上海城乡一体化建设发展战略探讨[1]_城市经济论文

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摘要 本文探讨了1986年以来上海市城乡一体化建设发展的总体特征，分析了发展中的主要问题，提出了进一步推动上海市城乡一体化建设发展的战略对策。

关键词 城乡一体化 发展战略 上海

城乡一体化建设发展是指在区域社会经济发展中，突破城乡二元结构的束缚，在区域整体（包括社会、经济、文化、环境等各方面）利益的指导下，运用行政、经济和政策调控手段，统筹城乡国民经济与社会的协调和联动发展，使之成为职能分工有所不同却又有机组合的区域整体，并逐步融合城乡社会经济，形成城乡一体化的复合社会系统。就中心城市与其郊区而言，区域发展的整体性和可联动性更强，城乡一体化建设发展更注重于社会经济职能、产业结构和产业布局的一体化，城乡居民点体系与基础设施建设的一体化，城乡生产要素流动和优化配置的一体化，城乡社会经济运行机制及保障体系的一体化，以及城乡生态环境系统建设的一体化等，以求在发展中逐步融合和发挥城乡发展的组合优势，双向拓展发展空间，缩小发展水平的差距，在有序职能分工和有机协作的条件下，共同构建区域性、网络状的城乡一体化复合社会系统，并使系统内的配置和运行不断趋于优化。

今后15年，是我国改革开放和社会主义现代化事业承前启后，继往开来的重要时期，处在世纪之交的上海，肩负着下一世纪第一个十年基本建成国际经济、金融、贸易中心之一的重要使命，肩负着带动长江三角洲及沿江地带共同繁荣的历史使命。要圆满完成这一重大历史使命，单纯依靠上海中心城区的建设发展是远远不够的，还必须立足全市6300多km[2]的广阔区域，突破城乡二元结构的束缚，加快城乡一体化建设发展，共同构筑上海这一国际经济、金融、贸易中心和现代化国际大都市。实践中，如何采取有效的战略对策，加快上海市城乡一体化建设发展，是亟待研究和探索的重大课题。

1 城乡一体化建设发展的现状态势

1986年初，上海市委、市政府提出了城乡一体化建设发展的战略指导方针，旨在加快上海城乡社会经济的联动发展，逐步融合城乡社会经济，使之成为职能分工有所不同而又有机组合的区域整体。经十年努力，城乡一体化建设发展取得了很大的成就，并呈以下主要积极发展态势。

1.1 持续加强基础建设，改善投资环境，缩小城乡差距

实现城乡一体化建设发展的首要关键是持续加强郊区基础设施建设，改善投资环境，以加快郊区经济发展，缩小城乡差距。市、郊各级政府为此作出了极大的努力，仅“八五”期间，累计投入80亿元用于改善道路交通，建成沪南公路、奉浦大桥等一批重点工程，新增道路1000多km；同时投入50亿元用于电力、通讯设施建设、电力装机容量增长1倍，电话总用户增长4倍；先后在市郊开发建设9个市级工业开发区，其中松江、嘉定、康桥等工业区已初具规模，同时开辟了相当一批县、乡级工业和经济开发区，新建了200多km[2]的城镇建成区；使郊区的基础设施和投资环境得到显著的改善和提高，并带动了郊区社会经济的快速增长。

1995年，郊区国内生产总值达到650.07亿元，比“七五”期末接近翻两番，年平均增长18.86%，占全市比重由22.9%提高到26.4%；郊区地方财政收入56.7亿元，年平均增长14.5%，占全市地方财政收入由10.1%提高到25.8%；农民人均纯收入达到4200元，扣除物价上涨因素，年平均增长3.6%。城乡之间社会经济发展的差距显著缩小。

1.2 强化产业结构调整，促进城乡经济有机协调发展

在加快郊区经济发展的同时，强化产业结构调整，推动城乡产业发展的优势互补和分工协作，是实现城乡一体化建设发展的核心之一。根据市委市政府总体部署，郊区产业结构调整以“二三一”为指导方针，即在保证农业持续稳定增长基础上，集中力量优先发展工业，带动第三产业快速增长；依托中心城市扬长避短，以发展为中心城市经济发展配套服务，优势互补性和外向型行业和产品为主，积极拓展国内外大市场。

经近10年建设发展，郊区经济结构明显改善，其突出表现在：国民生产结构仍调整已初步到位，1995年全郊区国内生产总值达到650.07亿元，三个产业的结构比例为9.2∶59.5∶31.3，为城乡经济的全面衔接奠定了必要的产业结构基础。目前，农业以“菜篮子”和“米袋子”工程建设为主，基地建设和产品结构调整进展顺利，为城市服务的功能进一步增强；工业以九大市级工业区及各县乡工业区为依托，以外向型和为上海六大支柱产业相配套的生产基地及制造业中心已初具规模；兼顾城乡，以商业、房地产、仓储、旅游为主体的第三产业持续快速增长。

1.3 大力扶持郊区工业，使其由配角成长为主角

在上海市城乡一体化建设发展中，最引人瞩目的成就是，在政府有力措施和城市大工业的扶持下，郊区工业的迅速腾飞。1995年，郊区工业总产值已达1950亿元，占全市工业总产值的36.5%，“八五”期间年均增长35%，郊区工业的迅速腾飞，不仅实现了农村工业化，使其成为农村经济的主角；而且郊区工业也从城市工业的零配件“车间”，发展成拥有各种现代化生产设施的“大工厂”，在全市工业体系中由不起眼的“小配角”成长壮大为不可忽视的生力军，1995年全市新增工业总产值中，郊区工业已占到66%。预计，通过“九五”时期中心的城市工业向郊区的进一步转移，市郊九大市级工业区和县乡工业区的发展壮大，以及以资产为纽带，以名牌产品为龙头的企业重组和联合，城乡工业将在新的起点上走向一体化协同发展。

1.4 城乡互助，确保市郊农业持续稳定发展

城郊农业的持续稳定发展，是中心城市市场繁荣和物价稳定的重要基石，在上海市城乡一体化建设发展中得到极大的关注和支持。八十年代中期以来，市政府以“菜篮子”和“米袋子”工程建设为重点，动员全社会和各级财政多渠道共同筹资，建立了副食品基地建设基金、蔬菜和主要副食品的储备和风险调节基金，以市财政拨款为主建立了农业发展基金，为郊区的农田基本建设、“菜篮子”和“米袋子”工程建设以及农业现代化建设，提供了必要的资金和物质保障，城乡互助共同推进农业的可持续发展。从而使郊区农业不仅有效地保证了蔬菜、副食品生产的稳定增长和市场供应的稳定，连年超额完成国家指导性粮食生产任务，而且使农业生产总体水平居全国领先。

1.5 鼓励城乡合作、跨区发展，融合城乡经济

在发展中采取多种政策措施，鼓励城乡合作，跨区发展，融合城乡经济，实现优势互补共同发展。经过较长时期的不懈努力，上海市城乡经济的合作和跨区域发展已由工业拓展到商业、旅游、交通运输、房地产开发、仓储、农业等诸多领域，并已达到相当规模。例如，1995年上海农村工业中，城乡联营工业企业多达2257家，工业产值达294.8亿元，占农村工业总产值的18.1%；中百一店、华联商厦、新世界等著名商业大企业也都在市郊联营办商业。而且在跨区域发展中，已由城市向郊区单向扩散发展到郊区向中心城市的反向拓展，城乡经济融合度日益提高。

1.6 坚持改革开放，联手开拓全市外向型经济

上海是我国最大的对外开放城市和主窗口，积极发展外向型经济是城市经济发展的主旋律。为能促成城乡联手开拓全市外向型经济发展新格局，市委、市政府不断制订各种政策措施，加大郊区对外改革开放力度，并汇同市工业、外贸、科技、银行等各个系统，在人才、技术、物力、资金信贷等各个方面给予大力支持，促成郊区外向型经济的高速发展。至1995年，郊区已累计批准“三资”企业6100多家，协议利用外资96.7亿美元；已建立外贸出口生产企业3300多家，外贸出口交货额410亿元，占全市的40%。初步奠定了城乡一体化外向型经济发展的基本格局。

2 城乡一体化建设发展中的主要问题

上海市在推进城乡一体化建设发展中，成就巨大，然而受多种因素制约，实践中还存在不少问题，比较突出的是：

2.1 产业与城市化发展严重不平衡

上海在城乡一体化建设发展过程中，更注重于对郊区重大基础设施和投资环境改善、产业结构调整和工业发展，而忽略了城市化的同步推进，以致在经济发展水平、产业和就业结构与城市化水平之间严重失衡。1995年，全郊区国内生产总值650.07亿元，人均1.25亿元；产业构成中，二、三产业比重分别为59.5%和31.3%，一产仅占9.2%；劳动力就业构成中中，农业仅占16.34%；而城市化水平仅35%左右，由此造成的各种矛盾和问题日渐突出。

2.2 空间布局过于分散，“中心地”功能偏弱

目前上海郊区社会经济发展的总体实力已相当雄厚，各县区主要经济指标已达到或远远超过二级市的设市标准。然而，在发展过程中，社会经济尤其是工业的空间集聚度很低，布局过于分散；作为区域“中心地”的城镇，其产业和人口集聚，建成区规模均明显偏小，尤其是县域中心城镇距二级市的设市要求相差甚远。由于“中心地”规模过小、功能偏弱，客观上难以承接中心城市某些职能的空间转移，也有碍城乡一体化发展在更广阔的层面和更深的层次上进一步展开。

2.3 条块分割，整体协调不足

城乡一体化建设发展包含着城乡社会经济发展中的方方面面，并且需要有机组合协调发展。就目前发展态势看，由于发展条块分割现象比较突出，而总体宏观调控和协调相对不足，以至行业、部门和地区之间，发展相当不平衡，发展水平、速度和拓展面的落差都比较大。

2.4 生产要素的区域可流动性仍太低

无论是郊区的城市化，还是城乡一体化建设发展，都必须依托相当程度的生产要素的流动、优化组合和空间上的相对集聚。在上海郊区现实的社会经济发展中，受体制、利益分配及各种其它复杂因素的制约，生产要素和人口的跨行政界流动性仍太低，上至县区之间，下到村与村之间，都在不同程度上形成自我封闭的区域单元，并力求自我发展和自我完善。它不仅使布局过于分散的产业和人口难以集聚和优化组合，而且不利于扩大经营规模、减少低水平竞争。对郊区未来的总体发展和城乡一体化建设发展的深入，也已构成重要制约因素。

2.5 素质提高落后于量的扩展

在加快郊区经济发展、调整产业结构、培植二三产业、协调城乡产业衔接的过程中，对数量和规模扩张的重视远高于质的同步提高，因此，发展中量与质的矛盾日渐突出。以市郊工业为例，1995年总产值已达1850亿元，但产值超亿元的骨干企业仅140多家，具有一定知名度和名牌产品的企业也很少；而面广量大的中小型企业中，技术层次低、微利或亏损企业相当多，低水平竞争现象突出。在城乡一体化建设发展中，城乡之间在数量和结构上的差距虽已明显缩小，但质的水平落差仍然相当大。在发展中强化“两个根本转变”，已成为城乡一体化协调发展的关键之一。

3 城乡一体化建设发展战略构想

3.1 战略目标构想

根据《上海市国民经济和社会发展“九五”计划与2010年远景目标纲要》的战略部署和总体要求，上海要在2000年初步形成国际经济、金融、贸易中心之一的框架；到2010年初步建成国际经济、金融、贸易中心之一，基本形成具有世界一流水平的现代化大都市格局。立足全市6300多km[2]的广阔区域，突破城乡二元结构的束缚，加快城乡一体化建设发展，是圆满完成这一重大历史使命的重要前提之一。据此，上海市城乡一体化建设发展的总体战略目标构想是：继续加快郊区的社会经济发展，提高发展质量，突破城乡二元结构，进一步融合城乡社会经济；加速郊区城市化进程，积极培植多级“中心地”，逐步建成城乡一体，由主城、辅城、二级市和中心城镇组成的“多心、多层、组团式”的现代化大都市格局；强化区域性功能开发，加大产业结构和布局调整力度，以多级“中心地”为依托，在明确各自职能分工的基础上，建立城乡一体化的社会经济功能和产业格局体系；在促进城乡共同繁荣和发展的基础上，充分发挥郊区在上海建成国际经济、金融、贸易中心之一和国际大都市中的潜力和作用，并成为其有机组成部分。

3.2 战略对策

为实现上述战略目标，近阶段应采取的主要战略对策是：

3.2.1 城乡一体，明确职能，优化布局，协同发展

在《上海市国民经济和社会发展“九五”计划与2010年远景目标纲要》的框架结构基础上，以中心城区为核心，以近郊区为延伸，以规划建设的二级市为依托，进一步深入研究和统筹规划全市各个区域的社会经济功能定位，明确各自的中长期社会经济职能和拓展方向，以强化区域性功能开发，以利城乡一体构建“多心、多层、组团式”全市社会经济功能结构体系。并以此为基础，深入研究和规划各区域的产业发展异向，落实调控措施，从而能在6300多km[2]的区域内，加大产业和人口布局的调整力度，整体优化全市社会经济功能、产业和人口的空间布局体系，有序地组织和推动城乡一体化有机协调发展。

3.2.2 合理规划，积极引导，促进城乡产业有序分工和互补

在跨世纪的城乡一体化建设发展中，上海郊区的产业结构将加速趋向高度化，并逐渐成为上海市第二产业发展的主要区域；郊区经济的成分结构将由乡村集体经济和地方集体经济为主，加速向集体经济、国有经济、股份制合作经济、“三资”经济等多元化、相互渗透和复杂组合转化；农业的规模化和企业化经营，二、三产业的股份合作制、规模化和集团化经营等，都将取得重大进展；郊区经济发展速度市场属性日趋增强，对中心城市的依附性和依赖性将进一步减弱，发展的自主性和城乡之间发展的平等协作和合理分工要求会日趋强烈。因此，要在全面统筹的基础上，适时调整中心城市和郊区之间在产业发展上的角色转换和相互关系，合理规划、积极引导、宏观调控城乡产业发展之间的功能定位、行业选择和拓展导向，分工协作，有序竞争；尽量避免过多重复建设、无序竞争和区域内耗；力争在适度的宏观调控下，能使上海市城乡的产业发展形成合理分工、优势互补，发展有序的区域有机整体。这种发展的有序性既要体现在城乡产业结构和发展层次上的有机衔接，也要体现在城乡各区域之间产业发展的合理组合和区域分工。

3.2.3 采取有效措施，加快郊区城市化发展

过低的城市化水平和过于分散的二、三产业布局已严重阻碍着郊区社会经济健康发展和城乡一体化进程，因此，必须采取有效的对策措施以加快郊区城市化发展。第一，要相对集中有限的社会基础设施投资，重点扶持二级市场规划建设区和重点城镇的基础设施建设，为二、三产业的集聚发展和布局提供良好的硬环境条件，以加快产业和人口的空间集聚。第二，鼓励二、三产业在发展中向城镇集聚，严格限制设置新的、远离城镇的独立工业用地和房地产开发项目用地。第三，城市工业向郊区的战略转移和扩散、新建“三资”和外资企业，以及其它类型的大中型企业，原则上都必须布局于市、县级工业区，适当考虑乡镇工业小区。第四，积极推进农业规模化和产业化经营，逐步实现“人田分离”，严格控制农村分散居民点的新建和扩建，鼓励人口向城镇迁移。

3.2.4 积极培植“中心地”，强化“中心地”功能

以县城（规划二级市）为主，县城重点城镇为辅的“中心地”是上海城乡一体化建设发展的重要节点和战略重心点。没有这些“中心地”的迅速成长，既难以承接中心城市部分社会经济职能、产业和人口的空间转移，形成现代化大都市地区的总体格局；也难以带动郊区社会经济在整体上跃上新台阶。为此，在全市的社会经济总体建设发展中，要在产业布局大调整，中心城市的职能、产业、人口扩散转移，引进外资和“三资企业”，以及城市化建设发展中，优先扶持县域中心城市的发展成长，尽快达到二级市的规模要求，并且具有承担中心城市和全市部分社会经济职能、带动县域整体发展的实际能力和功能。与此同时，适当扶持县域其它重点城镇建设发展，以形成次级“中心地”，控制一般集镇的发展规模，以利于全市和各区域职能、产业、基础设施、人口和城镇的整体优化布局，减少盲目扩张、重复建设和无序的不良竞争。

3.2.5 加大行政、经济体制改革力度，强化生产要素流动

在未来的城乡一体化建设发展、区域功能开发和产业布局大调整中，激活和强化生产要素的流动，尤其是生产要素的跨界和跨行业流动，应为关键性重大举措之一。为此，首先要改革现行的封闭式行政经济管理模式，按照社会主义市场经济的发展规律和要求，推出一系列政策措施，强化和促进生产要素的合理流动，重点是城乡之间、县域之间、行业之间和不同所有制之间的合理流动。第二，要按照建设现代企业制度的要求，以资产为纽带，以骨干企业、名牌产品和大中型新建项目为龙头，带动和促进生产要素的优势组合和合理集聚。第三，要以辅城、二级市、市县级工业区为基点，为城乡生产要素流动营造新的和良好的集聚地，使生产要素在流动有序地进行空间集聚，以形成更大的规模和群体效益，优化生产要素的空间组合。通过对城乡生产要素的多元化流动和优势组合，使城乡经济在更高层次上充分融合，并趋向一体化。

3.2.6 多途径地提高郊区发展的质量

在城乡一体化建设发展中，不仅需要城乡之间在资源、环境、产业结构、社会经济功能、产业和人口布局上逐步实现优势互补、有机组合和一体化协调发展，而且需要在发展水平和质量上逐步缩小城乡差距，从而能在更高的层次上推动城乡发展的全面接轨和分工合作。为此，在未来的城乡一体化建设发展中必须多途径地提高郊区发展质量。其主要途径包括：第一，中心城市在向郊区进行功能行产业战略转移中，均需要把提高郊区发展水平和质量放在首位，创导技术改造、提高科技含量和战略转移同时并举；郊区的产业发展要坚持必要的技术起点，严格控制低水平的外延扩展。第二，要加大对郊区的科技投入，采取多种有效措施扶持和帮助郊区各产业加大技术改造力度和技术进步，提高生产的技术含量，走技术进步和内涵扩大再生产的路子；鼓励和促进高校、科研机构、市区大企业与郊区企业的合作，帮助郊区产业强化适用新技术、新产品的开发和应用，提供更多的适用科技成果和科技支撑服务，稳步提高郊区发展的科技含量和贡献率。第三，着力提高郊区从业人员基础素质和技术技能。要依托中心城市自主培养为主，以中心城市输送和适当引进为辅，为郊区面向21世纪的社会经济发展造就一支高层次、高素质的行政、企业经营管理和工程技术人才队伍；要充分利用中心城市雄厚的职业技术教育力量和众多的职业技术专科学校，面向郊区招生和联合办学，积极培养和造就郊区新一代懂科学、懂技术、有技能的各业从业人员；为全面提高郊区社会经济发展水平和质量创造必要的高素质人才和劳动力条件。

STUDY ON DEVELOPMENT STRATEGY OF INTEGRATION OF URBAN-RURAL AREAS IN SHANGHAI

Wu Yongxing

(Department of Geography,East Normal Unversity of China,200062)

Abstract

This paper discussed the general characteristics of development of integration of Urban-rural areas in Shanghai from 1986,analyzed theproblems during its development,and proposed some measures for further development of integration of urban-rural areas in Shanghai.

Key words integration of urban-rural areas;development strategy;Shanghai.

[1]来稿日期：1996年11月。

标签：城市经济论文;  城镇体系规划论文;  经济建设论文;  城镇人口论文;  城市规模论文;  农业发展论文;  产业集聚论文;  经济论文;  三农论文;  经济学论文;