论权力机关对授权立法的监督控制，本文主要内容关键词为：权力机关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国没有统一的监督授权立法的法律规定。法条授权的情况分为两种：在向国务院各部委的授权中，只是规定了国务院内部监督（需要经过国务院的“批准”）；在向地方的授权中，监督的方式与宪法中规定的监督地方法规的形式相同，即向全国人大常委会和国务院备案。在特别授权决定中，监督方式的规定也与上面所说的没有大的区别，只是在向国务院授权时，规定国务院根据授权制定的行政法规要向全国人大常委会备案。除此之外，再无“事前”和“事后”的监督措施。
值得注意的是，我国授权立法监督中存在的问题还远不止缺乏监督形式的问题，更为重要的是，即使是极为有限的监督形式，全国人大及其常委会事实上也没有很好利用。比如，备案制度实际上要求对授权立法进行必要的审查，审定它是否有与授权法或宪法、法律不一致之处，但是从实践来看，全国人大常委会在备案过程中并未进行有效的审查。有两个现象足以说明这一事实的存在。第一，我国法律虽然有备案的规定，但却没有规定备案的任何条件，比如时间、形式等。这种情况导致国务院在根据授权制定的法规后，很长时间不向全国人大常委会备案；第二，时至今日，全国人大常委会还没有行使过一次不予备案的权力（当然，由于对备案的理解不同，人们可能会对全国人大常委会是否有不予备案的权力提出疑问。笔者认为既然规定了备案制度，全国人大常委会就应有不予备案的权力。当然，不予备案需要一定的条件。受到全国人大常委会不予备案处理的授权立法，当然没有效力），这并不是说我国的被授权机关的法规都符合授权要求和宪法、法律，而是因为全国人大常委会根本没有行使自己的权力。可以说，作为我国立法授权的主要机关的全国人大及其常委会，事实上已经完全主动地放弃了监督授权立法的权力。
应予指出的是，针对我国授权立法监督存在的问题，有些学者提出过自己的建议。其中，有的学者针对法条授权，提出应当对法律中的法条授权条款采取先行表决制、通知授权制、限期立法制、登记备案制。（注：参见张根大：《略论对法条授权立法的控制》，《中国法学》1993年第6期。）也有学者从进一步完善宪法规定的法律监督保障制度出发，探讨了对授权立法的监督控制问题，认为应当将宪法规定的监督制度落到实处，以具体的法律来明确监督机关的职权、监督的手段和程序以及对违法文件的处理措施，同时还要增强权力机关，尤其是国家最高权力机关监督的主动性和自觉性，充分发挥权力机关的权威。另外，还要充分发挥专门委员会的监督作用，并且应当建立宪法法律监督委员会。（注：参见曲耀光：《授权立法混乱状况亟待整顿》，《生产力之声》1994年第12期。）也有学者认为，应当从批准和备案、权力机关和司法机关对授权立法的审查监督这三条途径，来审查监督授权立法。（注：参见金伟峰：《关于完善我国授权立法的探讨》，《法律科学》1996年第5期。）所有这些观点，对完善我国授权立法都有参考价值。
笔者认为，要完善我国对授权立法的监督控制制度，应当从下述几个方面进行改革。
一、完善备案制度
目前，我国还没有将备案方式作详细具体的规定，针对这种情况，笔者建议：
1.明确规定授权立法的备案期限。规定备案期限是提高备案强制力的保证。目前，1987年2月25日全国人大常委会办公厅、国务院办公厅发布的《关于地方法规备案工作的通知》、1990年国务院发布的《法规规章备案规定》中，都要求地方法规和国务院部门规章、地方政府规章应当在发布之日起30日内，向国务院、全国人大常委会备案（规章只报国务院备案）。这就是说，我国还没有对国务院制定的行政法规的备案期限问题作出规定，这不能不说是一个疏漏（当然，由全国人大常委会办公厅和国务院办公厅发布备案规定，似乎于法无据，因而缺乏严肃性，但总比没有规定好）。
我国授权法对授权的规定更难令人满意，所有的授权规定，包括法条授权的备案规定，都没有期限要求。或许全国人大认为，地方权力机关行使立法授权制定的法律文件，可以根据对地方法规的备案要求来进行，然而全国人大在向国务院的授权中，仍然没有对备案期限作出规定。针对这种现象，全国人大常委会应当对国务院制定的行政法规的备案期限（包括根据授权制定的行政法规）作出统一的规定。具体的期限可参考地方法规的备案期限，规定为15日或30日。
2.明确规定授权机关负责备案的工作部门。我国宪法和现有法律法规中，只是规定地方法规、各种规章要向全国人大常委会、国务院备案，而没有规定全国人在常委会和国务院具体负责这一工作的部门（虽然实践中有具体负责部门，但还是应当在法律中明确规定），这就使得备案工作没有组织保障。今后，法律应当具体规定负责备案的工作部门，这个工作部门不只是起到“收发室”的作用，而且要对提交的行政法规和地方法规作实质性和程序性的审查。如果发现法规存在问题，可要求全国人大常委会进行审议，决定是否撤销存在问题的法规。
还需要讨论的一个问题是，全国人大常委会如果发现提交备案的授权立法具有某些瑕疵后，是否可以不予备案？笔者认为，备案体现的是全国人大常委会对授权立法的监督，如果全国人大常委会对提交的授权立法都当然应予备案，就体现不出监督，因此从理论上可以认为，全国人大常委会对提交的授权立法可以备案，也可不予备案。当然，只有在授权立法违反宪法或法律、授权法的规定时，全国人大常委会才可以行使不予备案的权力。如果授权立法没有得到备案，它就自始无效。然而在实践中，全国人大常委会要做到这一点会有许多程序困难，其中之一就是，如果要行使不予备案的权力，就要为全国人大常委会的备案行为规定一个期间。如果期限太短，则难以有效审议提交的授权立法。在此情况下，如果有大量的授权立法需要其审议，全国人大常委会则不可能完成这种监督任务。为此笔者认为，在立法实践中，全国人大常委会可暂缓运用不予备案的权力，而将提交的授权立法先期备案，再运用其他程序对授权立法进步监督。
二、保留批准制度
批准制度属于监督控制程序，作为一种最有力的监督控制手段，不应当废弃。如果授权机关放弃了这一权力，只保留一个“备案”程序，必然会损害授权机关的权力。
从立法实践看，我国的批准制度的确比较混乱。这表现在我国宪法还没有对国务院行政法规制定权作出规定时，国务院就“发布施行”过经全国人大常委会“批准”的行政法规。例如《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》是由全国人大常委会在1978年5月24日“原则批准”、同年6月2日国务院发布施行的；《国务院关于劳动教养的补充规定》是全国人大常委会于1979年11月29日批准、国务院于同日发布施行的。笔者以为，在国务院还没有行政法规制定权的情况下，不应当由国务院来发布施行任何形式的法律法规，因此上述立法程序于法无据。1982年宪法颁布后，也曾出现过经国务院发布施行、全国人大常委会批准这种立法程序而制定的行政法规，但数量极其有限。如《消防条例》就是1984年5月11日经全国人大常委会批准、同年5月13日由国务院发布施行的。
与上述情况形成明显对照的是，在全国人大及其常委会向国务院各部委的授权之中，规定由国务院“批准”后施行的却极为普遍。这种规定的特点是，全国人大及其常委会将“批准”这一监督权授予了国务院，而其本身却不对各部委进行监督。从这种“批准”的运用形式看，主要有两种：一种是国务院在部委公布前批准，如国务院批准《猎枪弹具管理办法》是在1993年10月27日，林业部、公安部发布该办法是在1993年12月25日，而该办法的生效是在其第35条特别规定的。另外一种方式是，先由国务院批准，再由部委公布施行，如国务院批准《有线电视管理暂行办法》是在1990年11月2日，广播电影电视部发布该办法是在1990年11月16日。另外，需要注意的是，全国人大在向国务院的授权中，还没有运用批准制度来监督行政法规的制定。
笔者主张，我国应当保留批准制度，并在下述几个方面加以改进：第一，在确有必要时，可在向国务院的授权决定（或法条授权）中，规定“批准”这一监督方式。所谓确有必要，是指授权事项涉及到国家、公民的重大利益，涉及到我国基本的经济制度建设等问题，如在授权国务院改革工商税制时，就应当规定这种监督方式，否则，全国人大无疑是放弃了在税收方面的立法权。第二，“批准”方式可以灵活多样。在保留上面提到的批准方式时，还可以借鉴某些国家的做法，根据法规涉及的内容和重要程度的不同，规定多种批准方式。例如，对某些不是直接涉及公民权利和国家利益的事项，可以规定由国务院在制定后发布实施，如果在国务院提交备案后一定时期内，全国人大常委会还没有撤销该行政法规，即可视为该行政法规已经被全国人大常委会批准，此即英国所谓的消极决定程序。
总之，批准制度是监督授权立法的一种重要方式，全国人大常委会可利用批准制度，对授权立法实施有效的监督。我国目前的任务不是取消批准制度，而是改革完善批准制度。
三、规定程序保障
这里所说的程序，是指授权立法的制定程序。所谓程序保障就是要求全国人大及其常委会在作出授权规定时，要为授权立法的制定规定一个基本的程序。如果被授权者违反这种程序要求，就应当认定该授权立法无效。鉴于不少国家的被授权机关在行使立法授权时，大都要遵守一定的程序，如协商、听证、公布、实施，而我国的授权立法中却没有这种要求，笔者建议：
1.全国人大及其常委会在授权时要规定，授权机关在制定涉及某一团体的法规时，应当与相关的团体进行协商。许多国家的授权机关都要求被授权机关在制定授权立法时进行协商。有学者认为，先期协商的好处主要体现在：可能使行政机关在制定草案前，考虑到多种观点；会免除立法机关在技术审查上的负担；能够发挥政府之外的人们在改变政策中的作用，从而加强了人们的参与；能够弥补代议民主之不足。（注：参见P.P.Craig:Administrative Law,1994,p.258.）1993年，英国议会的一个委员会在其提出的报告中也认为，不能轻视协商程序在授权立法中的作用。对许多机关而言，它的重要性不亚于对法律案的协商。从直接受其影响者的观点来看，它与获得立法权一样重要。对部长和议会而言，授权立法可能没有法律重要，但对于其适用对象或实施者而言，议会制定的法律与授权立法同样属于法律领域。同时该委员会还建议，应当在授权立法的形成阶段开始协商程序，相关部门应当与政府外的专家，以及受到影响的团体，就授权立法草案进行协商，而且，适用于法律案的协商原则，在作出适当修改后，应当运用于授权立法。（注：参见P.P.Craig:Administrative Law,1994,p.269.）政府在行使议会的立法授权时，应当表明自己所要制定的法规的实质。（注：参见P.P.Craig:Administrative Law,1994,p.267.）
实际上，我国在立法实践中已经运用了“协商”的办法。当然，为保证协商制度的有效进行，还应当将协商法律化，使之成为一项固定的制度。目前，在不能立即制定有关法律的情况下，授权机关至少应当在授权法中，要求被授权机关做到下述两点：一是在政府公报上或通过大众传媒（报刊）公布授权立法草案；二是给人们提出书面建议的机会，并审慎对待公众建议，允许与授权立法有利害关系的团体提出书面或口头意见。
2.规定授权的行使期限。全国人大及其常委会在授权之时，要明确规定行使权力的期限。授权不应当是无期限的。现在的问题是，学者们之所以反对无期限的授权，主要是为了防止被授权机关滥用授权。但是如果被授权机关没有行使授权，应当如何处理？从我国的实践看，被授权机关不行使授权并没有受到什么追究。我国有的学者认为，由于授权立法的理论根据是“转移说”，即立法权从一个主体转移到另一个主体，因此可以推定被授权者根据授权进行立法不仅是一种权利，而且也是一种职责。行使立法授权的国家机关必须对人民负责，对工作负责，而不能放弃所授予的立法权，也不能延迟行使这种立法权。
四、审查形式和实质内容
前述“备案”、“批准”等内容，主要是从监督形式上展开讨论的。这里要讨论的是，在上面的监督形式下，具体应当审查授权立法的哪些内容？笔者认为，审查授权立法的内容主要包括：
1.审查授权立法的公布实施情况。授权立法的公布实施历来为立法机关所关注。除非是赋予公民某种权利，否则授权立法应当在公布后，经过一定时期才可以生效实施。如果公布后立即实施，就可能造成人们在无从了解授权立法内容的情况下，承担规定的义务。当然，在授权立法公布与施行之间规定一个期限，并不能保证人们都了解它的存在和内容。这种规定只是表明，在法规公布一段时间后，公民就被视为已经了解了授权立法，因而应当遵守。然而从我国的情况来看，大部分的授权立法都是在公布后立即生效的，今后应当避免这种现象的发生。授权机关应当对这种情况进行审查，发现问题后，立即停止授权立法的实施。
2.审查授权立法是否溯及既往。应当明确的一个原则是，除非授权立法的内容是赋予公民权利，否则授权立法不得溯及既往。有人认为，如果法规或规章是根据法律授权制定的实施细则，则该实施细则应当与法律同时生效。笔者认为，不必排除法律首先生效、实施细则后生效的情况。因为如果要求二者同时生效，法律就要在公布相当长时间以后，才能生效，以为制定实施细则提供时间，否则实施细则只能具有溯及效力。（注：国外有学者认为，法律生效后，法律中的授权规定才能生效，被授权机关才能根据这种生效的授权规定制定授权立法。如果真是这样，则实施细则一定是在法律生效后才能制定，在这种情况下，要求实施细则与法律同时实施是不可能的，除非实施细则有溯及既往的效力。当然，笔者认为，如果法律中有授权规定，则被授权机关可根据授权制定实施细则，而不必等到法律生效后才开始制定，因为从理论上说，授权规定并非直接涉及公民实体权利的条款。被授权者先期行使这种权力，不会对公民利益构成损害。）这反而不利于规范社会生活。从国外授权立法的情况看，它们也允许法律首先生效，根据法律授权制定的实施细则在后来某个时间生效。值得注意的是，国务院制定的《行政法规制定程序暂行条例》第17条规定：“行政法规规定由国务院主管部门制定实施细则的，实施细则应当在行政法规发布的同时或稍后即行发布，其施行日期应当与行政法规的施行日期相同。”这一规定的问题在于，实施细则不可能与行政法规“同时”发布，因为行政法规发布后，向主管部门的授权才能存在。在此情况下，国务院怎能要求根据授权的存在才能制定的实施细则，与其制定的行政法规同时发布呢？同时，施行日期的规定也不合理，因为“根据这条规定，实施细则如未发布，先期发布的行政法规的施行日期便难能确定。”（注：周旺生：《立法论》，北京大学出版1994年版，第407页。）这就是说，行政法规与实施细则是可以在不同日期分别施行的。从立法实践看，国务院主管部门也没能遵守这种规定。如《卫星电视地面接收设施管理规定》是国务院常委会议在1993年8月20日通过、1993年10月5日发布并施行的，而广播电影电视部根据该规定第13条之授权制定的实施细则却是在1994年2月3日发布的。
3.审查授权立法是否包含再授权的内容。一般而言，在没有授权机关明确允许的情况下，被授权者不得进行再授权。从我国的授权立法实践看，不但国务院根据法律授权制定的行政法规存在再授权情况，而且部委规章、地方性法规（尤其是较大市制定的地方性法规）等也存在再授权情况。笔者认为，今后对授权立法的审查应当对此给予必要的注意，杜绝这种情况的发生。从理论上说，授权机关信任的机关只能是被授权机关，如果被授权机关在没有得到授权机关同意的情况下，将权力再次授出，必然违背授权机关的意思表示，因而是无效的。另外，立法权力在经过多次授权后，极有可能造成立法权力的分解，使授权机关对立法权力失去控制，最终完全脱离授权机关的授权目的。
4.审查授权立法是否符合作为其制定根据的授权法。授权立法应当符合授权法，这是公认的原则。有的国家还认为，即使授权法中没有规定的某些内容，也可能成为授权立法的默示限制条件，例如平等、自由等宪法原则。这即是说，虽然授权法中没有规定授权立法要保护平等，但如果它违反了这一原则，也是无效的。因此，符合授权法是一个普遍性的要求，如果将它具体化，应当包括的内容主要有：符合授权法的目的、原则以及程序要求等。
我国的法条授权中，一般都要求“根据本法”制定授权立法。这里虽然没有提到要“根据宪法”，但由于母法本身就是根据宪法制定的，因此授权立法应当符合宪法就是一个默示的限制条件，如果授权立法违反了宪法，当然是无效的。我国的授权决定中，一般都明确规定要“根据宪法、法律”或“根据宪法、法律和行政法规的基本原则”来制定，如果被授权机关违反了这些规定，当然是无效的。例如，法律可能授权行政机关制定税收方面的法律，然而没有规定行政法规应当坚持公平税负的原则，但是，这决不是说行政法规可以不坚持这一原则，而制定具有区别对待、歧视性的税收规定。
五、建立委员会审查制度
国外有许多国家建立了各种委员会审查制度。我国有必要借鉴国外的经验，设立立法监督委员会。具体做法是：在全国人大之下设立立法监督委员会，受全国人大及其常委会的领导。该委员会的具体工作是：(1)对引起实质争议的法律、行政法规（包括国务院根据授权制定的法规）、部委规章、地方法规（包括根据授权制定的地方法规）进行审查；(2)对授权立法进行审查。该委员会可在审查法律法规时进行辩论，并有权要求制定机关作出解释，同时还可向制定机关提出建议。委员会的成员应当由具有丰富法学知识的人员组成，实现专职化。委员会在作出审查结论时，要进行无记名投票。如果投票显示法律、法规、规章符合规定，则可作出决议；如果不符合宪法或授权法的规定，对法律，该委员会可提请全国人大或全国人大常委会作出修改补充或撤销；对行政法规和地方法规，可提请全国人大常委会撤销；对部门规章，可提请国务院撤销。
有学者认为，在我国应当进一步完善现有体制，而不必另起炉灶，设立新的监督机关。笔者认为，这种观点忽略的一个事实是，全国人大并非有意不行使自己的监督权，而是工作时间、能力有限所至。虽然我们可从改革全国人大常委会会议制度等方面，部分解决存在的问题，但如果想完全由现有体制解决目前我国法律法规中存在的问题，则非全国人大常委会力量所及。设立专门的立法监督机构，就会首先从组织上保证了监督的实现，它不但能起到立法监督的技术性作用，同时对推动我国公民和国家机关的宪法观念，推动我国的法制建设健康发展，都必将起到应有的作用。
从许多国家的立法实践看，授权立法的监督控制制度的建立与完善需要一个过程。同时，即使在某一时期属于较好的措施，在经过一段时间后，也可能成为落后的监督方式。从这个角度来说，授权立法的监督控制问题是一个永恒的话题。我国目前的确需要将监督控制制度化，只有如此，才能更好地发挥授权立法的作用。
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