论教育人力资源配置的二元结构，本文主要内容关键词为：资源配置论文,人力论文,二元结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-054 文献标识码：A 文章编号：1000-4203（2008）08-0060-07
在知识经济时代，人才资源是第一资源。教育人力资源更是人才资源的源头，是国家的战略性公共资源。教育人力资源的配置方式是市场经济条件下公共管理的制度安排。本文试图运用经济学、教育经济学和制度主义的观点，从宏观和制度两个层面，考察教育领域中人力资源的配置方式及其特点，探讨教育人力资源有效配置的二元结构特征。理解这一点，是实现教育人力资源有效配置的认识论和方法论基础。
一、市场经济条件下教育人力资源配置的理论基础：教育的产品性质
教育人力资源有效配置是在市场经济背景和教育运行总体框架下进行的，这决定了其运行机制的特殊性。按照纯粹新古典主义经济理论的分析框架，简单地将教育机构的运作类比私人企业，对于理解教育资源尤其是教育人力资源的配置过程是有困难的。教育机构是一定社会经济背景的产物，必然要适应社会经济的客观要求；而多数教育机构又是在公共领域中运作的，它必须同时遵循公共事业的管理原则和教育自身的规律。
按照新古典经济学理论，劳动力市场上任何人力的短缺都是暂时的，劳动力的供求关系会通过价格的波动自动达到一种短期平衡。事实上，完全竞争均衡和资源配置效率的帕累托最优状态，在现实生活中是不存在的。“看不见的手”并非无所不能，市场具有自发性和盲目性。市场有失灵的时候，市场配置资源有其局限性和弊端。市场是一把“双刃剑”：一方面，市场配置资源有利于通过竞争机制优化生产要素组合，提高生产力；另一方面，市场配置资源是通过价格和供求变动自发进行的，单纯的市场配置必然以经济运行的紊乱和资源的浪费为代价。
在自由竞争机制作用良好的领域，政府完全不必干预。但是，在市场失灵的情况下，需要政府的宏观调控，甚至需要由政府直接供给。政府的责任是，构建市场经济的制度基础，弥补市场“失灵”。在高等教育领域，正如美国学者伯顿·克拉克所说，一种形式的失败会使人们转向另一种形式，“国家的失败”引起转向市场，“市场的失败”产生对国家权力的运动。[1]
古典和当代的经济自由主义者如弗里德曼等，也是教育的市场价值论者。他们的信条是最大限度地利用市场，实行最小限度的政府干预。他们认为，政府在教育方面的主要职能是建立教育市场，为教育产品和消费的自由交换提供有效的法律框架；制度一旦建立，政府的行政决策就不再必要。高等教育能够基于市场价值规律运行，高校要在市场竞争中自主经营，适者生存，优胜劣汰。但事实上，经济自由主义者对于私人产品纯市场的非人性的假设，在现实经济生活中是不存在的，更何况教育。脱离政府计划干预的教育市场是不存在的。
公共经济学理论认为，一切社会产品和服务都可由其消费和利益上是否具有排他性而区分为两大类：公共产品（public good）与私人产品（private good）。公共产品的显著特点是，这些产品和劳务在消费上的非竞争性，受益上的非独占性、外在性，供给上的不易排除性，即产品为全社会所消费，利益为全社会所享有，而不能被任何个人所独占；私人产品的显著特点，则是其消费的竞争性和受益的排他性。[2]
关于教育的公共产品属性和政府的职责，经济学家已有明确的阐述。亚当·斯密认为教育是公共产品，主张政府的义务之一是建设和维护某些公共事业及公共设施。教育如果完全由私人提供，由于其产品的外部性难以弥补成本并获得平均利润，如果政府不予以补贴，将会导致社会供给不足，减少社会利益。布坎南反对扩大国家干预经济，但却主张公共教育属于准公共产品，政府的公共支出应当用于支持教育服务。[3] 弗里德曼认为，学校并非必须由政府举办，“教育服务可以由以营利为目的的私营教育机构或非营利的教育机构所提供”；但是，政府应当负担教育成本，只不过教育经费不是直接拨付给学校，而是以学券的方式发给家长，由家长去选择购买教育劳务，实质上是主张政府供给加竞争方式。[4] 总之，斯密以后的绝大多数重要的经济学家，不论是主张社会主义的马克思、主张国家干预的凯恩斯，还是反对扩大国家干预的布坎南，甚至被认为是20世纪80年代以来美国教育市场化改革理论奠基人的弗里德曼都不否认教育的公共产品性质。针对有人提出所谓教育也应遵循市场法则的主张，1998年联合国教科文组织在首次世界高等教育大会上明确指出：“应当澄清这一方面的模糊与混淆。市场规律和竞争法则不适用于教育，包括高等教育”，“减少国家在经济领域的作用是当前的世界趋势，但是这一趋势不能自然而然地扩展到教育领域”。[5]
二、教育人力资源配置的两种力量：政府行为与市场机制
按照经济学原理，为保证教育运行达到帕累托最优状态，必须同时满足以下条件：（1）教育消费者信息灵通；（2）教育生产消费没有外部效应；（3）教育不属于公共产品；（4）教育生产没有内部规模（economy of scale）。然而，当不对教育系统实施外部干预而听凭市场机制时，上述条件得不到满足。首先，教育消费者的信息还不太灵通，对教育效益的衡量大多是功利主义的。政府如果不提供必要的外部干预，部分学生乃至社会就会蒙受损失。[6] 其次，教育存在外部效应，教育活动的成本和效益并不仅限于受教育者本人（教育活动的外部效应总体上如图1所示）。再次，由于教育活动的外部效应值介于0—1之间，有学者因此将其定性为“准公共产品”（quasi-public good）。[7] 但事实上，其中的义务教育应当作为公共产品。以满足社会共同需要为宗旨的社会组织和活动，属于社会公共事业，应由政府投资兴办。[8] 教育总体上属于后者。
图1 教育的外部效应与公共产品属性
教育劳动力市场是一个特殊的劳动力市场。在市场经济条件下，教育人力资源配置是通过什么力量、什么机制实现的？采取政府行为还是市场机制，抑或是两者的结合？争论的焦点，根源于有关教育属性和教育市场化问题的认识。
教育市场化的支持者认为，教育是产业，具有双重主体即政府与家庭（或个人），教育买卖双方关系形成了教育市场，因而“供给型”教育必然要向“需求型”教育转变。他们主张教育市场化，教育资源配置市场化，教师流动市场化，教师培训市场化，从根本上放弃政府的责任。
否定教育市场化论者的理论依据是教育属性和教育规律，以及对于市场自发性的认识。他们认为教育关系到民族的兴衰，国家负有不可推卸的责任；国家意志不可商业化，“如果学校这个教育的神圣殿堂被铜臭所污染”[9]，教育的功能就会被扭曲。其基本立足点，对义务教育来说是对的，但是对高等教育来说过于绝对化。
折中主义的观点认为，教育既不是纯公共产品，也不是纯私有品。因此，教育既不能全部由政府包下来，也不能全部市场化。[10] 教育之所以不是纯公共产品，是因为客观上存在教育商品，包括教育产品、教师劳动、教育资源和教育机会等等；教育也不是纯私有品，因为它毕竟属于上层建筑，国家对于国民教育具有绝对的责任和权力。教育作为国家意志所在，不可商业化。其基本立足点适合于高等教育，但对义务教育来说过于绝对化。
关于这一问题，主流的观点是，教育事业是社会公益事业。高等教育总体上属于非义务教育，是准公共产品；基础教育尤其是义务教育是公共产品，义务教育提供主要属于政府行为。总体上看，笔者认为第四种观点符合教育的实际。
市场机制的作用无疑为教育运行注入了新的活力。但利润的追求与教育的公益目的之间，市场的驱动力与学术目标之间，教育公平与满足大众教育需求之间，存在着明显的冲突。这种冲突必然反映在教师资源的配置上，解决冲突的主要途径是通过政府行为，达到市场力量与政府行为的平衡。同时，市场发展固然有增加教育的外部经济的一面，也存在增加教育的外部不经济的一面。按照市场法则，投资者必然趋向于营利领域和高效益部门。而教育领域作为公益事业，社会效益大于个人效益，不可能成为一个营利性部门，教育部门是外部不经济的典型部门。企业在竞争中求生存，优胜劣汰，适者生存。学校则需要相对稳定或有序调整，尤其是义务教育阶段，每个学校都要办好，孩子“一个也不能少”。在市场竞争中，效率相对较低的公共产品性质的教育服务在竞争中始终处于不利地位。因此，政府对于教育负有义不容辞的责任。“经济学的十大原理之一是政府有时可以改善市场结果”[11]，在当代资本主义社会，政府已经由“守夜人”转变为社会经济生活的积极参与者，何况社会主义国家，特别是作为公共产品或准公共产品的教育系统的人力资源配置呢？
从国际经验看，没有一个国家实行完全的市场经济，即使在纯经济部门，政府也往往使用各种管制手段，以确保经济的稳定与繁荣。在教师供给方面，各国政府一般会采取不同的干预措施，来保证教师的供给。在美国，接受教师教育的学生与其他学生在获得特殊资助、奖学金或贷款方面没有什么不同，但如果这些学生在教育领域内的工作年限超过最低期限，则贷款的本金和利息都可以免交。在法国，教师短缺的地区和专业领域都获得了政府特别的资助。[12]
教师劳动力市场是不完全的劳动力市场。王善迈教授对此作了透彻的分析。首先，教师主要由财政供养，工资水准并不由市场决定。教师劳动力的定价机制往往是一系列政治因素的博弈结果。其次，教师的需求是非市场力量决定的，它取决于政府的教育承诺。对市场来说，无利可图不产生供给，但对教育来说，只要有学龄儿童，就必须有教师供给。因此，教师资源如果任凭市场进行配置，则薄弱学校、农村和西部地区的学校要么在现有的教师准入门槛下教师供给缺乏，要么由低水平的教师替代。[13] 1992—1995年我国经济增长迅速期间，出现了教师队伍的大幅流失现象，在某种程度上应该已经说明了问题。通过自由放任的市场机制供给教师，必然伤害教师队伍的健康发展。
马丁·特罗指出：“几乎没有人愿意接受强加给大学之上的市场价值观和准则：大学教师相应地转化为雇员，为对于政府来说身为顾客的学生服务。”[14] 英国剑桥大学前校长阿什比更是明确地指出：“市场进程不会保证英国大学教育的高质量”，“充满竞争的市场力量，促进产品的生产效益和质量效益，降低了大学允许这些市场进程产生不定结果的自由度。大学中有许多可取的活动而不能完全以市场标准来判断”，“人们更能接受伯明翰汽车厂的倒闭而不愿看到伯明翰大学的关门”。[15] 这基本上是各国共同的理念。高等教育尚且如此，中小学教育更不待言。
在教育人力资源配置方面，这种共同理念是如何在政府的作用和行为方式上得到体现的呢？首先，它体现在各国政府支出是教育资金的主要来源上。经济合作与发展组织（OECD）各成员国教育机构的直接公共支出，占其全部教育支出的绝大部分。OECD指出：“公共教育资金筹措在所有国家都属于社会优先事项。”[16] 在OECD国家，中小学教职员的工资待遇一般由国家保证，“在绝大多数国家中，小学和中学阶段用于教职员的报酬占经常支出的80％”。[17]
其次，这种共同的理念还体现在教师特殊的法律地位和社会属性上。许多国家对中小学教师一般实行教育公务员制度，部分国家还对高等学校教职员实行政府雇员制度。政府为什么要卷入教育财政安排，而不是自由放任，让市场来决定呢？主要是人力资本的特殊性使然。人力资本不能如同机器那样简单地买卖。政府行为最为重要的是，要有一个与市场机制相适应的制度和政策框架。
三、教育人力资源配置的二元结构：公共产品与准公共产品
我国教育总体上属于公共产品。其中，九年义务教育属于完全公共产品；非义务教育即高中以上教育总体上属于准公共产品。随着教育改革和教育服务类型结构的多元化，属于私人产品性质的教育服务如民办教育进一步增加，不同性质的教育服务将长时期呈并存趋势。但是，就我国的社会性质、教育的性质和规律而言，我国教育的主体是公共产品和准公共产品。教育人力资源及其配置因不同性质的两类教育而形成二元结构：义务教育与非义务教育。
义务教育与非义务教育具有共同属性，也有各自不同的特性。非义务教育是竞争性的，而义务教育是非竞争性的。国家立法下的义务教育，应该保障其在一定标准下的资源充分性和公平性。整体来讲，义务教育不是精英教育而是国民教育，不是淘汰性教育而是普及性教育，不是选择性教育而是发展性教育，不是竞争性教育而是保障性教育。从现阶段实际出发，非义务教育应当坚持“和谐发展”，义务教育则应当追求“均衡发展”。
不同阶段教育的产品属性，对教育人力资源的有效配置产生了重要的影响，相应地需要不同的调节机制。
义务教育因其消费上的非排他性、供给上的不易排除性，以及广泛的社会效益，属于典型的公共产品。义务教育是强迫教育。为了保证义务教育的公平性和均衡发展，义务教育的资源应当由国家包下来，而不宜由市场提供。保证义务教育资源尤其是人力资源，是国家的职责，是政府行为。“包”的含义是全额提供，按教育劳动力市场的平均价格即供求关系决定的价格提供人员经费。政府供给不充分，就会吸收不到充分的教育人员或高质量的教育人员，甚或导致教育人员离开教育事业。一个以公共产品为主的产业，通常不通过市场交易，不形成市场。因此，基础教育尤其是义务教育不属于市场经济的范畴。当然，国家干预和政府行为必须遵循和顺应市场价值规律的要求，其中介环节是影子价格和虚拟市场。
非义务教育如高等教育属于准公共产品，一方面在消费上具有排他性，在供给上可排除，同时又具有外在利益，为全社会所共享。高等教育资源包括其人力资源的配置，由政府供给与市场配置相结合，因而是不完全市场。
政府供给的含义包括：（1）制度供给。政府供给首先是教师制度的供给。对于教师的法律地位、用人制度和师资配置进行系统化的顶层设计和制度建设。（2）经费供给。教职员的工资、保险和福利待遇由国家保障，政府“买单”。
不同层次类别教育的差别及其人力资源配置的二元结构，经济上的根源在于社会收益率与个人收益率的差别。按照市场尺度，初等教育的社会收益率与个人收益率差距较小，中等教育的社会收益率低于或接近个人收益率。[18] 因此，中小学教育不能由市场配置，依靠私人投资举办，办学的主体必须是政府。中小学教育人力资源应当由政府保证供给（包括遴选、录用、派遣、管理和待遇保障）。高等教育的个人收益率远高于社会收益率，因而在市场经济条件下，高等教育的资源配置应当充分重视市场机制，由市场配置与政府供给相结合。高校人力资源的配置应主要通过市场机制来实现。
义务教育阶段教师与非义务教育阶段教师这两类教师职业的不同性质和特点，也决定了上述二元结构的存在。义务教育系统的人力资源配置与非义务教育系统的情况有所不同。中小学教师职业的性质和工作特点主要体现在四个方面。（1）基础教育阶段主要是知识传授，教师素质和教育教学水平在很大程度上依靠经验积累，这一职业特点决定了中小学教师队伍需要一个超稳定结构，应当鼓励教师终身从事教育事业。如果完全由市场配置教师资源，难以保证教师职业的稳定。（2）中小学教师专业性较强，他们在学校环境、课堂和特定的活动空间工作，面对特定的教育对象，职业转换、职业选择的机会较少。这一特点不太符合一部分青年学生的职业向往和选择意向，或多或少地影响着教师在人才劳动力市场上的职业评价和竞争力。（3）中小学教师履行国家赋予的职责，在育人过程中体现国家意志，传承民族文化，提高国民素质，培养接班人和建设者。（4）中小学教育对象的特点和教育教学规律，要求有一支由公共财政保障的稳定的教师队伍，以保证正常的教育秩序。由此可见，中小学教师不可能是自由职业者。
国家举办的基础教育尤其是义务教育阶段的人力资源（教师资源）应当由政府供给。OECD《教育概览》报告特别说明了这一点：教育服务的直接财政支出包括，由政府雇佣全体教职员。所不同的是，在计划经济条件下是政府直接供给、计划划拨，直接调配；在市场经济条件下，则是政府供给，市场配置（调节）。
教师资源的“市场化”配置与政府供给、市场配置（调节）之间存在质的区别。前者的含义是完全通过市场竞争和供求关系的变动配置资源，任凭市场的力量起作用，国家不直接介入；而后者的含义是国家雇佣，政府供给，并通过市场的有效机制实现合理配置。显然，市场配置（调节）不等于“市场化”。
在保证中小学教育人力资源配置方面，政府是主渠道，政府发挥着中心作用，但这并不表明政府必须是惟一的提供者，还有辅助渠道。即使是政府提供，政府行为也不再是纯粹的行政手段，必须遵循市场规律，借助市场机制。
高等学校属于非义务教育机构，高等教育的运行受到市场机制的深刻影响。但是，高等学校必须同时遵循教育规律，市场机制的作用必须以遵循教育规律为条件；超越这一边界，就会破坏高等教育的运行秩序。
国家举办的普通高等学校属于社会公益事业，公立高校教职员应当属于国家或地方政府的公职人员或政府雇员，工资、保险和福利待遇由公共财政全额支付。这是许多实行教育公务员体制的国家的通行做法。即使在市场经济高度发达的美国，加州公立大学的教职员都属于州政府雇员。美国联邦和地方政府对于私立学校的经费补贴达到了16％以上。有些国家私立大学的教职员也是政府公务员。尽管日本大学的“去公务员化”引起了广泛的关注，但这种体制有多大的影响现在尚难以判断。在我国，对于大学教职员无论是实行公务员还是政府雇员管理体制，高等教育经费预算都应当首先保证人员经费。（1）我国法律规定，国家发展教育事业，举办各种学校。国家作为举办者，应该依法履行相应职责和义务，为高校提供人力和物力保障，尤其要保证支付学校人员经费。（2）教育是社会公益事业，并兼具上层建筑的属性。世界各国一般由政府财政来保障国家举办学校包括高等学校的人员经费，这是国家意志的体现。（3）国家举办的学校是国家教育事业的主体，其人员经费属于固定成本，需要相对稳定。国家财政是学校人员经费的稳定来源，对于高等学校也是如此。（4）经费来源多元化有利于增强高校的办学活力和综合实力，在竞争中获得发展，同时弥补总经费的不足。1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》，关于教育拨款体制的界定是“以国家财政拨款为主，多渠道筹措办学经费为辅”，并不涉及高校属性变化，不能由此而认为教职员应被视为差额拨款或经费自理人员。相反，随着市场经济的完善，政府的重要职责将逐步转到运用财政转移支付手段举办教育等公共事业上来，加大对高校的财政支持力度。而在国家公共财政用于高校的各项开支中，最多也最为重要的是人员经费，应当首先予以保证。就人头经费而言，将政府举办高校视为差额拨款单位，将高校人员编制区分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种类型的政策既不符合实际，也有悖法理。这一基本判断是高校人力资源管理的认识论前提。
高等教育作为一种准公共产品，无论在集权制国家还是分权制国家，市场的调节作用是客观存在的内在机制。“招生经济”与高等教育“消费者的选择权”（克拉克语）在很大程度上限制着行政官员和学校管理层决策的空间。“各种形式的消费市场共同协调学术结构和办学实践，如调整经费分配、改变人员的委派和院校的各自位置。”[19] 高等教育的职能不仅是知识嬗传，还包括知识创新和技术创新。增进学术进步，客观上要求人才流动。高校教师职业的显著特点是其创新性、竞争性和流动性、开放性。高校内部劳动力市场具有重要的调节作用，复杂的学科分野、不同的专业领域、不同的研究方向，以及不断发生的分化、组合、综合的趋势，使得内部劳动力市场的分化更为特别。高等学校要聘请的不是一名笼统的学者，而是一名物理学家或历史学家，更进一步说，要聘请的是适合当地当时需要的、在某一方面术有专攻的物理学家或历史学家。[20] 由于事情的复杂性以及信息不对称，无论在任何地方，任何政府，甚至任何学校层面上都不可能有如此完善的办法，它可以排除学院和系的选择权、单位和个人的双向选择，而恰如其分地选择和分配各类人员在相关岗位上担任相宜的学术职务。因此，劳动力市场的调节不但是客观存在的，而且是卓有贡献的，而实现的基本途径是人员的流动。约瑟夫·本-戴维（Joseph Ben-David）和亚伯拉罕·齐劳佐沃（Abraham Zloczower）1962年提出了一个有力的假设：在规模较大的高等教育系统中，分权且具有竞争性的高等教育系统比集权且不具有竞争性的高等教育系统更有益于科学进步。这主要是由于，前者能为有才能的学者尤其是青年学者提供机会，使他们能从很少有吸引力的环境转到比较有吸引力的环境中去施展他们的才华。[21]
另一方面，随着经济转型、经济增长方式的转变，高等教育体制成为丹尼尔·贝尔的所谓后工业社会的“轴心结构”（axial structure），大学（包括独立设置的研究所）成为现代社会的“轴心机构”。大学作为轴心组织对于社会的生存、发展和繁荣是如此重要，以至于越来越受到国家的关注和强有力的支持。
因此，作为准公共产品的高等教育，其人力资源的配置方式应当是政府供给与市场配置相结合：其基本途径是市场配置，但不能完全市场化；在一定程度上需要政府供给，但又不同于中小学教师，更不同于国家机关公务员。根据高等教育的这一特点，对高等学校教师应当实行某种形式的政府雇员制度。高校内部劳动力市场也具有重要的调节作用。高校教师职业的显著特点是其开放性、竞争性和流动性。复杂的学科分化，众多的研究方向，分化和综合的趋势，使得内部劳动力市场的分化更为特别。学院和系拥有用人权，单位和个人双向选择。以人员流动为基本途径的学校内部劳动力市场的调节，是高校人力资源配置的显著特点之一。
高等教育人力资源配置的特点也是国家发展战略的要求。从战略角度看，二战期间及战后，美国的许多科技成就应归功于国家行为和有组织的研究。二战时期，万尼瓦尔·布什有名的“保存名单”将7500名年轻的科学家保护在雷达和原子弹研制项目中，而延期服兵役。二战后，美国从苏联、德国网罗和抢夺科技人才，为其战后50年的发展准备了一支极为宝贵的科技队伍，在美国发展史上产生了极为重要的影响。在二战后的人才争夺战中，美国研究型大学从中获益匪浅，也因此作出了巨大的贡献。当今新经济时代，科学技术发展迅猛异常，国际竞争日益剧烈，正是国家需要大量创新型人才之际。现代大学由社会边缘走向社会中心，大学成为知识创新、技术创新的重要基地，大学学者成为国家创新体系的中坚力量。因此，创设人才培养、保护、发展的制度环境，是政府的职责。
在以上所述教育人力资源有效配置的理论框架中，政府行为、市场（社会）行为、学校行为与个人行为四者之间保持着动态的平衡，形成一个力矩。就其本质和内在的运行机制而言，主要矛盾和矛盾的主要方面是政府与市场之间的关系，其相互关系可以在图2中得到说明。在这一图中，G为政府，M为市场，S／U为学校／大学，P为个人。
图2 教育人力资源配置中政府、市场、学校、个人关系示意图
总之，在计划经济体制下，教育人力资源由政府直接供给，计划调配；在市场经济体制下，教育人力资源总体上由政府供给或间接供给，市场配置（或调节），政府做自己应该做的事情，政府与市场各司其职。
四、结论
教育是公益性事业，总体上是公共产品和服务。完善的市场经济体制，不仅要求政府退出竞争性经济领域，也要求政府承担起公共管理和服务的责任。作为公共资源，教育人力资源的配置是政府行为，教育人力资源的配置方式是市场经济条件下公共管理的制度性安排。国家对于教育人力资源的配置和公共财政对于人员经费的保障，应当列为教育政策和教育财政的优先议程。在教育人力资源配置方式和运行机制的框架中，政府行为、市场行为、学校行为和个人行为之间形成一个动态平衡的力矩。应该准确把握政府行为与市场机制的关系，根据教育人力资源配置二元结构的特点，探索新的机制，保证高质量教师的供给。
收稿日期：2008-07-11
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