的行政管理体制。”
纵上所述，本文认为转变政府职能建立服务型政府应从以下方面入手：
首先，分清政府与市场的界限，应该退出的就坚决退出。过去政府采取了大包大揽的“婆婆式”管理，其结果是一方面政府规模过度膨胀，机构臃肿，效率低下，财政困难：另一方面由于政府对市场的过度干预，妨碍了企业的经营自主权，使公正、有效的市场秩序难于建立。“导航式政府”，就是明确政府的职能重在为市场导航而不是亲自操桨划船，也就是将可以由市场调节的部分归还给市场。江泽民同志在中央纪委第五次全会上的重要讲话中指出，改革行政审批制度势在必行，对那些应该用市场机制运作替代行政审批的项目，就要通过市场机制来处理。我国进行的行政审批制度改革、各级政府部门在机构改革中实行的“管办脱离”、“政企分开”已经在多方面作了初步尝试。
其次，合理区隔行政决策与行政执行职能，整合组织结构，避免职能交叉。区隔行政决策与行政执行职能，并不是将政策的规划与执行截然分开，因为公共政策过程是一个不断循环，同时并存在前进与逆转两种演进路径中的过程，执行不仅是落实政策的指令，更经常是对政策问题、政策方案甚至政策目标的重新思索，往往涉及政策再规划，因此在实务中不能对行政决策与执行截然划分，却可以将政府职能区隔为与政策规划有关的职能和与政策执行有关的职能。这既有利于组织高层与组织低层之间的分工，也有利于同级政府部门之间的分工。高层负责决策，全力做政策规划工作与策略性思考，低层负责具体执行。如中央与地方政府的职能区隔，中央政府的职能主要包含制定与国家生存有关的政策规划，制度设计或需全国统一规范的政务，地方政府则负责办理这些政策、制定的执行事项。同样，对于地方性政务，地方各级政府之间也可依据组织层级进行职能的区隔。在同级政府部门之间，也可由一部分部门负责决策，一部分部门负责执行。并且，即使是在部门内部，高层管理者与低层管理者之间，同样可以进行职能的区隔。深圳市政府正在试行的行政决策、执行、监察分立应该是一个有益的尝试。
为了克服政府管理中出现的越位、错位、缺位现象，应进一步加大行政机构的改革力度，各级行政机关的设置要按照职能类同、业务均衡、权责分明、管理经济、整体配合、规模适中的原则进行调整，对阶段性任务已经完成，业务或功能明显萎缩或因政策改变、管辖区域调整等已无存在必要的机关应坚决撤并。对业务性质相近或相互间有互补性质的不同机关，可以依法合并或成立综合性机关。各地方政府相继成立的城管综合执法部门，国务院新一轮部委调整便是一个大胆的探索。
再次，将竞争机制引入政府公共服务领域。传统观念认为，微观经济领域应由私营企业承担，而公共服务应由政府垄断。然而，由于政府本身存在着垄断性、官僚组织的自利性、信息不完全和政府能力有限等约束条件，政府并不能象理想中的那样通过“有形的手”将资源配置达到最优，往往伴随着公共物品提供不足或提供过度的问题出现，导致公共服务低效率。公共物品全部由政府组织或公营部门提供、生产或管制，并非是唯一或最有效的途径。于是，在政府公共服务中引入市场机制，用市场的优势去改善政府的功能，把竞争注入到政府服务工作中，实现公共服务供给多中心的制度安排，已成为公共服务的必由之路，这也是新公共管理理论和治理理论所极力主张的。政府组织可以借助市场组织和社会组织的优势与能力来生产某些公共物品，且关键是公共服务必须打破垄断，竞争共存。三种组织可以凭借各自的优势，通过竞争提供不同的公共服务，（1）私私竞争。把一些政府可以撒手不管的服务，诸如城市环卫、职业培训等，通过“政府业务合同出租”、“竞争性投标”，鼓励私营部门和非赢利部门投资经营，实行“有偿服务”，由市场来完成。这样不但打破了政府的独家垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府的财政困难，以便政府更好地“掌舵”。（2）公私竞争。在一些以前由政府垄断的服务领域，如交通、电信、邮政、水电等部门引入竞争机制，打破政府垄断。让私营部门也参与进来，使政府形成竞争压力，迫使服务质量的提高。（3）公公竞争。对于产出难以界定和难以强制履行合同的服务业，应由政府独自提供。为了提高服务效率和质量，也应将竞争机制引入政府内部，即在政府同类部门中、政府雇员以及为政府服务的机构之间展开竞争，以顾客为导向，打破官僚主义的传统作风。而且，在将一部分公共服务生产让渡给市场组织或社会组织承担的过程中，政府须和生产的组织订立收费标准、服务数量和质量的契约，监控这些组织的不合法或侵害公共利益的行为。同时政府还可以通过税收激励、补贴和特许经营等方式，激发市场组织和社会组织生产公共服务的积极性。另外，政府还要加快法制建设的进程，为公共服务供给多中心的制度安排提供一个完善的法律保障。
总之，“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。”[7]“有效的政府虽然是发展所必须的，但是国家在经济与社会发展中的中心地位，不是作为增长的直接提供。而是作为合作者、催化剂和促进者体现出来的。政府通过国家行为直接提供商品和服务以及改善人民福利的做法注定是要失败的，政府只能依靠市场，为市场提供条件，并通过有效的公共政策支持市场运作，这样才能实现真正的发展和繁荣，并改善人民福利。”[8]“掌舵”而非“划浆”才是有效政府的真正之道。
最后，逐步转化为“保证会有服务”。政府应从服务的直接提供者逐步演变为服务提供的协调者，将一部分可以开放的公共事务，依法定程序委托给民营企业或第三部门（非营利组织）。一方面要加快行业协会、中介组织等的培育和完善，逐步实现与行政主管部门的彻底脱钩，使其既能协助政府进行行业管理，又避免成为“二政府”。另一方面也要通过立法授权鼓励民营企业参与市政公用、环境保护等公共事业，甚至还可以提倡政府部门与之展开合理合法的竞争，以求提高公共服务的品质。同时也有利于充分开发民间资源，加强和提升民众的参与意识。
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