日本的“国际战略综合特区”及其体制政策创新_日本关西论文

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      日本政府于2010年发布《新成长战略》，寻求以创新引领日本经济走出长期低迷，提升产业国际竞争力，促进扩大内需和外需，增加就业。创设“综合特区制度”是实施《新成长战略》的重大项目之一，被视为解决实现“新成长”所面临的政策创新难题的突破口。该制度旨在集中配置国家与地方的政策资源，发挥各地方的区域优势，激发企业、社会、政府的智慧和创新潜力，打破原有制度政策对创新的束缚，集聚发展创新型的新兴产业和优势产业，从而提升区域创新活力和自我发展能力。2011年年末启动实施的“国际战略综合特区”是“综合特区制度”两种类型中的一种，也是日本面向未来发展创新经济，实施制度与政策创新，实现“新成长”的主要推动机制之一。这一制度发端于菅直人内阁，其后的安倍内阁继续实施并不断完善。

      一、“国际战略综合特区”与《新成长战略》

      （一）“国际战略综合特区”的由来

      日本自20世纪90年代泡沫经济破灭以后，经济增长一直处于低迷状态，从1995年至2010年实际GDP的增速平均仅有0.6%，同期，财政赤字也呈现持续扩大的趋势。加之内外需均不足，导致许多企业减产，失业率上升，从而引发了更为严重的需求不足。日本经济的持续不景气成为不争的事实，进而，直接影响到日本经济在国际上的地位。近年来，不仅日本的GDP总量在世界排名中下滑至第三位，其占亚洲GDP总量的比率也从1990年后期的55%下降至2012年的27%，2015年再下降至20%（预测值）[1]22。由此显示出相对亚洲各国经济的高速增长，日本的经济增速远远落后。

      日本的大企业为寻求新的盈利增长点，确保收益来源，纷纷到海外设立工厂或生产据点，这不仅加剧了日本国内失业率的上升，同时还使与大企业关联的中小企业遭受打击，陷入困境。而中小企业在数量上占日本企业的绝大多数，一旦它们失去发展的前景和活力，不但会影响到日本的产业经济，而且还会对众多居民的家计生活产生直接影响，成为社会不稳定的因素。

      在这样的背景下，进入2010年以后，当时的菅直人内阁制定并发布了《新成长战略》，试图以发展创新经济促进创造更多新的工作岗位和扩大就业，提出要建立“强有力的经济”、“强有力的财政”和“强有力的社会保障”。

      《新成长战略》实际上以发展创新经济为宗旨和突破口，力图通过在环境与能源、生命科学、国际总部经济、观光经济和区域经济等多个领域的创新引领日本经济走出长期低迷，提升产业国际竞争力和区域创新活力，从而扩大内需和促进就业。日本政府着力构建“基于绿色创新的环境与能源大国战略”“基于生命科学创新的健康大国战略”以及实施“亚洲经济战略”和“观光立国与提升区域活力战略”等四大新成长战略，实施科技与信息通信、人才和金融等三大支撑平台战略，创新政策保障体系，提出以21项国家战略项目为抓手，力争至2020年，实现名义GDP年均增速达到3%，实际GDP增速达到2%，失业率降至3%以下的发展目标[1]30。

      创设“综合特区制度”是实施“观光立国与提升区域活力战略”中的国家项目之一。“综合特区制度”包含“国际战略综合特区”和“提升区域活力综合特区”两种类型。旨在通过将拥有经济成长引领能力和国际竞争优势的大城市以及拥有区域优势资源的特定区域划定为“综合特区”，对其申报的整体性、战略性、挑战性项目给予定制式的制度、政策、税收、财政、金融等一揽子支持措施，集中投入国家政策性资源及区域优势资源，以促进能够引领日本经济增长的创新型产业以及外资企业集聚，积极发挥区域优势资源的作用和各方智慧，提升区域自主、自立创新能力与活力，创造出更多潜在需求。

      （二）“国际战略综合特区”的总体经济目标及其地位

      综合特区制度实际上是在指定区域内，通过法规制度、税收政策、财政支持、金融支持等一系列制度与政策创新，实现制度与政策的突破。这些创新性政策采用定制方式，由各个区域根据自身需求向国家提出项目申请和相对应的期望的政策清单（改革方案），经协商认可后即可落实执行。此外，各个特区可执行不同的政策。

      为切实推进实施综合特区制度，日本政府专门设立了“综合特区推进本部”，由内阁总理大臣担任本部长（即最高负责人，现任本部长为安倍晋三），并制定了“综合特区基本方针”，依照以下7条原则对提出申请划为“综合特区”的城市或区域进行评定：（1）能够通过实施有助于提升产业国际竞争力或者区域创新活力的项目，从而对提升日本经济社会活力和可持续发展做出一定贡献；（2）能够提出整体性、战略性政策问题及其解决方案；（3）所提出的政策措施有助于提升经济社会发展活力或区域创新活力，在促进增长的新兴产业领域具有开拓性和一定成熟度；（4）拥有能够支撑实现发展目标的优势资源；（5）能够提出相关国家法规制度的有效改革方案；（6）区域自身能够负责任地参与；（7）拥有明确的营运母体（机构）。

      “综合特区推进本部”本部长内阁总理大臣于2011年12月指定了第1批33个综合特区，其中，“国际战略综合特区”7个，“提升区域活力综合特区”26个。两类综合特区总体规划实现的经济效益目标是在5年后，即2016年要比2011年增加9.1225万亿日元，新增就业人数36.5万人。其中，“国际战略综合特区”规划的经济效益增量占比超过七成半，新增就业人数占比超过八成（见表1）。

      此后，2012年7月以及2013年2月和9月日本分别指定了第2批6个，第3批5个，第4批4个综合特区。从第2批以后指定的15个全部是“提升区域活力综合特区”。

      

      虽然在数量上“提升区域活力综合特区”远比“国际战略综合特区”多得多，但是从表1可知，无论是从预期的经济效益增量还是就业人数增量，“国际战略综合特区”所能产生的作用都远远超过“提升区域活力综合特区”，原因在于这7个“国际战略综合特区”涵盖了日本经济最发达、人口密度最大的最主要的几个大都市（群）及其经济圈。

      二、“国际战略综合特区”的发展规划

      （一）“国际战略综合特区”概况

      被指定为“国际战略综合特区”的区域共有7个（见表2）。从地域分布来看，北起北海道，南至九州岛的福冈县以及位于本州岛的重要大都市圈——东京都及其京浜临海区域、京阪神都市圈和日本最主要的科技创新中心——筑波市以及航空航天产业集聚的中部地区都有分布，覆盖范围很广，且7个特区产业特色突出，分别根据其各自的区域优势制定了发展规划和实施计划，确定了各自的重点发展产业领域、项目及近、中期规划达到的量化目标。

      总的来讲，7个特区共获批53个发展项目和98件享受特殊政策项目计划。其中，获批立项最多的是“关西创新国际战略综合特区”，其有26个发展项目、39件享受特殊政策项目计划获批[2]。

      （二）“国际战略综合特区”的发展重点与近、中期目标

      1.北海道食品集成国际战略综合特区

      特区规划从食品安全和提升附加价值着手，建立农产品食品研发基地，吸引企业集聚，重点解决农业科技成果的转化和产品化，扩大出口，推动形成特区内和第一、二、三次产业间的食品产业价值链。最终建成可与荷兰“食品谷”①媲美的食品研发和出口基地。计划从2012年至2016年，5年之内累计食品销售额增加1300亿日元[1]11-12。

      2.筑波国际战略综合特区

      筑波是日本著名的科学城。特区规划依托已经形成的日本国内最大的国际性研发基地，以促进实现健康长寿社会和低碳生活为目标，构建产学研合作的新平台和新模式，重点关注生命科学创新和绿色生物技术创新领域，推动下一代抗癌药物的实用研发和生活型机器人的应用研发，以及藻类生物质能实用转化和世界级纳米技术研发基地建设，建立能够促进诞生更多新产业、新业态的新机制和新体系。

      

      特区规划5年内产学政合作创新项目从5个增加到10个，TIA纳米技术产学政合作项目的累计规模达到1000亿日元以上；下一代商用型癌症治疗装置的普及设施数从0个增加到3个；实际投入市场的生活型机器人种类从0种增加到5种以上[4]1。

      3.亚洲总部经济特区（东京都）

      特区由东京都心和临海区域、新宿车站周边地区、涩谷车站周边地区、品川车站和田川车站周边地区、羽田空港旧址5个区域组成。特区以吸引全球化企业在东京建立亚洲总部或研发总部，促进日本国内企业与集聚的国际性企业之间建立合作关系为宗旨，提升东京作为“亚洲中心城市”的地位为目标。特区规划5年内重点集聚信息通信、医疗及化学、电子和精密仪器、航空器相关产业、金融与证券、内容产业和创意产业等能够促进东京经济社会发展的跨国公司亚洲总部或研发总部50家以上，外国企业500家以上。这个目标如果达成，预计将会产生3857亿日元的生产促进效益和37052人的就业扩大效益。

      为实现上述目标，特区规划主要从完善特区的软硬环境建设着手，推动特区发展：一是促进国内企业与落户特区的外国企业进行商务交流；二是完善企业发展支持措施；三是完善生活环境建设；四是实施确保企业能够持续经营的软环境建设项目及其与税收优惠、限制放宽、优良社区建设等组合配套的吸引企业落户的战略性措施[5]3。

      4.京浜临海生命科学创新国际战略综合特区

      特区范围涵盖紧邻东京的神奈川县、横滨市及川崎市。京浜临海地区及其周边集聚了大量颇具实力的全球化中坚和中小企业，尤以生物科技企业居多。特区规划重点发展再生医疗、抗癌及生活习惯病预防医疗、公共卫生和预防医学等3个领域，集聚全球化企业，开展个别和预防医疗、医药品和医疗仪器的创新性研发和生产制造，发展创新型健康产业，促进以需求为导向的风险型企业创业，5年累计实现经济波及效益2955亿日元。其中，医疗和健康产业的贡献为2035亿日元，缩短新药和医疗仪器从研发到上市的时间所带来的经济波及效益为702亿日元，下一代医药及医疗仪器创新研发的经济效益为218亿日元[6]1。

      5.亚洲No.1航空航天产业集群特区

      特区规划以爱知县和岐阜县、名古屋市为中心，构建从研究开发、设计开发、飞行试验，到生产、销售、维修管理一条龙航空飞行器产业价值链，形成能够与美国西雅图和法国图卢兹媲美的大型航空航天产业集聚地。《亚洲No.1航空航天产业集群特区规划》指出，到2015年，航空航天产业的产值要从2010年的7000亿日元增加到9200亿日元，与法国的图卢兹相当；国际市场占有率从1.5%提高到2%；相关产品的出口额从1800亿日元提高到2460亿日元；新增工厂25家，新增雇用人数5500人[7]6。

      6.关西创新国际战略综合特区

      关西的京阪神都市圈一向是日本传统的重化工业集聚和发达之地。但是，近年来，京都、大阪、神户市都在走城市更新和转型发展之路，发展新兴产业和创新、创意经济成为产业转型的着力点。特区聚焦生命与生活创新、环境与能源创新，重点发展医药品、医疗设备、尖端医疗技术、预测预防医疗、蓄电池、智慧社区开放式创新平台等领域，促进各个产业、产品的跨界融合，着力构建世界级创新平台，建立创新机制，促进特区内府、县、市跨行政区划和跨级别合作，集中优势资源合力解决企业自身或一级政府难以独立解决的政策性问题，从而加快从研发到实用化、从科研成果到市场化的转化速度，以不断创新应对日本及亚洲各国面临的老龄化和能源短缺问题。

      《关西创新国际战略综合特区规划》至2015年，特区占世界进口医药品市场的份额要从2010年的1.0%（1890亿日元）提高到1.3%（3300亿日元）；占世界进口医疗仪器市场的份额要从2010年的1.0%（660亿日元）提高到1.3%（1200亿日元）；锂电池产值从2010年的2300亿日元增加到5800亿日元；太阳能电池产值从2010年的2500亿日元增加到3800亿日元[8]1。

      7.绿色亚洲国际战略综合特区

      福冈县在区位上是最靠近亚洲大陆的地区，与亚洲各国的文化与经济交流较为频繁且历史悠久。北九州市在历史上是日本著名的工业城市之一，煤炭、钢铁产业、港口贸易曾经非常繁荣。近年来，北九州市致力于工业城市转型发展，城市环境基础设施相关产业技术发达是其优势资源，历来有向亚洲各国输出。依托这一优势而设立的特区，旨在将原来零散出口亚洲各国的城市环境基础设施相关产业技术通过创新和整合，以打包形式扩大出口，并开展能够满足亚洲各国不断增长的环保需求的产品研发和生产，充实废物回收技术和回收系统，推动亚洲各国的绿色创新，构建有效利用资源的循环社会体系，实现共同发展。其规划目标是：城市环境基础设施相关产业技术销售额要从2010年的0.2万亿日元增加到2020年的5.2万亿日元[9]1，增幅达到2500%。

      三、“国际战略综合特区”的制度性突破创新

      为切实推动“国际战略综合特区”的建设和发展，日本政府利用法规制度的“特例”条款，允许各个特区设立“国家与地方协议会”，对特区提出的期望适用“特例”的政策清单或政策制度改革方案，采取个性化定制方式，针对每个项目如何适用或落实进行协商。该协议会的组成人员包括内阁总理大臣及其所指定的相关的国务大臣、地方政府的正职负责人、其他执行机构、地方协议会代表、拟实施的事业项目负责人及其与所实施项目密切相关的人士。这使协议会的级别被提得很高，项目负责人与高层决策者直接见面并就政策问题进行协商。这种制度和政策的改革模式以往在日本是很少见的，可谓是制度性的突破创新。

      （一）在法规框架内的制度性突破

      在建立“国家与地方协议会”政策协商机制的基础上，对于各个特区申请实施的项目所需特殊政策，涉及原有法规制度限制的，以创设“特例措施”的形式实现突破，通过“国家与地方协议会”协商认可后落实实施。“特例措施”分为两种类型：（1）“国际战略综合特区”和“提升区域活力综合特区”两种形式的综合特区都适用的通用型特例措施；（2）仅在“国际战略综合特区”适用的特例措施。

      通用的特例措施在批准设立综合特区的开始年份主要涉及4项法规，包括《翻译导游法》、《建筑基准法》、《财政补贴规范法》、《独立行政法人中小企业基础整备机构法》。对应的特例措施为：（1）允许不具有翻译导游资格的导游、导览人员进行有偿导游、导览；（2）放松工业建筑用地、特殊用途用地限制；（3）允许对限制财产处置认可手续适用特例措施；（4）允许经由市、町、村级政府从事企业升级改造工程。

      仅“国际战略综合特区”适用的特例措施在特区设立当初也涉及4项法规，包括《工厂立地及企业立地促进法》、《海上运输法》、《国有财产法》、《道路运输车辆法》。对应的特例措施包括：（1）放松关于工厂立地的绿化限制；（2）允许经营不定期航线业者运送旅客；（3）允许无偿转让国有财产；（4）允许经认定的地方公共团体负责人指定的农用、自用货运汽车车检期限延长1年。

      此外，国家相关部委制定的政令和规章制度也可按照特事特办的原则进行相应调整，地方政府可制定相应的条例加以实施，而不必等待修改相关法规。对于后续的特例措施需求，还可根据各个特区设立的“国家与地方协议会”协商结果不断追加。

      以下列举两个案例来具体分析相关特例措施。

      1.放宽工厂立地绿化率限制，促进企业新增投资

      日本的《工厂立地及企业立地促进法》中对企业或工厂立地的绿化面积有硬性规定，这在一定程度上限制了新设工厂或企业新增设备投资。“亚洲No.1航空航天产业集群特区”内的各务原市在特区成立后，积极利用特例措施，于2012年在日本国内率先推出地方政府条例，制定了适用本地的工厂立地绿化率。实际上放宽了相关法规限制，为新设企业或工厂以及新增设备投资等提供了更为宽松的投资软环境。这以后，特区内的其他5个市、町（名古屋市、半田市、关市、端浪市、笠松町）也相继推出了相似的地方条例，使特区的投资软环境整体上得到一定程度的改善[10]13。

      2.无偿承让国有建筑物改造成为尖端研发设施

      “关西创新国际战略综合特区”内的智慧社区开放式创新平台建设项目适用了“允许无偿转让国有财产”这一特例措施，以及修订的《综合特别区域法》关于允许地方自治体在推进特定国际战略，实施“完善尖端研发设施”项目时，在一定条件下可无偿承让国有建筑物的条款。该项目位于京都的“文化学术研究区”内，由京都府、京都大学及其他大学和研究机构共同实施。项目从中央政府厚生劳动省无偿承让了1处已经闭馆多年的公益性建筑物，将其改造成为国际化开放式创新平台，开展关于构建复合型社会体系，即智慧社区所需的下一代能源、下一代健康医疗和食粮、新型教育与文化等跨领域融合创新的智慧生活领域的国际化合作研究[8]12-14。

      （二）创设财政补贴和利息补贴制度

      为支持两类综合特区发展，日本中央政府制定了专项财政扶持措施：一是规定对于具有全局性、领先性的纳入特区规划的项目，相关省、厅（相当于我国的部、委）要灵活应用财政预算额度给予重点支持；二是中央政府从财政预算中另外再拨出一笔预算（2014年为95亿日元）设立“综合特区发展机动补充经费”，当上述相关省、厅的预算尚不能够满足实施特区规划项目所需时，用于机动地补充相关省、厅预算额度的不足部分。补贴期限最长3年，每年每个国际战略综合特区规划的补贴上限为20亿日元[3]7。该项机动补充经费在预算阶段先计入“用途未定”经费，在预算执行阶段，则根据各个特区提交的方案确定用途，再移交给相关省、厅执行[11]1。

      此外，对于纳入国际战略综合特区规划的项目实施所需资金，从指定的银行贷款的，国家给予贷款额300亿日元，贷款期限5年，0.7%以内的利息补贴[3]7。

      （三）创设税收抵扣制度

      对于特区内认定的法人实施特区规划项目所购置（取得）的用于该项目的设备等，实行特别折旧率或法人所得税抵扣制度（二选一）。按规定，优惠期限为1—2年。机械设备价值2000万日元以上，研发仪器用品价值1000万日元以上，适用特别折旧率为购置价格的50%，法人所得税抵扣率为购置价格的15%；建筑物及其配套设备和建筑价值1亿日元以上，适用特别折旧率为购置价格的25%，法人所得税抵扣率为购置价格的8%。法人所得税最高抵扣企业当期应纳税额的20%，超过部分可滚动至下一年度抵扣[3]6。

      在4种特殊扶持和优惠政策中，申请和获批享受税收优惠政策的项目计划最多。以“关西创新国际战略综合特区”为例，在获批的39件享受特殊政策项目计划中，有23件获得认可享受税收优惠政策，9件为享受财政扶持政策，7件为享受金融扶持政策[2]3。

      （四）特区独有的政策制度突破

      除了上述适用于各个特区的制度突破和扶持优惠政策外，各个特区还可根据自身需要，通过“国家与地方协议会”进行协商，突破原有的一些制度政策的限制，获得更为宽松的发展环境，更灵活、更顺利地实施特区所申报的项目和计划。以下通过3个案例来阐释。

      1.“关西创新国际战略综合特区”独有的制度突破

      “关西创新国际战略综合特区”是在7个同类型特区中获批项目和计划最多的一个特区。为顺利推进项目实施，特区根据自身需要提出申请，通过“国家与地方协议会”的协商，在许多细微环节落实了个性化的制度和政策创新，营造了宽松、人性化的发展环境，使实施项目的企业切实获得了所迫切期望的便利，项目推进更加顺畅。

      例如，在国家级的电子通关系统尚未建立的背景下，日本对于医药品进出口通关，原来规定必须提交书面形式的“药监证明”和“进口申请”或“出口申请”才能报关。为缩短通关时间，“关西创新国际战略综合特区”在关西国际空港以“实证试点”的形式实施电子通关试点。如对于用于临床试验、实验研究、企业内部样品、员工培训或展示的、日本尚未认可的医药品进口报关所需“药监证明”，进口商可通过互联网等电子渠道向特区所在地的近畿厚生局提出申请，获得电子批文，在关西国际空港海关即可同时联网查阅该批文，而无需任何书面材料即可通关，这使通关时间大大缩短。这种形式的电子通关，还计划逐步扩大适用范围，试点结果也要反馈给国家有关部门，供其研究如何修改相关制度，在日本全国推广实施电子通关系统。特区与国家相关部门紧密合作，确保“实证试点”结束后，特区内用户能够顺利过渡到国家统一的电子通关系统[8]9-11。

      此外，该特区通过协商得到落实的突破还包括：一是允许尚处于开发阶段的医疗护理机器人在确保安全性并取得受试者同意的条件下，在划定的区域内试用，进行获取制定医疗护理机器人安全性和有效性评价标准的验证实验；二是允许延长特区内外籍医师的实习时间；三是统一内贸货物和外贸货物道路通行申请手续，解决内、外贸货物原有不同的载重标准带来的必须向各个道路交通管理部门提交通行申请手续的麻[8]5-8。

      2.“筑波国际战略综合特区”独有的制度突破

      关于下一代抗癌新药的实用化转化是“筑波国际战略综合特区”规划的一项重大发展项目。在临床研究阶段，医疗机构时常会出于自我消费的目的而调制药品，医师及医药从业者往往需要利用其他医疗机构的设备进行药品调制工作，再用于自己的患者，这些应当都属于自我消费，并不是药品制造销售行为。但在原有的法规制度框架下，这些做法是行不通的，通过特区“国家与地方协议会”的协商，这些做法作为《药事法》的特例措施得到了认可[4]2。

      3.“绿色亚洲国际战略综合特区”独有的制度突破

      位于福冈县境内的“绿色亚洲国际战略综合特区”规划主要发展城市环境基础设施产业及其相关产业，并向亚洲各国打包输出。为此，特区经常会有相关业务的外国客人到访，并涉及运输等事宜。如何通过一定的制度突破，简化相关手续，放宽限制，促进提高办事效率是该特区所期望的“特例措施”。为此，特区通过与“国家与地方协议会”的协商，获得如下几项特别许可：一是对于特区邀请的与环境基础设施相关的外国访问者入境手续从简、从速办理；二是对于压缩氢的运输罐车使用的复合容器及其附属物标记刻印方式的有关规定创设“特例”，允许在复查检验时粘贴使用能够反映必需事项的打印证票，而不必刻印在容器上；三是针对2015年开始氢燃料电池汽车投放市场后氢燃料补充站建设的有关问题，突破相关的限制性规定，允许燃料补充站（加油站）同时设置加氢装置和加油装置[12]4。

      （五）建立事后评估机制

      日本政府对于包括国际战略综合特区在内的综合特区建立了事后评估制度和具体的评估标准。从2012年开始，对成立满1年以上的综合特区每年进行评估。由各个特区所属地方政府拟定自我评估报告书，经“国家与地方协议会”审议、确认后再由专家评委根据评估标准对评估报告书各项内容进行打分评估。

      评估内容包括：一是对特区规划目标的实现进度进行量化评估，根据特区规划所确定的5年发展目标的量化指标与每年实际的完成数据或可替代的量化进度数据自动判定进度情况；二是对于各种政策性支持措施的运用和特区独有的政策制度创新情况，由专家评委根据评估标准打分评估；三是由专家评委根据各项评估内容进行综合评价，并得出综合评价分数，对各个特区的发展策略是否有助于提升其国际竞争力或区域创新活力以及今后需要改进提升的方向进行分析，做出5段式评判[13]25。从2012-2014年连续3年的评估结果来看，日本的国际战略综合特区制度实施取得了较好的成效（见表3）。

      

      四、“国际战略综合特区”制度的特点及其借鉴

      “国际战略综合特区”制度作为引领日本经济“新成长”的重大国家战略性项目之一以及日本发展创新经济，探索制度政策供给模式创新的突破口，目前还在实施过程中。从迄今为止的实施情况来看，如表3所示，7个国际战略综合特区在2012年至2014年每年进行的评估中，其综合评分全部取得了相当于“合格”的“C”级以上评价，大部分为“B（优良）”级，显示出制度较好的成效和良好的发展势头。这一制度在产业定位、空间形态、发展模式和保障机制等4个方面显示出其发展与创新的特点，尤其是“按项目需求定制”特殊制度政策以及建立最高级别政策协商保障机制的制度政策供给模式创新，值得我国在构建国家综合配套改革试验区、自贸区、科技创新中心等这类创新型区域时加以研究和借鉴。

      （一）产业定位：重点关注与大众生活品质提升相关的产业

      日本的7个“国际战略综合特区”重点发展产业的定位选择，除了1个航空航天产业之外，其余6个都聚焦于医疗技术、医疗仪器设备、预防医疗、下一代医药、健康食品、环境与能源、生活型机器人等与大众生活品质密切相关，拉动内需效果明显的产业领域。这一方面是基于区域资源优势做出的选择，另一方面，包括日本在内的全世界许多国家都正面临着老龄化、食品安全、环境污染、能源短缺等亟待解决的经济社会可持续发展问题，有鉴于此，人们普遍高度关注个人健康、老年人生活与护理、绿色低碳环境建设、新能源等关系生活品质提升的领域，能够满足人们对这些领域迫切需求的产业发展，尤其是在这些领域的技术创新、产品创新、产业业态及服务模式创新，特别有助于扩大内需、外需，提升企业、产业乃至区域的竞争力，成为引领区域经济社会可持续发展的重要驱动力。

      日本的“国际战略综合特区”重点发展产业的选择，着眼于提升大众生活品质，而非仅是对GDP、税收等的贡献率以及能否成为区域支柱产业作为主要的衡量标准，值得我国思考和借鉴。

      （二）空间形态：打破行政区划界限

      在空间形态上，日本的7个“国际战略综合特区”有6个跨市，2个跨县或府（相当于我国的省）行政区划，尤其是“亚洲No.1航空航天产业集群特区”横跨5县43市，涉及共计65个县、市、镇、村地方政府，在很大程度上打破了行政区划的界限，形成了以资源优势、产业基础和构建国际性创新网络为着眼点的大区域创新经济圈，建立起了新型区域竞争与合作关系。其中最重要的因素是建立了“国家与地方协议会”这种高级别的协调机制，并实施项目制，不是将对GDP、税收等的贡献率作为特区发展水平的评估参数，而是以项目实施效果与规划的经济效益目标之间的差距、特区运用创新性制度政策的数量（反映创新能力）等指标来评估特区发展水平，促使特区内的各个地方政府相互合作，共同商讨如何创新制度与政策，推进规划项目落地实施，而不是只顾本地区的发展，单独向国家要政策，形成相互竞争的局面。让特区内的各个地方政府首长和项目负责人等与项目有关的人士带着项目直接与国家最高决策层进行沟通，给予项目而不是地方各种所需的特殊政策，是解决区域间协调难题的一种较好的选择。

      我国无论是国家综合配套改革试验区还是自贸试验区建设，都没有突破省级行政区划界限，我国地域辽阔应是一个原因，但建立跨省合作的协调机制难度大，地方保护意识浓，过度关注本地区GDP增速，因而难以形成双赢甚至多赢的竞合关系应是更重要的阻碍因素。因此，如何借鉴日本的经验，形成跨省、市优势互补，集中资源，合力推动创新型经济发展的大区域创新“经济圈”“经济带”，值得我们更深入地研究。

      （三）发展模式：项目+制度政策定制

      日本设立国际战略综合特区的宗旨是基于国家新一轮经济社会发展的“新成长战略”，依靠各个领域的创新实现扩大内需和外需、增加就业岗位和提升产业国际竞争力。因此，创新成为特区发展的一个关键词。日本国际战略综合特区的创新不仅意味着科技创新、产业和业态创新、服务模式创新，更重要的是制度与政策及其供给模式创新。日本的国际战略综合特区实施的特殊的财政、税收支持措施，其本身并不具有创新性，各国政府都在运用这样的优惠政策激励创新。但是，日本以“国家与地方协议会”进行协商、按项目定制适用法规制度的“特例措施”的形式实现制度与政策的突破，当是一种制度与政策供给模式创新，它为特区发展营造了宽松、实际、协调、顺畅的软环境，极其有利于调动企业、地方政府等创新主体的创新积极性，为特区发展注入创新活力。

      另一方面，以项目为抓手的发展模式，一是使特区发展规划容易落地，各个创新主体的目标、任务都很明确；二是可按项目定制特殊需要的制度政策，增强了制度政策创新对项目的针对性，将制度政策落到实处，避免“砸钱”不少却不知“钱”去何处了，而真正需要资金和政策资源的项目反而得不到支持的情况；三是能够集中、集聚优势资源，发挥重大项目引领带动产业及经济社会发展的作用。当然，项目制并非日本“国际战略综合特区”的创新，我国很多区域的产业发展规划也采用项目制。但是，将项目制与定制式制度政策供给模式结合，在国家战略性特区发展中应用于制度政策的突破，是具有创新性的。

      （四）保障机制：建立最高级别协调机制

      实施按项目所需定制政策的制度政策供给模式，可以说是日本发展“国际战略综合特区”最为独特的、最具创新性的一个特点。而推行这个模式所依赖的条件基础就是建立“国家与地方协议会”这样一种保障特区特殊需要的制度政策落实的最高级别的协调保障机制。在这一机制下，内阁总理大臣直接参与各个特区的“国家与地方协议会”（现任的内阁总理大臣安倍晋三是各个特区的“国家与地方协议会”组成成员），从而使各个地方政府及其规划项目的相关人士可以在这一机制下与国家最高决策层和政策制度执行机构的首长直接进行对话和协商，让他们直接了解特区及其项目对制度政策的诉求以及顺利实施特区规划项目所需要的制度政策条件。并且，特区所需的创新性制度政策，或者对原有制度政策的改革创新方案必须由特区规划项目涉及的各个地方政府提供，而方案来源于各个规划项目的实施主体，他们对于顺利实施规划的项目到底需要哪些特殊的、创新性的制度政策是最了解的。因此，这种方式能够在更大程度上激发和发挥地方的自主创新能力与活力，使制度政策创新能够更符合使用方的真实需求。此外，由于特区发展实行项目制和定制式政策制度供给模式，只要是特区规划获批的项目，不论该项目在特区内的哪个地区，或者涉及哪几个地区，都能够享受同样的特殊制度政策，这使其区域间的协调问题也得到了较好的解决。

      日本“国际战略综合特区”的这种最高级别协调机制、项目制和定制式政策制度供给模式非常值得我国加以借鉴。像上海自贸试验区实行的是“负面清单”政策供给模式，这种模式看似给予了地方更大的自由度，但在实际实施过程中，企业的一些创新性项目在某些具体细微环节上，往往会涉及海关监管、商检、药品食品监管等规则的限制，区域或地方政府是不能随意放宽限制的。如果没有一种类似日本“国际战略综合特区”实施的“特例措施”那样的制度突破，企业的有些创新型项目可能很难顺利实施，或者需要花费更多的时间成本和精力、财力才能够得以实施，有时则只能放弃，显然这会给区域的投资软环境带来负面影响。事实上，笔者在对上海自贸区内的企业进行调研时，听到了来自企业的许多相关意见，反映出一些制度规则进行修改的必要，其实就是需要对原有制度做出一定的突破和创新。而这首先需要创新制度与政策的供给模式，让制度政策的制定方与使用方直接见面，通过协商，尤其是通过针对具体项目、深入到细节问题的制度政策修改方案的协商，确定如何进行制度突破和政策创新，才最能够激发各个参与主体的创新潜力，解决实际问题。

      ①荷兰于2004年开始，依托农产品研发实力强大的大学，大力推进食品产业集聚——“食品谷”，经过几年的努力，集聚了1440家食品产业企业，从而推动荷兰成为世界第二大食品出口国。

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