台湾工业化进程中有关农民收入与负担政策的演变，本文主要内容关键词为：台湾论文,农民收入论文,进程论文,负担论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民的收入和负担在任何国家和地区都是农业政策的核心问题。一般而言，凡是涉及农业农村发展的政策都与农民的收入和负担问题相关，对这一问题也应该从综合的角度整合各种相关办法加以解决。就政府而言，在众多涉农政策中，财政政策是与农民收入和负担直接相关的。财政是从农民中汲取，还是给予农民收入以支持，直接体现着政府和农民的关系，影响着农民对政府的态度。本文主要从这种政府财政与农民的关系角度来探讨台湾农民收入和负担政策的演变问题。回顾台湾工业化进程中，农民的收入和负担问题不断发展并复杂化，当局政策经历了从压挤到优惠再到补贴的转变，当中留下的经验和教训是很值得参考和借鉴的。
一、工业化起步阶段的压挤政策
（一）农业培养工业与压挤政策措施
40年代末50年代初，台湾社会还处于前工业化时期，农业在经济总体中占绝大部分。1949年前后，台湾人口急剧增加，粮食短缺，阶级矛盾十分尖锐。退居台湾的国民党深感取得农民拥护的重要性，当局“痛定思痛”，参照中国共产党的土地政策在台湾开展了意义深远的土地改革。台湾土地改革给了农民土地主人的地位，调动了农民的生产积极性，促进农业生产的高速发展。在农业获得迅速发展的形势下，台湾政府提出了以“农业培养工业、以工业发展农业”的政策口号。台湾工业化进入了起步阶段。1952年农业净值占台湾生产总值净额的比重为35.9%，工业只有18%。经过十多年的发展，1963年农业净值在生产总值净额的比重下降为26.8%，工业增加到28.1%，工业产值从此超过了农业①。在这十多年里，“工业发展农业”只是口惠而实不至的许诺，而“农业培养工业”则有田赋、肥料换谷等压挤农业和农民剩余的制度作保障。
国民党在1945年进驻台湾之后，便以战时财政的名义把台湾的地租制度从货币地租交纳制改为实物交纳制，即以稻米及其他农产品作为农业税及各种附加，又称田赋征实制。台湾农民的田赋负担随着稻米产量的提高而增加，1968年每公顷稻谷产量比1950年增加0.72倍，而1968年每公顷田赋征实比1950年增加了0.91倍。1950年田赋占稻谷产量的比率是4.7%，1968年上升至5.2%②。
田赋是由政府向农民直接征收，其实并不是台湾农民的主要负担。田赋之外的肥料换谷制度才是台湾当局压挤农民剩余的主要手段。台湾当局从1948年起实施肥料换谷制度。农民所需的化学肥料必须用稻谷交换，两者的交换比率通常对农民很不利，实际上是对农民的一种隐性税收。为尽可能多地压挤农民剩余，台湾政府规定的农产品价格，不仅低于市场价格，甚至低于生产成本。1949年，政府规定的稻米价格比市场价格低38%，1950年后相当长一段时间内这一差额一直保持在20-30%③。换谷肥料价格不仅比进口肥料成本及省产肥料成本高，也比现金肥料高。1960年肥料换谷价为每吨3188元，而肥料销售成本只有2145元，差价达1043元之多④。
此外，台湾农民还有为数不少的额外负担。自1947年开始随赋收购稻谷，按田赋每赋元征购稻谷12公斤，收购价格平均等于市价二成左右，这一巨大差额也是农民负担之隐藏税；至于田赋带征防卫捐与教育捐、以及增加田赋征实的数量等，均为农民之额外负担。据估计，在1952年至1971年期间，台湾政府透过各项稻谷征收所得的额外收入，平均每年高达8亿8千7百万元（以1964年新台币固定币值计算）⑤。
通过田赋征实、肥料换谷等制度，台湾工业化从农业和农民中获取了大量的资本积累。据有关研究，从农业部门流出的剩余，1952年为44亿元，1952-1955年的年平均量为49亿元，1956-1960年的年平均量为31亿元，1961-1965年的年平均量为32亿元，1966-1970年的年平均量25亿元。占农业生产总额的比重，1952年为22%，1952-1955年为22%，1956-1960年为12%，1961-1966年为10%，1966-1970年为6%⑥。
（二）压挤政策的隐蔽性与农民对政府的信任
一般而言，压挤的政策容易导致被压挤者的反抗。但从台湾50年代到60年代中期的情况来看，找不到农民反抗的证据。当然，反抗的形式可以是显性和积极的，譬如农民闹事等；也可以是隐性和消极的，譬如农民种田积极性的下降等。从这一时段台湾农业生产持续发展的情况来看，农民并没有因为压挤的政策而失去对农业生产的信心。那么，为什么压挤的政策能够顺利进行，没有遭到台湾农民的反抗呢？深究起来，关键有两点：一是台湾压挤政策的隐蔽性，二是台湾农民对当局的信任。
台湾当局为了避免压挤过程中农民的反抗，主要依赖肥料换谷等隐蔽的方式来压挤农业农民剩余，当局直接向农民征收的田赋与土改前农民的地租相比，已大大减轻。1949-1952年农民平均每耕种一公顷稻田需交纳地租2057公斤稻米，1953年以后，只需交纳田赋200多公斤，地价和地息1426公斤⑦。由于地价和地息是原来无地或少地的农民购买土地时分摊到每年的费用，按规定在10年内付清。虽然地价和地息也是挤取农民剩余的一种手段，但得到土地的农民一般都不把它们当作当局强加的负担，相反视之为当局恩赐下自己必须作出的回报。农民实际认为的负担是每公顷200多公斤稻米，只相当于土改前的八分之一。
因为土地改革，成为土地主人的农民生产积极性空前高涨，努力生产带来了收入的稳步上升；与以前相比，农民又感到税负很轻，因而农民不仅对当局心存感激，而且对当局充满信任。正如一位学者所评述的：台湾农民对于当局的农业政策充满着向心力，其最主要的原动力，实源于“一辈子也没有梦想到，在有生之年能拥有属于自己的土地”的这种对于当局的感恩情怀。台湾农民这种情怀的发展，乃种下对于当局所有农业政策深信不疑，对于政治主张绝对拥护的种子⑧。这样，在农民高涨的积极性和对当局的信任中，当局隐蔽地通过肥料换稻谷等方式大量压挤农业和农民剩余，在农民注意不到的时候，达到了积聚工业化原始资本的目的。
二、工业化起飞阶段的优惠政策
（一）农民收入偏低与优惠政策措施
经过十多年的积累，台湾工业化从60年代末期开始步入了起飞阶段。到70年代末期，台湾的工业产值已经接近经济总体的一半，而农业产值则下降到总体经济的百分之十左右。在工业持续高速发展的时候，农户与非农户的收入差距拉大。1964年台湾农户收入平均是非农户收入的96.59%，1970年台湾农户收入平均只有非农户收入的67.09%。以后由于优惠政策的实施，农户与非农户的收入差距有所缩小，但台湾农户的收入一直徘徊在非农户收入的80%左右⑨。农民收入长期偏低严重挫伤了农民务农的积极性，致使农业陷入了困境。1969年台湾农业在连续20年持续增长后，竟然负增长0.6个百分点，农业中的农作物产出，更比上年减产4.1个百分点，台湾的谷物自给率降到83%⑩。一位农业经济学家不无伤感地写道，一个“农业的秋天”正在“工业的春天”里来临[11]。台湾当局认识到，农业的困境是“以工养农”片面工业化的结果，要解除农业的困境，就必须改变压挤农民的政策。
1969年，台湾当局签发了旨在减少农业生产成本和增加农民收入的“农业政策检讨纲要”和“农业生产改进措施”等农业政策文件，标志着压挤政策开始向优惠政策转变。1972年9月蒋经国发起了为加速农村和农业发展并进一步改善农民福利的新农业政策。此后，台湾当局出台了一系列旨在减轻农民负担、提高农民所得的优惠措施。归纳起来，这些政策有如下要点：
(1)废除化肥－稻米交换系统。1972年9月的加速农村建设重要措施的九点新政策中，最有转变意义的是废除肥料换谷制度，它标志着对农业压挤政策的结束，优惠政策的正式启动。
(2)从低订定肥料价格，减轻农民生产成本。自1970年第一期至1974年第一期止，先后四次降低肥料价格，如硫酸铵每吨自3600元降至2370元，尿素每吨5800元降至3800元，其他各种肥料价格也比照降低[12]。
(3)减轻农民赋税负担。自1974年上期田赋起，将田赋征实标准予以降低，即一般由每赋元收谷26.35公斤减为22公斤，三七五保留地每赋元征收谷由17.65公斤减为17公斤。随赋附征之九年国民教育经费每赋元稻谷0.65公斤，自1972年第二期起，已予停征。其他如农、渔民出售自行生产之农、渔、牧产品，在原则上均不征营业税与印花税，其综合所得税之扣除费用额度也由49%放宽为70%，其余房屋税、契税及使用牌照税等，均对农民订有减免优待[13]。
(4)设立粮食平准基金。肥料换谷制度废止后，为保障农民收益及掌握粮源，稳定米价，1974年，当局设立了粮食平准基金，以保证其以支持价格（高于生产成本20%）向农民购粮和向粮农无息贷款政策的实施[14]。
(5)出口税收优惠。为鼓励农产品出口，台湾当局在税收政策方面对农产品实行了一系列的优惠政策。主要形式有：外销退税，农产品及农产品加工品不但全部免征出口各税，而且对于已征各税，一律退还；租税减免，对外销农产品及农产品加工品企业，各种税收一律减免。产品半数以上外销的企业可享受5年免税或加速折旧的优待，增资扩展者可享受4年免税或加速折旧优待；保税制度，即通过“保税仓库”、“保税工厂”、“加工出口区”等形式，对某些农产品加工外销企业进口的原料，实行免税或减税[15]。
（二）优惠政策的歧视性与农民期望的提高
台湾的优惠政策看起来比较全面，力度也比较大。但是，这些优惠政策是不彻底的，从某种程度上说，这些优惠政策依然是歧视农民的政策。首先，农业作为比较效益低的传统产业，其资源在工业化高速发展时期受工业的强大牵引而大规模转移，使得农业处于“贫血”状态。这时即使不向农民征收任何税费，农业也会陷入危机。优惠政策虽然减轻了农民负担，但仍有在工业化抽取农业资源的基础上，继续抽取农业农民剩余的嫌疑。
其次，台湾当局虽然出台了一系列优惠政府，但以农养工”歧视农民的政策没有根本性的改变。正如一位台湾学者所指出的，当局给农业部门的投资占总投资的比率仍日益降低，除了1973年这一年外，并无显著上升，反而是下降的。如果真要藉政策扭转农业部门的劣势地位，可能看是“过多”的投资，也是必须的。即使一时效率受损，也是必须的牺牲。而在理论上说，一时投资“效率”上无法得到适当的报酬，如 能换得“公平”的补偿，或许正是长期“效率”持续的条件[16]。显然，台湾当局不愿为了农业的发展和长期的“效率”作必要的“牺牲”，优惠政策只是安抚农民的政策，而不是公平地对待农业和农民的政策。
再次，台湾的优惠政策并不是重视农民的表现。台湾当局虽然宣称以增加农民收入为发展的目的，但实际政策仍旧是以“农产品”为主题。优惠政策是台湾当局用来缓解“农业危机”的措施，而缓解“农业危机”也是为了给工业大发展创造条件。农民收入并不是优惠政策的聚焦点，农民问题并没有得到应有的重视。正如一台湾学者所言，重视“农业”，不表示重视农民，因为“重农”往往却把农民当作手段[17]。
带有歧视性的优惠政策是不能满足台湾农民对生活不断提高的期望的。土改后相当长一段时间里，台湾农民对土地有着强烈的认同感，土地是农民的安身立命之所，农业则是他们的生活目的，那时农民即使收入低，受压厉害，也不会放弃农业生产。随着工业化的发展，一般人对物质欲望的要求提高，农民自也不例外，他们一样也希望有更好的收入和生活环境。然而，农业生产不仅收入低，劳动辛苦，而且社会地位低下。农民在现实中逐渐认识到，农业生产是不能使他们过上与城市人一样的生活的，农业生活的“神圣性”[18]到了1970年代以后，已经破坏了。寻求更高收入和企图摆脱低下地位的农民，尤其是年轻农民纷纷进入工业或涌入城市，这样，农业宝贵的人力资源大规模地流向了工业和城市，农业的问题没有解决，反而更复杂了。
三、工业化转型阶段的补贴政策
（一）农民收入分化与补贴政策措施
70年代后期，台湾传统的工业化目标接近实现，1980年台湾工业产值净额占生产总值净额达到了44.7%，农业产值净额占生产总值净额则下降到10%以下，工业化进入了新阶段，即从劳动密集型向技术密集型转型阶段。台湾的经济社会也迈入了比较富裕的时期，但是台湾农民的收入问题不仅没有解决，反而复杂化了，其主要表现是农民收入的分化问题。首先，农民收入与非农民收入相比持续偏低。1991年平均农户收入只有非农户收入的79.95%[19]。其次，农民收入差距拉大。1991年占总人口1%的农业资本家的收入占到了国民所得的4%，而占总人口2.7%的农业工人只占有国民所得的1.3%[20]。再次，农民收入的非农化。80年代以后，台湾农民收入中来自农业的比重已低于1/4，1991年农民收入中来自农业的比重只有21.38%。农民收入的分化不仅使农民失去了种田的兴趣，也引起了农民的强烈不满和反弹。为了缓解农业问题和安抚农民，台湾当局决定在原来优惠农民政策的基础上，施行补贴农业农民的政策。
80年代初期，台湾当局开始推行第二次农村土地改革，企图通过土地的规模化经营来提高农民收入。1982年出台了提高农民所得加强农村建设方案，提出这一阶段的一个中心任务是增加农民收入。到1985年7月，制订了“改善农业结构提高农民收入”的计划，明确地将政策的主要目标集中为：1)提高农民收入，缩小农业与非农业收入的差别；2)改进农村的环境和农民的福利。至此，增加农民收入成了台湾经济发展的重中之重，对农业农民优惠的政策也开始转变为对农业农民补贴的政策。归纳这一阶段台湾的农民收入政策，主要有以下内容：
(1)停征田赋。台湾农民在80年代的田赋负担已大大降低，到1988年，台湾政府决定停征田赋，这标志着用税收手段吸取农业剩余时代的终结，农民自古以来就存在的一个直接负担被取消了。
(2)农产品价格支持。除了保证以高于成本20%的价格向农民购买稻谷以外，还设立了高梁、玉米、大豆等产品的保证价格。1983年，玉米的保证价格每公斤15新台币元，大豆是25新台币元，高梁是14新台币元，这些价格都是同类产品进口价格的一倍。
(3)农业生产投入补助。为降低农业生产成本，当局补助农业燃料和动力，还为农民的农业投入提供低息贷款。另外，当局拨款改善农业水利、交通等，也是一种间接的投入补助。
(4)农产品进口壁垒。进口保护的措施包括关税与非关税限制。虽然因为美国的压力，台湾农产品的进口关税逐渐降低，但在1988年，所有农产品的加权平均关税率仍在8%左右。对于一些台湾能够生产的农产品，则尽量限制进口以保护国内生产者的利益。这种保护政策的结果，使得台湾的农产品价格普遍高于国际市场价格。农民的稻米价格从50年代低于国际市场30%，上升为1982年国际市场价格的270%；用通用的“名义保护系数”（即农民所得价格与国际价格之比）来衡量，1982年其他主要农产品保护系数分别为：小麦2.15，大麦2.3，玉米2.51，大豆1.96，牛肉1.02，家禽1.37，都超过国际市场价格（平均超过55%）[21]。
(5)稻田转作奖励计划。70年代中期开始，因生活水平的提高，台湾人主食大幅减少，人们对稻米的消费量迅速下降，但生产却减少不多，形成了供过于求的局面。针对这种情况，台湾于1983年开始推行稻田转作奖励计划，规定自1983年起种植水稻的稻田，转作玉米、高粱者，每期公顷作物补贴稻谷1公吨；转作园艺作物、杂项作物、休耕及养殖渔业者，每期公顷作物补贴1.5公吨稻谷，并规定凡转作稻田均给予连续三年补贴，接受实物补贴的稻田，如转作饲料玉米及高梁者由政府按保证价格收购。为便利稻田转作计划实施，自1988年起将实物补贴改为现金补贴[22]。
(6)直接给付补贴。加入WTO前，在农产品贸易自由化成必然趋势的形势下，过去的农产品保护政策和价格补贴已构成自由贸易的障碍，不利于台湾申请入关。为减少入关阻力，台湾将原来的农产品价格补贴政策改为农地补贴政策。农地补贴是根据不同农地的方位、地价和农作物生产情况，分别订定各地区每公顷土地的补贴金额，依据政策的公平原则及参考农业发展条理等有关法则，规定每公顷土地最高补贴金额和每家农户的最高补贴面积。
(7)农业救助和农业保险。台湾“农委会”曾分别于1987年和1992年公布实施“农渔民天然灾害救助办法”及“农业天然灾害救助办法”。1994年又颁布了“农业天然灾害救助条例”，设立了不少于100亿元的灾害救助基金，以加强农业灾害救助体系建设[23]。
(8)实施农民健康保险计划。1989年台湾“农民健康保险条例”正式实施，1996年重新修正，规定凡年满15岁以上，实际从事农业生产工作之农民，包括自耕农、佃农、其配偶或农会自耕农、佃农会员之配偶，凡农地面积在0.1-0.2公顷以上者均可申请健康保险。新办法扩大了农民的保险面，并避免非农收入者加入和从中受益。
(9)实施老农津贴等福利政策。为促进农田的集中经营和改善农民的年龄结构，台湾实施老农津贴，鼓励老农及时退出农业生产。在多年研拟的基础上于1995年5月正式由“立法院”通过“老农津贴条例”，规定凡65岁以上且参加农保6个月以上者，都可领取每月3000元台币的老农津贴，同年7月正式发放[24]。
（二）补贴的福利化倾向、负担形式变化与农民的权利意识
纵观台湾补贴政策的发展过程，初期以价格支持为主，后来重视直接支付。90年代中期以后，重视提高农民的福利待遇，构建农业保险和农民福利制度体系，在财政上给予大力支持，显现了福利化的倾向。这种福利化倾向，其实是对低收入农民和以农业为主要收入来源的纯农民的一种保护和支持措施。因为80年代以来台湾农民收入的分化问题愈来愈严重，传统的农业优惠和支持政策并不能遏止农民收入分配的两极化倾向，真正需要保护和扶持的低收入农民和以农业为主要收入来源的纯农民往往得不到应有的保护。鉴于此，当局努力为农业和农民编织安全保护网，开始从社会政策层面解决农民收入问题。
目前涉及台湾农民的税收还有综合所得税、营业税、货物税和土地税等。为了提高农民的收入和促进农业发展，规定了特定的优惠政策。譬如，营业税中规定，饲料及未经加工的生鲜农林渔牧产物、副产物，稻米、面粉的销售及碾米加工，肥料、农药、畜牧用药、农耕用的机器设备及农地搬运车及其用油用电等，这些货物或劳务全免营业税；货物税中规定，对符合标准的纯天然果汁、果浆、浓缩果浆、浓缩果汁及纯天然蔬菜汁实行优惠税率；土地增值税中规定，农业用地在依法作农业使用时，移转与自行耕作的农民继续耕作的，免征土地增值税；地价税中也对农业用地规定了优惠措施，其余如所得税、房屋税、契税及使用牌照税等，均对农民订有减免优待。
台湾补贴政策的福利化倾向以及涉农税收中对农民的特别优惠表明，台湾当局从压挤农业经重视农业阶段转变到了重视“农民”的阶段。农民不再作为手段，而是作为了发展的目的，农民，并且因为其利益的特殊性开始而得到了照顾和保护。这是台湾农民权利意识发展的必然要求，也是农民不断反抗歧视的结果。70年代中期以后，台湾农民抗议活动接二连三，到1988年，爆发了“五二○”事件。在这次事件中，共有来自13个县的4000多农民参加，台湾当局出动了万名警察，造成了300多人受伤。台湾农民的抗议活动，付出了沉重的经济社会代价，但逐步赢得了政府对农民利益的真正重视。
四、总结
根据上述探讨，台湾工业化进程中农民的收入和负担政策，从压挤到优惠再到补贴的转变过程可以总结如下：一是在工业化的初期，为了满足工业化原始积累的需要，实施压挤政策，主要采取隐蔽负担的方式压挤农业农民剩余；由于农民积极性的高涨和对政府的充分信任，压挤得以顺利实施。二是在工业化起飞时期，农民收入持续偏低，农民种田积极性下降，农业发生危机。为缓解农业危机，当局在工业的发展已不必再汲取农业剩余的条件下，出台了一系列优惠政策，但这些主要针对农产品的优惠政策，同样存在着对农民的歧视问题。三是在工业化的转型时期，台湾经济社会步入了比较富裕的阶段，但农民收入分化不断加剧，为了争取应有的权益，农民不断起而抗争；为了满足农民要求，台湾当局逐渐由重视农业，转向重视农民，从优惠政策转向补贴政策，并重视以社会政策解决农民收入问题，补贴政策展现出福利化的倾向。
总结台湾农民收入和负担政策的演变历程，有以下几点启示值得重视：一是农民负担政策并不是一成不变的，它需要随着工业化的发展、经济的进步和人民生活水平的提高而进行改革。二是农民不会满足长期受歧视的待遇，随着农民权利意识的发展，如果政府不及时对农民收入和负担政策进行改革，就会遭到农民的反抗，社会就可能出现动荡。三是农民问题是农业农村问题的核心，重视农业并不等于重视农民，而要重视农民，根本的是重视农民收入问题。四是农民作为低收入群体，从事着对经济社会发展起基础作用的农业生产；农民承受力的脆弱和作用的巨大，使他们直接的负担不宜过重，即使为了工业化不得已要压挤农业农民剩余，也得在适当的条件下采取间接负担的方式。五是当经济发展到一定阶段，补贴农民成为必然，但从压挤农民到补贴农民中间可以有一个优惠农民的过渡期，优惠农民阶段不会对财政造成太大的负担，是经济还不发达阶段的一个现实选择。
台湾农民收入和负担政策的演变历程也从动态的角度展示了当今世界上农民收入和负担问题中的主要模式：发展中国家和地区对农业和农民征税，而发达国家和地区对农业和农民进行补贴保护。它表明，在一国或地区贫困落后时，通过显性税收或隐性负担的形式从农业提供工业发展所需的资本；而当其工业发展和经济起飞以后，又通过优惠政策并过渡到补贴政策，力图保护农业和提高农民收入。当前我国正在积极推进农村税费制度改革，吸取包括台湾地区在内的各方面的经验和教训是十分必要和有益的。