民族共治论——对当代多民族国家族际政治事实的认识，本文主要内容关键词为：当代论文,事实论文,民族论文,政治论文,多民族国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当代多民族国家的族际政治生活中，民族共治(jointnomy)（注：笔者构造"jointnomy"（共治）一词，旨在从构词上与"autonomy"（自治）作为一对概念使用。）是与民族自治(autonomy)同时存在的事实，但是，这一点一直被学术界所忽略。我们不但缺乏对民族共治现象的深入研究，甚至没有提出民族共治的概念。本文拟就此进行探讨。
一、从自治到共治共和：阶级政治实践
从政治思想史上看，作为一种社会政治思想和实践的“自治”起源于阶级矛盾，它的社会组织基础是城市与市民，是资产阶级（注：“资产者”是汉语意译，各种欧洲语言（均源于德语Bürger）中的本义是“市民”。）继确立自己的经济地位之后提出的社会政治追求；随着现代国家政治生活的进程，自治思想最终又被“共和”思想所取代。
中世纪后期的西欧社会，以城市网络的形成为显著特点。与中世纪早、中期封建贵族建立的仅做防御用的孤立城堡不同，此时的城市是一种新的集生产和生活为一体的社会单位。作为一个社会单位，需要行政管理，掌握了生产资料的资产阶级自然就成了城市的管理者，并通过与贵族和教会的斗争自主地建立了“市政府”。由此，“生产财富的公民、他们的领导人和知识阶层，实现了自己完全自治的理想”（注：Santiago Gahona Fraga,Los
oles en Europa hacia el Siglo XXI,Oikos-Tau,Barcelona,1998,pág.145.）。
资产阶级的自治化城市，只是一个相对独立的社会单位，它又是另一个更大的社会单位的组成部分，这就是西欧人所言的“国民—国家”(nation-state)（注：国内外许多论者认为，国民—国家是西欧资产阶级的创造，是资本主义上升时期形成的，这个认识并不准确。国民—国家或其雏形“人民—王国”(people-kingdom)与资产阶级一样，都发端于中世纪后期。资产阶级只是改造、巩固和最后统治了国民—国家，或者说只是通过资本市场和公民权利把君主专制的“人民—王国”变成了资产阶级领导的“国民—国家”，以自己所解释的“人民主权”取代了王权以及贵族和教会权力。资产阶级没有改变国民—国家的外壳，只是改变了国民—国家的内部结构，在某些方面革新和充实了国民—国家的内容。无产阶级对国民—国家的态度和行为也是如此。）。国民—国家的早期政治特征不是人们后来所言的民主、自由、分权等等，而是专制、统一、集权。这对资产阶级和资本主义的早期发展是极大的限制。因此，资产阶级势必要突破它，而突破的工具就是自治。从发生学的角度说，资产阶级提出的“自治”要求是根源于对“他治”的不满，而他治的实施者就是与资产阶级同属一个国民（大多数情况是如此，也有例外）和一个国家的王室、贵族和教士阶层。可以说，西欧早期国民—国家的专制统治，是促使自治思想产生的催化剂。
但是，资产阶级并未就城市市政自治权的获得而止步。随着资产阶级力量的发展壮大，出于自身利益的要求，资产阶级以自治化城市为基础进行自由联盟（如“汉萨同盟”），开始与贵族和教会进行新一轮斗争。斗争以角逐国家权力为目标，以“共和”(republic)思想为旗帜。
"republic"一词，在西欧诸语中是复合词，它由"public"（公、公有、公众、公共之意）加前缀"re"（再、重新、又、回复之意）而成，意为“回复公共”，汉译“共和”。所谓共和，就是以民主为原则的国家管理制度，它是浪漫主义时代西欧人依据古希腊思想家对古希腊城邦（如雅典）社会政治生活的描述而得出的理想化概念。当时的资产阶级及其知识分子认为，古希腊城邦的社会政治生活以公正、自由、民主、法制、市民权利（实际上是奴隶主的权利和奴隶主之间的公正、自由、民主和法制）等等为基础（注：George H.Sabine,Historia de la Teori a,Fondo de Cultura Económica de a,Madrid,1996,pág.31.），而西欧中世纪社会形成的君主制则以王室、贵族和教会的专制统治为基础，资产阶级没有发言权，这是不合理的，因此应当再造共和，以古希腊城邦为理想重建国家的管理制度。
一部西欧现代时代的政治历史，就是资产阶级从要求自治到要求共和的斗争历史，它以资产阶级完全掌握国家的政治、财政和司法领导权力而宣告结束。由自治城市到共和国家，是资产阶级国内政治思想和实践的两部曲。国民—国家通常又被称为现代民主国家，就在于资产阶级对国民—国家所进行的共和改造。在共和制度下，资产阶级、王室、贵族和教会各得其所。
由此我们不难看出，在西欧，作为阶级政治的实践，自治是以各阶级走向共和为结局的。这种结局也是世界其他地区的事实。而共和的要义，就是各阶级在法律上都有为了自身利益而参与管理公共权力的权利，即各阶级对社会和国家实行共治。共和共治，现已成为当代国家各阶级的共识，不管这种共识是被迫的还是自觉的。
人类社会的阶级政治，自近代以来经历了由专制、自治到共和共治的发展历程，那么，民族政治的发展历程如何呢？
二、民族自治：殖民帝国时代后期的产物
资本主义时代的国家，不仅阶级矛盾表现为对抗的性质，民族矛盾也发展到了势不两立的地步。资产阶级对待民族矛盾一贯奉行同化和分离的政治哲学，并由此形成了“一个人民，一个国民，一个国家”(one people,one nation,one state)的民族主义古典理论，而当这种理论在实践中遇到障碍的时候，自治又成了可供选择的方案。这是发生在殖民帝国时代后期的事情。当时，国民—国家理念由西欧传遍世界，西欧列强构筑的世界殖民帝国体系面临着殖民地人民“以彼之矛攻彼之盾”的独立运动的挑战。独立是殖民地人民和被统治民族的要求，但这又是宗主国和统治民族特别是其中的资产阶级所不情愿的。也许是受“城市自治”经验的启发，在双方斗争都无取胜把握的情况下，资产阶级想到了自治方案。例如，澳大利亚各殖民地在1859年几乎全部实行自治，加拿大在1867年成为自治领。再例如，奥匈帝国建立后，帝国统治者与各民族资产阶级也于1867年达成了自治协议。
因此，民族自治是根源于对“他治”的不满和“他治”的难以为继。它是殖民主义帝国主义时代统治民族面对被统治民族的独立要求所采取的妥协政策和被动改革。从19世纪中叶到20世纪第二次世界大战后的100多年间，自治普遍成为一些暂时难以独立的殖民地人民与宗主国之间的政治关系形式，在此期间相继独立的殖民地人民，几乎无例外地都经过了或长或短的自治阶段。
殖民帝国框架下的民族自治，从统治者一方来说，乃是出自维护帝国存续的现实政治需要；但从被统治者方面来看，自治毕竟是一种权利获得，它使被统治者有了维护自身利益的一道屏障。但是，随着统治民族和被统治民族势力的彼此消长，被统治民族由自治到分离独立也就在所难免了。奥匈帝国民族自治的情况可以说明这一点。
在经过1848、1859年和1866年3次民族主义战争失败后，匈牙利王国被迫与哈布斯堡王朝签订了1867年的《和约》(Ausgleich)，在原来的奥地利帝国的基础上建立了奥匈二元帝国。按照这个和约，奥地利皇帝同时为匈牙利国王；帝国中央政府保留对军队、对外政策、货币、海关和铁路的领导权；帝国各“民族”(nationalities)实行自治（注：为了取代1789年1月法国人西哀士在《什么是第三等级》一文中首先创造、并在欧洲广泛流行的“国民”(nation)概念，哈布斯堡王朝创造了“民族”(Nacionalitn)一词，用以指称帝国境内的各个族体。当时，奥匈帝国存在11种语言和6种宗教，包括11个或12个民族（这取决于怎样看奥地利人与德意志人），其中，德意志人占24%，匈牙利人占20%，捷克人占13%，波兰人占10%(1910年)；其他居民包括斯洛伐克人、小俄罗斯人、罗马尼亚人、塞尔维亚人、克罗地亚人、斯洛文尼亚人，还有犹太人，共占33%。参见Andrés de Blas Guerrero:Enciclopedia del Nacionalismo,Tecnos,Madrid 1997,págs.231-232。）。奥匈帝国的民族自治，首先是奥地利（德意志人）和匈牙利（马扎尔人）分别实行一级自治；与此同时，其他民族实行二级自治。当时，奥匈帝国被一分为二成Cisleitania和Transleitania，前者包括奥地利、波西米亚、摩拉维亚、加利曾和达尔马提亚，由维也纳统治；后者包括匈牙利、罗马尼亚、克罗地亚、斯洛文尼亚和塞尔维亚，由布达佩斯统治。在前者，德意志人为统治民族，但其人口只占Cisleitania总人口的36%，这迫使德意志人继续与其他民族集团进行协议和采取让权政策；在后者，马扎尔人为统治民族，但其人口也只占Transleitania总人口的48%，这迫使布达佩斯当局于1868年通过了《民族法》(Ley de las Nacionalidades)，规定其他少数民族可以享有的政治和文化权利（注：Ibídem.,pág.233.由于匈牙利人对非匈牙利人怀有根深蒂固的马扎尔化思想，由匈牙利议会通过的这部《民族法》没有得到认真执行。但这部《民族法》的民族政治学意义是毋庸置疑的，因为它第一次规定了保障多民族国家中少数民族政治和文化权利的必要性，对后来奥地利社会民主党和奥地利马克思主义学派提出民族自治或文化自治理论具有重要影响。）。
1914年6月28日，奥匈帝国王子弗兰西斯科·费尔南德在萨拉热窝被一名塞尔维亚民族主义者刺杀，由此引起第一次世界大战，奥匈帝国随之不复存在。奥匈帝国崩溃的外部原因，人们的探讨很多，但对内部原因的探讨则显不足。当时，经过法国大革命后，以民族主义思想为指导的“国民—国家”运动开始从西欧蔓延到欧洲其他地区，卢梭、赫尔德和西哀士等人的“人民主权”学说、“国民—国家”思想、“国民主权”理论（注：Ibídem.,pág.139;Santiago Gahona Fraga,op.cit.,pág.145.），为各民族资产阶级及其知识分子所广泛接受。而在此时，哈布斯堡王朝却凭借原奥地利帝国的实力，打败匈牙利人，并把刚从奥斯曼帝国下挣脱出来的一些巴尔干民族重新置于自己的统治之下，建立起奥匈二元帝国。这显然不合当时的潮流。尽管哈布斯堡王朝对帝国政治结构进行改革，放弃传统帝国对被征服民族进行直接统治的做法而改为间接统治，实行承认帝国权力前提下的民族自治，但有关民族并不以此为满足。
如同阶级关系的实质一样，民族关系的实质也是利益矛盾，不过，两者的依存关系和利益实现途径不同。阶级不能独立存在，统治阶级和被统治阶级必须在同一政治单位内，统治阶级才能实现自己的利益。但民族关系不是这样的，民族是可以相对独立存在的，当一个民族感到在一个不平等的多民族政治单位中不能保证和实现自己的利益而又没有可能通过获得领导权改变这种状况时，它就会要求独立。帝国，正是这样的政治单位。所以，帝国政治框架下的民族自治是不可能长久的，只是统治民族和被统治民族之间的暂时政治协议，自治民族(nationality)或人民(people)走向独立是必然。
世界殖民帝国体系的解体，使民族自治失去了它固有的意义；但是，随着20世纪初期世界民族和国家格局开始逐步形成，新的主权国家需要寻找解决内部民族问题的办法，于是，民族自治被注入了新的内容。关于这个问题，我们不能不从奥匈帝国后期谈起，因为正是在此时产生了把民族自治用于上述新的政治目的的尝试。
三、民族自治的新工具价值及理论阐释：奥地利政治家和学者的贡献
19世纪和20世纪之交，帝国统治形式已走到了历史的尽头，被统治民族纷纷要求独立。在此情况下，历史形成的一些传统帝国或大陆帝国，面临着何去何从的问题。把帝国改造成现代多民族主权国家，是当时一些政治家和知识分子努力追求的目标。这种改造遇到的最大难题，是如何面对自由主义政治学说在民族关系上的理念，这就是前文提到的以“国民—国家”为核心思想的民族主义古典理论所追求的“一个人民，一个国民，一个国家”的理想。民族主义古典理论对帝国的民族压迫实质具有清楚正确的认识，主张根除帝国统治也是合乎历史潮流的，但是，它所提出的“国民—国家”这一替代方案，在实践中则存在着严重的难以解决的问题，即民族边界和国家边界很难相互重合（注：参见《世界民族》2000年第2期笔者的《走出西方民族主义古典理论的误区》一文。）。
民族主义古典理论认为，国民—国家是现代国家主权的合法性来源，只有国民—国家才是保护民族利益的可靠外壳，各民族只有建立自己的国家才能实现自由、解放和平等。但这种理念带来的直接后果是民族领土战争和边界冲突的连绵不绝。人们不禁要问，国民—国家方式是实现自由主义价值观的惟一选择吗？它适用于一切地方和一切民族吗？能否通过某种不同于国民—国家的方式把帝国改造成为民族平等的现代民主国家？奥匈帝国最早面临这些问题，奥地利社会民主党人和奥地利马克思主义学派的理论家对此做出了回应。1899年，奥地利社会民主党代表大会在布尔诺召开，大会通过的布尔诺决议以民族自治作为改造奥地利的基本原则，从而赋予了民族自治以新的内涵和功能。这些原则是：(1)把奥地利改造成多民族的和民主的联邦国家；(2)以拥有立法和行政权能的民族自治组织取代王朝的历史领土；(3)成立包括同一民族的各自治区的民族联盟，该联盟将自主地处理本民族内部事务；(4)由帝国议会通过一项法律来保障少数民族的权利；(5)废除一切民族特权，由此，废除一种官方语言，但这不妨碍帝国议会有必要建立一种交际语言（注：Andrés de Blas Guerrero,op.cit.,pág.43.）。
上述原则的核心思想是主张撇开民族领土原则，以个人联合组织为基础实行“文化自治”(cultural autonomy)或“民族自治”(national autonomy)。而对这种自治的进一步理论阐释，则是由奥地利马克思主义学派的两位民族问题理论家卡尔·伦纳(Karl Renner,1870-1950)和鄂图·鲍威尔(Otto Bauer,1881-1938)后来完成的。
卡尔·伦纳主要从法学角度研究民族问题。他认为，“民族是思维方式相同、语言相同的人们的个人联合会”，特别是一种文化共同体。他从教会与国家的分离引出了民族与国家分离的思想，认为民族和国家可以不一致、可以分开，国家是领土主权组织，民族主要是人的单位、一种不一定与具体领土联系的文化共同体。如同一个人信一种宗教一样，一个人属于哪个民族，要由他个人自由宣布来决定。而民族自治权就来源于这种个人自治权。他也承认国民—国家是解决民族问题的方案之一，但认为这种方案在民族杂居的国家行不通。由于各民族分散杂居，奥匈帝国的民族问题很难通过领土原则来解决，而应以“个人原则”为原则。根据这个原则，一个民族的成员可以组成不与所在领土联系起来的个人协会、法人团体，它们可先以市为单位建立，然后以区为单位联合起来，最后再联合成包括同一民族全部成员的民族；民族学院和民族理事会是具有教育和文化立法权能的最高机关；各民族团体按比例推举各自在上议院和其他国家机关中的代表（注：Ibídem.,págs.43-44.卡尔·伦纳发表了许多有关民族主义问题的论文，其中比较重要的有：《国家与国民》；《奥地利各民族围绕国家的争论》；《围绕行政职位发生的民族争执与社会民主》；《德意志工人与民族主义》；《什么是民族自治》；《国民：神话与事实》。）。
鄂图·鲍威尔的观点与卡尔·伦纳的观点基本上是一致的。值得强调的是，他还对为什么要实行民族社会组织自治而不是民族领土自治做了进一步的解释。他认为，资本主义的发展引起的移民必然会在另一个民族领土上形成新的少数民族群体，因此，确定和固定民族领土界线是不可能的（注：Ibídem.,págs.44-45.鄂图·鲍威尔的这些观点，反映在他的《民族问题与社会民主》一书中。）。
上述民族自治方案及其理论阐释的思想价值应当予以部分肯定。第一，它指出国民—国家方式并不是普遍适用的，现代国家不等于国民—国家，这就为把帝国改造成现代多民族统一国家提供了理论支持；第二，它赋予民族自治以新的功能，即将其作为调节现代多民族民主国家内部民族关系的工具，使其服务于把帝国改造成现代民主国家的目的；第三，它赋予民族自治以新的内容，认为各民族的政治权利不仅是自治，还包括对国家权力的共享；第四，它以现实和发展的眼光，对奥匈帝国的民族领土自治模式提出质疑，主张采取民族社会组织自治模式，为后来自治模式在世界各地的多样性发展打开了思路。总之，这种为了建立多民族民主国家的民族自治构想，由于赋予了民族自治以新的意义而有别于维护帝国存续的民族自治。
但是，上述民族自治构想的局限性也很明显。不与国家统一行政结构和领土组织联系起来的民族自治，只能导致国家缺乏对民族分离主义的中间控制、调节和缓冲机制，使国家直接面对民族分离主义的威胁；它以否定民族的领土行政组织来防止民族分离的办法，又必然引起各民族的不满，加剧民族主义对抗；它的民族社会组织自治方案近似于画饼充饥，既不可能使有关民族自主地管理本民族内部事务，又不可能保证各民族对国家管理的有效参与。
奥地利社会民主党和奥地利马克思主义学派的把民族自治作为建立现代多民族民主国家的工具的政治思想极富启示性。后人受其启发，灵活运用自治这个工具，成功地把一些传统帝国改造成了现代多民族统一国家或联邦国家。
四、民族自治模式的多样性发展：俄罗斯和中国的经验
革命后的俄国继承了沙皇帝国的民族关系遗产。俄国革命者在否定民族压迫、主张民族平等的过程中，由批判民族自治、主张集中制转为对民族自治加以改造利用、实行民族联邦制，建立了“苏维埃社会主义共和国联盟”（注：参见华辛芝著《列宁民族问题理论研究》，内蒙古人民出版社1987年版。）。
苏联的建立，是一次把传统帝国改造成现代多民族主权国家的成功实验，但这种成功终因理论和制度上的问题又遭到部分失败。说它成功，是因为它把一个民族关系比奥匈帝国更加复杂的传统帝国改造成了现代多民族联邦国家，并延续了70年；说它遭到部分失败，是因为它在民族政治理论和国家组织结构上没有坚决地把苏联作为统一国家来建设，而是从宪法上规定各民族加盟共和国有分离的自由，从而为后来的民族分离留下了方便之门。但是，这种部分失败不能否定前苏联成功的一面，因为前苏联的核心、目前的俄罗斯联邦保持了统一，它的各个自治单位继续表现出整合的趋势。
到20世纪末叶，前苏联走向部分解体，而中国则继续沿着多民族统一国家的道路前进，这其中的奥秘是什么？
历史文化分析的方法是人们容易想到的：中国统一的历史久远，统一国家的理念根深蒂固，中原文化具有强大的凝聚力，如此等等。但另一个更加重要的因素人们往往不太注意，这就是中国的族际政治原则和机制符合现代多民族主权国家建设的要求。
中国与前苏联虽然都以“自治”来表达和体现对少数民族政治权利的承认，但中国的民族区域自治制度是以统一国家和各民族的共和共治为前提的，而前苏联则以民族联邦和自由退出联邦为前提，故二者的族际政治模式并不相同。具体来说，前苏联在批判奥地利社会民主党的民族社会组织自治方案后，采取了民族领土单位的自治方案；而我国的少数民族区域自治制度，既不是民族社会组织的自治，也不是民族领土单位的自治，而是把少数民族的自治权体现在国家统一领导下的地方管理之中，自治地方的管理又以有关民族的共同参与和民主协商为原则，即实行少数民族地方自治与民族共治相结合的民族政治制度。这种制度既可有效地保证国家统一，又可充分保障少数民族自治和参与国家管理的双重政治权利。中国和前苏联两种族际政治模式的区别，不只是源于双方的国情不同，更深刻的原因是双方对现代“国民—国家”现象及其理论的解读不同（注：这可能与双方的革命家和知识精英受西方文化影响的源泉不同有关：前苏联革命家和知识精英受德意志—奥地利文化影响较大，其中包括对其“文化民族”观的接受，斯大林就是在奥地利写出他的那篇带有“民族”定义的著名论文的；中国革命家和知识精英多受法国—美国影响，其中包括对其“政治民族”观的接受，以致于对斯大林的民族定义多有疑问，对苏联的民族政策也持保留态度。列宁在民族联邦制问题上前后不一的态度，我国学者多从适应俄国革命形势变化的角度加以探讨（参见华辛芝前揭书），但列宁是否对“政治民族”和“文化民族”的认识也有思想变化，从而影响到他在民族政治理论上的观点变化呢？这个问题值得探讨，这也许是解释列宁为什么在民族联邦制问题上发生态度变化的另一条可能的路径，并有可能进一步回答人们对列宁的实用主义批评能否成立的问题。）。
前苏联对西欧的国民(nation)和国民—国家现象的理解，从列宁的“殖民地人民也是民族”(nation)到斯大林的“民族”定义，都是德意志—奥地利学派的“文化民族”(cultural nation)概念而不是法兰西学派的“政治民族”(political nation)概念。所谓政治民族，指的是以现代主权国家为单位的人们共同体，习惯直接称nation；而文化民族，则指的是不与国家相联的人们共同体，一般称nationality或people（注：两者含义有相同有不同，不同的地方在于前者一般适用于独立国家内部的世居人们共同体，后者除可做前者的同义词外，特别用于指称非政治的历史文化共同体。）。当代西方民族主义理论研究者一般认为，“政治民族”的概念可以包含不同的“文化民族”，因为并不是任何文化民族都可能实现独立。但是，前苏联在理论上没有将这两种人们共同体的关系界定清楚，在实践中也就没有将苏联作为一个统一的“政治民族”的国家来建设，而是实行“文化民族”的联盟，并承认加盟者的分离自由（注：前苏联提出过“苏联人民”的概念，并视其为“新的历史性人们共同体”。有的学者可能会据此反驳我的看法。但我们应当明确，“人民”(people)是与政治民族或曰“国民”(nation)不同的概念：阿拉伯人可以通称为“阿拉伯人民”，但阿拉伯人民包括不同的国民；西班牙是一个国民，但西班牙国民又包括不同的人民。所以，我国民族理论界有的学者在前苏联解体后对“苏联人民”的提法大加批判，并无理论意义。有的学者还把前苏联民族政策的某些不当之处归咎于这个提法，也无充分的理由。）。
与苏联不同，中国对“政治民族”和“文化民族”两种概念、两种实体有非常明确的认识。孙中山先生的民族主义，我们说中国也是一个伟大的“民族—国家”，采用的都是法兰西学派的政治民族概念；而“五族共和”中的“族”，“56个民族”的“族”，则是德意志—奥地利学派的文化民族概念。由此，我国将56个“文化民族”的差别及其相互关系置于同一个中华“政治民族”认同之下来认识、来解决，走的是各民族共和建国之路，采取的是各民族共治国家之策。
总之，前苏联的民族政治理论和实践强调联邦制度下的自治乃至自决，共治共和是下一步的事情；而中国则强调在共和制度下自治与共治同步进行。由此，在发挥国家对国民的塑造作用方面，双方得到了不同的收获。前苏联的联邦思想和实践加速了各个加盟共和国的“国民”塑造过程，并促使它们最终走向独立；中国的民族区域自治制度则增强了各民族之间的接近和团结，促进了“中华国民”的进一步凝聚。
中国的经验不是孤证。如果意大利不是自19世纪70年代起就按照“我们已经有了意大利，现在应该创造意大利人”（注：Massimo D' Azelio在1870年说出的名言。Véase:Andrés de Blas Guerrero,op.cit.,pág.140.）的思想行事，可能就不会有今日的意大利国民。而在20世纪里，多民族国家通过民族共治以促进国民凝聚过程，更是一种由本能到自觉的意识。
五、民族共治：当代多民族国家族际政治生活中的普遍现象
由于国情不同，当今有关国家处理族际政治关系的方式也有所不同。概括地说，主要有联邦、保留地、民族区域自治、地方自治、国民一体化、文化多元主义、民族党、社团化、企业化等等（注：参见《世界民族》2000年第2期笔者的文章。）。所有这些方式，都有一个共同的前提和一种似乎是公认的价值观，这就是国家的统一和对少数民族集体政治权利的认可。不同的是，前四种方式有自治权力机关，并以地域作为自治单位建立的基础；而后五种方式则没有自治权力机关，它们以个人联合为原则，体现的只是国家对民族的社会组织的承认，以及对各民族参与管理国家的方式和权利的承认。这五种方式不涉及民族内部的权力问题，因而没有管理本民族内部事务的行政权能，也不存在民族地方权力与国家权力的分配问题。在这几种方式下，有关民族的内部事务几乎仅是如何组织起来的问题，而外部事务则是如何维护自身利益和适应现代国家的民主政治生活的问题。因此，这些方式与其说是自治，不如说是共治。
至于前四种族际政治方式，虽然少数民族享有法律明确规定的自治权，但其自治的出发点和归宿也都是为了共治，与共治相辅相成。在当代多民族国家的族际政治生活中，从国家方面说，实际上给自治做了许多注释和限定，也就是给自治注入了共治的重要内涵。而从自治民族方面看，也不是仅限于“管理本民族内部事务”的自治，并且也不可能完全做到这一点。下面，我们不妨以自称是“自治制国家”的西班牙为例来说明这个问题（注：根据1978年宪法，西班牙国家的领土组织分为17个“自治共同体”(Comunidades Autónomas)，其中有3个自治共同体明显是少数民族（巴斯克人、加泰罗尼亚人和加利西亚人）聚居地区，其他14个自治共同体主要是历史王国领土，其次是两片群岛。但除了上述3个少数民族外，还有几个共同体在各自的自治条例中也自称是民族(nacionalidades)。西班牙宪法说，西班牙这个"nación"是由“不同的民族和地区(nationalidades y regiones)组成的”，但谁是民族谁是地区，没有法律认定，也只好任由各自说去。）。
第一，自治共同体必须遵守宪法，以维护西班牙国民(nation)牢不可破的团结和全体西班牙人共有的祖国不可分割。
第二，西班牙的各个“自治共同体”的组成就是多民族的，它以地区而非民族为自治单位。在这种情况下，如果说各个自治共同体相对于国家中央政权有某些自治权的话，各个自治共同体内部的各民族却是对该自治共同体进行共治的。
第三，所谓自治，只不过是国家通过严格的法律规定把部分国家职权授予地方政权机关代为行使，而地方政权机关又是国家一级政权机关。
第四，国家不直接组织地方政府，但选举产生的地方长官必须经过国家任命。
第五，中央在自治地方派驻代表，监督其遵守宪法；国家有权采取一切措施纠正和制止自治共同体破坏国家统一的行为。
第六，国家整体利益在自治地方必须首先得到保证。这包括国家对国防、外交、货币、海关、税收、通信、交通、社会保障的全部或部分控制。
第七，国家的法律、法规，各自治共同体都必须执行；自治共同体的法律，必须经国会通过；自治共同体的立法权是国会授予的，国会对自治共同体的法规实行控制措施。
第八，国家建立补偿基金，对各自治共同体的财政实行平衡政策。
第九，自治共同体的政府组成实行政党政治的民主选举原则，任何政党都有竞选自治共同体主席及胜选后组建政府的权利。
第十，自治共同体在国会的参议院（领土代表院）拥有议员席位。
第十一，自治共同体不得限制公民的自由移入和移出。
第十二，国家对自治共同体实行垂直领导，各自治共同体之间不得进行联盟（注：参见《1978年西班牙宪法》第2条、第69条、第137条、第144条、第145条、第146条、第148条、第149条、第153条、第154条、第155条、第158条。）。
上述内容无论如何不能视为自治，而是对自治的限定和制约。笔者认为，这些内容可以用“共治”这个概念加以概括。由此我们不难得出这样的结论：自治不是当代多民族国家民族政治关系的全部，共治也是它的重要内容。现在的问题已不是承认不承认共治的问题，而是如何认识共治的问题，以及如何正确对待自治与共治辩证关系的问题。
当代国家对民主和共和价值的追求趋向，决定了当代国家的民族关系不同于帝国框架下的民族关系。当代国家制度下的民族自治，是少数民族参与国家管理和地方政治生活的组织保证，是以民族之间的共和为目标。民族共治有两个层面：一是各民族对国家的共治；二是有关民族对民族杂居地区的共治。它与自治一道构成了族际政治关系的两点论。自治与共治相结合，以自治促进共治，以共治带动自治，应当成为当代多民族国家族际政治关系的理想状态。换句话说，自治与共治是构建多民族国家民族政治权力结构的两块基石。费孝通先生以“多元一体”的概念概括多民族国家的民族结构和民族关系，这个概念在民族政治方面的体现不能不是自治与共治的结合。事实也是如此。如同本节开头所言，许多国家的民族政治生活，不管采取什么方式，都包含着共治的内容。强调自治而忽视共治，势必尝到民族界限不断加深甚至分裂的苦果；而在自治与共治之间保持平衡，则可获得民族团结的局面。
总之，不同时代民族关系性质的不同不仅决定着自治的内容，也决定着自治的方向：殖民帝国时代后期殖民地人民普遍由自治走向了独立，而当代多民族主权国家条件下的民族地方自治则以走向共治为主流。
六、民族共治：“后自治”民族政治的必然和合理发展
民族共治是20世纪多民族国家民族政治生活中的普遍现象，是“后自治”民族政治的必然和合理发展。所谓“后自治”的民族政治，它包含两方面的含义或问题：一是自治者本身除自治权以外还有什么政治追求；二是国家如何使自治朝着有利于国家统一和民族团结的方向发展。这是当代多民族国家不可回避的大问题，它事关21世纪多民族国家民族政治建设的大方向。但是，人们对这个问题的认识稍嫌不足。虽然人们都感到自治制度需要发展与完善，但又往往难以摆脱自治话语的束缚，一直把自治作为他治的对话者，没有注意共治这个新的对话者已悄然登场（注：例如，作为奥匈帝国民族自治核心思想的“自主地管理本民族内部事务”的话语，现仍不时见于一些国家的族际政治关系法规中。再例如，有些多民族国家在政治生活中承认民族代表在国会或地方议会中的席位，但在族际政治关系法规中却不提或忽略这一点。）。这就是说，人们尚未对“后自治”民族政治的发展——民族共治现象做出理论提升。这里，笔者试就民族共治的必然性与合理性，以及它的意义和基本概念略陈管见。
民族共治的必然性，首先根源于多民族国家存在的必然性。多民族国家是不同民族在长期的政治、经济、文化和社会互动过程中形成的，是不以任何民族主观意志为转移的历史结果。但对这个结果，人们有不同的认识。西方民族主义古典理论将其界定为“国民—国家”（nationstate），认为它是一种将民族自然地理界线和国家政治领土界线统一起来的政治实体。然而，这种统一只是一种理想。国民—国家，实际上是由一些强势民族裹带弱势民族形成的多民族国家。但是，国民—国家由于主要是强势民族间互动和相互承认的结果，其中的弱势民族几乎没有分离独立的可能，弱势民族由自治到分离的历史现象已基本终结。分离独立，已不是小民族发展的可能之途。由此可以说，既然是多民族共同组成一个国家并且难以分离，那就要各民族共治这个国家。民族共治的必然性即根植于此。
其次，民族共治的必然性还根源于当代国家在现代化和一体化建设进程中使各民族之间形成的密不可分的利益关系。当代社会的公民流动自由，使各民族在政治、经济、文化、社会各方面相互制约、相互渗透，形成了一种结构性存在，使得任何以民族为界的纯粹自治都无可能。既然如此，国家管理和地方管理就不能不实行共管共治。我国各民族在国家权力机关中都有自己的代表，民族自治地方的自治机关由不同民族出身的公民组成，这都是民族共治的体现。
民族共治的合理性是我们必须思考的另一个重要问题。当代国家中民族差别意识、民族利益矛盾及由此产生的民族政治诉求是客观存在，因此必须承认和保障少数民族的权利。而少数民族的权利，应包括自治权和共治权两个方面。应当认识到，自治是保障少数民族权利的要求，共治也是如此，而且是对少数民族权利的进一步扩展和提升。
民族共治的合理性还来源于少数民族自身发展的要求。民族自治地方通常是一个国家的边远地区一隅，居住在这里的少数民族要想扩展自己的生存和发展空间，实现他们的利益，就需要由封闭走向开放，从地方走向全国；要想满足对于资金、技术、人才和现代化管理的需求，也需要国家和整个社会的帮助和扶持。为此，少数民族不可能、也不会仅仅满足于自治。参与对国家的共治和在本地区实行共治，是少数民族发展的内在要求。
民族共治不只是出于物质上的功利目的，也是为了精神上的自由。民族共治以真诚合作和团结为基础，实现了这一点，各民族也就获得了精神上的自由和解放。民族共治对当代多民族国家民族关系的意义，就在于可以使有关民族获得真正的自由和彻底的解放。
提出共治，不是对自治的否定，而是基于对自治的局限性以及对共治事实的认识。因为，自治是对民族压迫和他治的过正矫枉，并不是民族政治关系的理想状态，在经过自治这个过正矫枉阶段后，民族政治关系应当回到共治这一“中正”状态上来。
在当代多民族国家中，自治的基本价值和积极意义，是保障少数民族当家做主的集体权利，它是对资产阶级自由主义政治哲学在“国民—国家”理念下只承认公民个体权利、不承认民族集体权利的政治传统的否定或纠正（注：参见笔者《浅议当代资本主义多民族国家的民族政治建设》一文，载《世界民族》1996年第2期。）。但是传统的自治理论至多只回答了少数民族在多民族国家中自身的集体政治权利的问题，而没有回答民族团结和国家统一的问题。笔者认为，由自治到分离独立诉求的发展，根源于自治的如下局限性：一方面否定了自治民族对国家管理的参与，使他们在政治上边缘化；另一方面，自治又在国家与自治民族之间竖起了一道无形的篱笆，使国家失去了对自治方向的控制。因此，如何保证民族团结和国家统一，便成了当代多民族国家在实行民族自治时不得不考虑的问题。我国的民族区域自治制度实际上是一种“后自治”民族政治制度，它的基本特征是以民族杂居地区的自治为基础，通过各民族对国家和地方的共治，追求各民族的共和。我国“民族区域自治”中的“民族”是复数，而传统自治理论所言的“民族自治”中的“民族”则是单数；“民族区域”的含义，是民族杂居地区和少数民族聚居地区，而不是某一个民族的独占地区。因此，我国的民族区域自治制度，从民族政治关系的角度看，是民族共治形式之一。
共治与自治具有不同的政治文化价值。众所周知，自治的核心思想是“自我管理与自我统治”，因而具有固化民族界限、强化民族意识的作用，而共治则可以使不同民族加强团结，不断增强共同的国民意识。这是民族共治生命力之所在。国民意识的培育，是当代国家的经常性建设；而共治则是培育各民族国民意识的有效工具。共治要求各民族加强理解和沟通，建立广泛的政治、社会、经济和文化联系。在这种共治过程和共治氛围中，“谁也离不开谁”的关系就会不断得到物化，各民族的国民认同就会不断增强，从而为实现“平等—团结—互助”、“合而不同”、“合和而一”的民族关系理想奠定牢固的心理意识基础。
行文至此，笔者不妨对民族共治的概念进行如下概括：
民族共治属于民族关系中的上层建筑范畴，以民族共和为前提并服务于民族共和的目的，它的成因是民族自觉和各民族团结二者的统一。民族共治的关键问题是保证国家和地方有关政治权力的合理分配和健康运作，以此促进民族权益的均衡发展和民族关系的和谐。如果要给民族共治下定义的话，这个定义便是：民族共治，就是在国家统一的前提下，由各民族共同造就的以共和为目标、以权益平衡发展为取向、以民族关系良性互动为核心的政治结构、运作机制和实现工具。
以上笔者主要论述了民族共治的理论问题，至于它的法律法规和实际操作问题，则取决于各国的政治制度。但必须明确指出的是，共治是对自治客观造成的民族界限的一种弥合，它指向民族团结和国家统一，它的作用是促使各民族向心力的增强；因此，民族共治的立法要求是保证国家统一和民族团结，而它的实际操作则要求实现民主和集中的统一。民族共治的物化形式和运作机制，应当以有利于国家和地方行政权力的有效行使为原则：民族共治必须置于国家和地方政府的领导之下，任何脱离这种领导的形式和机制，都不利于共治的健康发展，也达不到共和的目的。
余论：提出和研究民族共治的意义
民族问题，是困扰人类社会数千年的问题，不同时代有不同的内容和解决办法。最近200多年，随着现代主权国家格局的逐步形成，多民族国家内部的民族问题逐渐被人们提上了议事日程。20世纪以前的国家，普遍是以民族同化乃至民族灭绝的非人道方式来解决民族问题的。20世纪以来，许多国家为解决民族问题进行了多种新的尝试，有的国家取得了初步成功，但有的国家则不太成功，以致于民族冲突不断。21世纪的许多国家，都面临着如何解决国内民族问题的考验。
民族冲突，是民族利益矛盾激化的结果。导致民族矛盾发生激化的根本原因，主要在于国家的民族政策使一些民族利益受到损害或失去保证。因此，建立能够有效调节民族矛盾、保证各民族利益实现的政治机制，就成了避免民族矛盾激化、防止民族冲突发生的关键。民族共治，或许就是这样的政治机制。当代多民族国家，不仅存在民族冲突现象，还存在民族分离主义现象。对待分离主义需要标本兼治，治本为上。民族分离主义之“本”，也在于民族利益。如果能够找到一种比分离独立更加有效的、能够最大限度实现民族利益的政治方式，民族分离主义的市场就会大大萎缩。民族共治，也许就是这样的政治方式。
如果上述分析有道理，那么，我们就不能不重视对民族共治的研究。民族共治研究需要从现有的民族政治实践中撷取材料，从成功的民族政策中提取思想精华。在对这些材料和思想进行提炼的基础上，建立一种完整的以对自治与共治的辩证认识为基础的民族政治理论，从而为构建适应当代多民族国家民族政治生活需要的民族政治机制提供理论支持，这是现实对我们的热切呼唤。
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