城镇贫困人口社会救助的分析，本文主要内容关键词为：城镇论文,贫困人口论文,社会救助论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国城镇贫困人口的研究已取得阶段性成果，在有关城镇概念的内涵、贫困人口的界定、贫困的表现形态等诸多基础性问题上，大多数学者基本达成了共识，这为下一阶段的工作，实施城镇贫困人口的社会救助提供了理论依据和必要的前提条件。同时，也意味着城镇贫困人口的研究与实践面临着更严峻的挑战。
城镇贫困人口的社会救助是一个复杂的系统工程，如何处理好公平与效率、经济发展与社会进步的矛盾，这是实行福利制度的发达国家历时半个世纪的贫困救助实践，而未能有效解决的问题。在计划经济模式下，我国实行的是牺牲效率的平均福利政策。随着经济体制改革的深化，旧的城镇保障体系逐步瓦解，新的城镇救助安全网有待构筑，而新的体制转轨时特有的城镇贫困人口大量涌现，同时经济发展水平的相对低下，社会救助力量的薄弱，也给城镇贫困人口的社会救助带来了很多困难和障碍。
如何在这两难景况中，吸取世界各国救助贫困的经验教训，联系我国的客观实际情况，制定出切实可行的城镇贫困人口救助计划及相应的方针政策，本文试提出一些初步的意见，以供参考。
1 城镇贫困人口社会救助的现状
在我国现行的社会保障体系中，对城镇贫困人口的援助属于社会救助的范畴。资金来源于国家财政拨款和社区援助，1991年，在社会救助经费开支中国家拨款（民政事业费）9.6亿元，比重为49%； 社区援助9.7亿元，比重为51%。社会救助作为社会保障的最后一道安全网， 试图保障的是那些未能被社会保险、社会福利计划有效保护、生活陷入贫困的人口。故此，社会保险和社会福利为城镇居民提供的退休金、失业救济、医疗保险、各项福利补贴等，均不能笼统地算作对城镇贫困人口社会救助的范围。
按照现行有关政策，凡是无法维持最低生活水平的城市在职职工靠家庭首先向企业申请补助；如果在得到单位救助后仍然有严重的生活困难，就可以与那些无固定职业的生活困难者一样，通过当地的居民委员会申请政府民政系统救助机构的帮助。实际上，我国城镇贫困人口受援助的渠道除了国家民政系统、企业外，还包括一定的社区、团体的支持。归纳一下，大致有以下几种形式：
（1）民政系统对城镇贫困人口的救助。1989年全国有1750 万城镇居民有资格获取救助，但因经费有限，只救助了490多万人〔1〕。
（2）孤寡病残救助。以湖北省为例，1995 年得到国家和集体补助的城镇孤老残幼为3.72万人。
（3）特殊对象社会救助。 居住在城镇的居民如属于精简退职职工或具有失散红军、投诚人员等特定身份，且生活困难，可享受定期定量的社会救助。接收这种援助的城镇人口比例很小。
（4）失学儿童社会救助。在城镇， 主要是对孤残青少年的助学活动。1994年3月30日， 中国社会服务促进会与香港国际世界空明会决定共同实施中国省市县福利院孤儿助学项目，后者从1991年起，每年为该项目援助500万元人民币，救助8000名6—18岁的孤残青少年上学〔2 〕。
（5）各企业向本企业生活困难的职工提供的生活困难补助。 1988年国务院在《关于适当提高城镇职工生活困难补助标准的通知》中规定：特大城市、大中城市、小城市和县镇生活费，大体上分别不超过50元、45元、40元者，可予以补助。具体补助标准和补助办法由各省、自治区、直辖市规定。困难补助经费的来源，机关、事业单位在福利费中开支，企业单位在福利基金中开支。
（6）工会扶贫。中华全国总工会系统从80 年代初期将扶助生活困难职工脱贫作为工会工作的一个重要方面。经过几年的实践，取得了一定的效果。1990年，全国开展扶贫工作的单位上升到6.7万个， 得到扶助的职工上升到67万人，已脱贫职工28万人。1991年全国各级工会兴办扶贫基金组织10多万个，筹集扶贫基金约1亿元，兴办的扶贫企业、 事业1.5万个〔3〕；此外，各级工会还发动职工捐款捐物、对灾区职工进行帮助。如在1991年，全国总工会和22个省级总工会及民航、铁路等产业工会，就拨出救灾款7600多万元，组织捐款3.2亿多元， 帮助灾区职工重建家园。
除了以上救助城镇贫困人口的6种主要形式外， 还有一些其它的救助方式，如以行业为整体提取的帮困基金，用以帮助本行业困难企业和困难职工；职工互助生活；社区援助等。也就是说，现居住在城镇的贫困人口，由于救助渠道、救助主体、资金来源的多元化，以及贫困人口以职业、年龄、残疾与否等标准分属不同的人群，从而得到社会帮助的可能性不同，接受救助的方式有异，实际获取的救助金额不等，也使全国性的城镇贫困人口社会救助的估算难以全面和准确。
2 城镇贫困人口社会救助中存在的问题
自80年代以来，城镇贫困人口逐年增加，由80年代中期的1 %上升到目前的4%左右。 并且随着我国城市化水平提高及现代企业制度确立与实施，流动人口增多和失业人口增长以及社会分配不均继续存在，城镇人口中贫困人口的比例还会增加。城镇贫困人口在规模扩大的同时结构也发生了明显的变化，国有企业的职工成了贫苦的主体。1994年全国生活困难职工已达到2000万人。为了适应城镇贫困人口增加和结构变化的需要，我国加快了社会保障制度改革的步伐，但由于传统的条条块块管理及现行体制的不完善，城镇贫困人口社会救助还存在着诸多问题，远未到位。
2.1 城镇社会救助偏小
从绝对数而言，中国城市贫困人口社会救助的规模是很大的（见表1），但相对于众多的生活困难者而言， 有资格享受救助而未能享受救助的人数更属多数。
表1 1985—1992 年中国城镇贫困户救助情况
项 目198519881989
19901991
城镇困难户得到救助人数376.9
720.0
492.0 632.7 690.5
得到定期救助人数
18.217.616.2
16.4
16.1
项 目1992
城镇困难户得到救助人数908.0
得到定期救助人数
19.2
资料来源：中国统计年鉴（1993）.中国统计出版社，1993∶808
由表1可知，中国城市社会救助的享受者，1992年达到900多万人，规模是巨大的，但能得到定期救助的却只有19.2万人，并且当年城镇贫困人口高达1995万人〔4〕，救助面仅为47.6%， 得到定期救助的不到1%。这表明城市社会救助的规模偏小， 并未满足城镇中需要救助的贫困居民的需要。
2.2 中国城镇社会救助的水平相当低
1978年，全国城镇定期救助的对象每年人均领取的救济费仅为42元，到80年代中期，城市社会救济费有所提高，但救助对象的定期救助标准仍然低下：大城市单身户每月25元，2人户每月共45 元；中小城市分别为22元和35元；另外，逢年过节再给予少量的临时补贴。1991年，救助对象平均每人每年享有的救助款仍只有230元左右，月均不到20元， 比之80年代标准，90年代救助水平有所下降，如果考虑通货膨胀的影响，其下降的幅度还要大一些。如此低的救助水平，连基本的食物需要都难以满足，更枉论其它了。
2.3 城镇贫困人口得到实际社会救助的标准不统一， 体现不了社会公平
社会救助的目标在于保障被救助者享有当地最低的生活水平。而实际上，由于我国目前城镇贫困人口社会救助的多主体并存，政府、行业、企业、团体等都从不同的角度参与了对城镇贫困人口的帮助，贫困人群因接受援助的渠道不同，实际得到的救助金额有高低之分，极不统一。1991年，城镇贫困人口救助的平均标准为年230元， 其中孤寡病残人群每人可得到344.83元。因受资金来源限制，不同就业状况、不同行业、不同企业、不同所有制的城镇贫困人口，能得到援助的可能性不同，实际得到的帮助也差别极大，并且政府对此缺乏有效的调控和监督。
2.4 企业对困难职工的补助，属于企业内的福利， 并没有为社会上真正的困难职工所得
按照现行有关政策，无法维持最低生活水平的城市在职职工首先应向其所在的工作单位提出补助要求，由单位给予适当补助，资金由企业的福利费或福利基金开支。同时又规定，企业单位除按工资总额的一定比例提取福利费并入生产成本外，主要根据税后利润的一定比例提取福利基金。企业对困难职工提供帮助的能力受企业经济效益好坏的制约。而目前生活困难的职工绝大多数属于那些亏损、半待产、停产的企业，连工资都无法保证，福利基金更无法提取，企业对困难职工实在无力帮助。相反，经济效益好的企业，不仅能保证职工的工资收入也有能力去帮助本企业内收入相对较低的职工。据国家统计局1988年的一项城市收入调查，企业对困难职工的补助在不同人群间的分配呈不正常的“U ”字型，按绝对数计算，支付给收入最高的1／5家庭的每人平均数额大于支付给收入最低的1／5家庭的每人平均数额。因此，单位困难补助的作用受到很大限制。
3 城镇贫困人口社会救助困难的原因分析
我国贫困人口社会救助存在的救助规模偏小、范围有限、水平偏低、标准混乱、企业补助的贫富倒挂等诸多问题，从不同侧面反映了我国社会救助的窘况，也暴露了社会保障体系不健全等深层次的体制障碍。我国经济体制由计划经济向市场经济过渡，不可避免地会造成社会的震荡，产生一定规模的结构调整性贫困人口，亟需构筑新的与市场经济相配套的社会保障体系。而实际情况不容乐观，观念上的保守，地方与中央、行业与地方、企业之间的责权利不清及相互制肘，直接拖了社会保障体系建设的后腿。时至今日，全国性的社会保障计划仍未出台，也没有颁布有关社会保障的基本法。在诸多关系尚未理顺之时，社会救助也难有较大的作为。
3.1 社会保障体系不健全，使社会救助的规模无限制地扩张
按照市场经济国家社会保障体系的构想，社会救助作为最后一道安全网，其救助对象是有严格界定的。只有那些属于法律所规定的类型的家庭，如未成年儿童家庭、残疾人家庭、老年人家庭等，才有资格接受援助。这一界定基于下述价值判断：有劳动能力的人应该工作，如果他们参加工作，他们除了失业保险、工作补偿和社会保障以外，将不需要其它的援助。
而在我国现阶段构成城镇贫困人口主体的则是那些亏损、停产、半停产国有企业的职工，因企业不景气，无法按时领取工资和退休金，也得不到及时的失业救助，从而生活陷于贫困状态。亏损企业中的各种下岗职工及其家庭、部分企业离退休职工本应受社会保险、社会福利的保护，因体制的不健全，也一股脑涌入城镇贫困人口群体中，并纳入社会救助的范畴，极清楚地表明体制转轨期我国社会保障体系的欠缺，也说明对城镇贫困人口的有效帮助，要受社会保险、社会福利等安全网是否全面牢靠的制约，即，除依赖社会救助自身力量的壮大外，更要靠社会保障体系的建立和逐步完善。
3.2 社会救助的条块分割，多主体并存， 已不适应市场经济发展的需要
按照我国现行体制，对城镇贫困人口的帮助中，除国家拨款是按照一定标准全国统一下拨到各省市县外，其它各项救助资金都具有相对封闭性和排他性，分属不同的利益集团，只局限在一定范围使用，实际上是条块分割的。以1991年社会救助为例，国家拨款27亿元，由民政部负责，这是打破行业地区界限的；其它则不然，1991年社会救助经费中社区支持9.7亿元，只能用于本地区，是块块主义； 行业内自筹资金这一块，虽数额不详，但属典型的条条政策；企业对生活困难职工补助10.4亿元，更局限于每个具体的经济细胞一企业里。这种条块分割状况的存在，既不利于社会救助的全国统一规划，也干扰了社会救助秩序，导致社会救助极不合理的贫富倒挂。
3.3 经费奇缺
中国的社会救助经费长期处于极端低下的水平上，一方面，社会救助经费绝对数极少，10多亿人口中，每年仅有20亿元左右的社会救助款，除自然灾害救助费10亿元外，一般的城乡社会救助拨款不到10亿元，用在城镇贫困人口身上的更是少的可怜。如1990年社会救助经费国家拨款为18.3亿元，其中用于灾害救助13.3亿元，农村社会救助2.9亿元， 可能用于城镇贫困人口的仅为2亿元，城镇人口平均不到1元；另一方面，社会救助经费虽然近几年绝对值有所上升，但在国民收入中所占比重不仅未与国民经济的发展同步增长，反而不断下降，1978—1980年，一般社会救助费用占国民收入的0.5%以上，1985—1986年却下降为0.3%，1987年更是下降到0.2%。与此同时， 由于财政体制改革后地方政府有了财权和财力，却在社会救助的支出上对中央财政持依赖态度，地方财政的救助经费既未制度化，更不用说占国民收入的多大比重，1992年由于一些地方财政紧张，社会救助经费就大幅度减少。在中央财力有限，地方财政又不能予以有力支持，民间力量动员不够的情况下，每年几亿元的救助经费，相对于符合救助条件的2000万城镇贫困人口，显然是杯水车薪，难以取得预期的效果。
3.4 制度不健全
迄今为止，作为最基本的社会保障项目和社会政策，中国的社会救助除五保户供养问题在1994年1月颁布了一部行政法规外， 其他各个社会救助项目均无法规范，仅依靠一些临时性的文件、通知、决定等来实施，从而使社会救助成为落后的中国社会保障法规体系中最为落后的项目。
无法可依的后果就是不可能建立健全的社会救助制度，导致社会救助措施无法正常、健康的发展，并极易引发出新的社会问题。如多数地方政府就未承担起救助职责，贪污、挪用救助款项的事件时有发生；再以扶贫为例，“小扶贫”与“大扶贫”无政策综合协调，扶贫款中也存在着很大的漏洞。据国家审计署1992年对全国2000多个市县进行的审计，就发现有近千个市县用扶贫资金购买小轿车〔5〕； 对城镇贫困人口的帮助也无详细的审批制度，透明度很低，人情风盛行。所有这些均表明在社会救助非制度化、非规范化的背后，隐藏着潜在的危机，政府应当予以重视。我国对城镇贫困人口的社会救助发展迟缓，落后于市场经济发展的需要，除了受以上因素影响外，也受到落后的社会救助观念的制约，如传统上的“重保险、轻救助”的思想，把救助当着恩赐、救助者以“观世音”自居等，都不同程度地妨碍了社会救助的转轨和到位。
4 政策性建议
我国经济体制的改革正在日渐深化，正在逐步向市场经济过渡，在这个关键时期，如果解决不好城镇贫困人口问题，将使群众参与改革的积极性降低，并极易产生怀疑、不满等不良情绪，不利于改革向纵深发展。而且城镇贫困现象的存在，与我国经济发展的最终目标共同富裕是背道而驰的，仅从这个意义上讲，城镇贫困人口社会救助不够的问题也应引起政府的足够重视。值得欣慰的是，城镇贫困人口救助的最低生活保障工作已在部分城市展开，政府要求地级以上市在近期都要把此项工作列入议事日程，具体保障线标准由各地自定，资金来源列入财政计划，归入社会救济项目。这是可喜的开端，但还远远不够。政府应加大对社会救助的力度，包括社会救助的立法，具体的法规制度，检查监督机制的建立及一些具体工作如资金投入、救助口径、救助的管理等，都应尽快的法制化、制度化、规范化，以期从根本上解决我国社会救助严重滞后的状况。拟提出以下建议：
（1）社会保障法应尽快出台， 从法律上确定社会救助在社会保障体系中应处的地位及应起的作用。明确社会救助中对城镇贫困人口帮助的性质、对象、内容、标准及救助的主要执行者和相应的申报制度，从较高的起点上规范以后的城镇贫困人口社会救助工作。
（2 ）逐渐把企业内对困难职工实行生活补助的福利制度分离出来，并转为由社会实行统一的救助，以彻底改变企业困难补助的贫富倒挂。
（3）逐渐扩大社会救助的筹资渠道。 因为已把企业对困难职工补助的责任转移给社会，相应地，可考虑把一定比例的福利基金转化为社会救助资金；同时，社会救助地方资金的筹集应列入计划，并争取把地方自筹资金和政府财政拨款挂钩，二者必须保持适当的比例，地方政府筹资不力，则相应地减少部分财政拨款，以调动地方积极性；逐渐把行业内自筹救助资金纳入规范化管理轨道，争取以省为单位实现条块结合。
（4）社会救助经费应占国民收入的一定比例， 并在较长时期内保持不变。这样，随着社会进步和经济发展，社会救助经费才能不断增加，并与国民经济保持同步增长。何种比例较为适度，可参考与我国处于相似阶段发展水平国家的做法，和我国历年来社会救助做的比较好的某一阶段平均值来综合确定。
（5）在社会救助经费有保障的情况下， 适当扩大对城镇贫困人口的救助范围，适当提高救助标准。
（6）考虑制定符合我国国情的贫困人口申请救助制度。 要做到公平、公正、公开，以保证真正贫困的人口得到帮助，而不是相反。
（7）加强对社会救助实施情况的监督检查。 除了大规模突击性的检查以外，应建立经常性的监督机制，除了纪检、监察、审计监督，还应该定期公布社会救助的进展情况，尤其是救助资金的流向和使用情况应保持较高的透明度，以接受舆论和群众监督，对私自挤占挪用社会救助经费的部门和有关人员，要给予严厉的处罚，以达到惩前毖后的目的。