土地开发与居民动拆迁利益调整的法律机制研究，本文主要内容关键词为：土地开发论文,居民论文,利益论文,机制论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着城市经济建设的发展、城市功能的转变和提升，土地开发在我国大中城市已成为 一种日趋重要和普遍的经济活动。然而，我国人口众多，城市里人多地少问题特别突出 ，城市原有的基础设施陈旧、落后，难以满足城市快速发展的需要，所以，对居民(包 括单位)进行动拆迁，实行旧城改造，实现土地的级差效益，是完全必要的。但如何建 立一套良好的法律机制以适应调整土地开发与居民动拆迁中的利益关系是值得研究的新 问题。
一、土地开发与居民动拆迁概况
(一)土地开发的类型
一般而言，土地开发主要包括以下三种类型：公益型土地开发、商业型土地开发和混 合型土地开发。
1、公益型土地开发，是指为了满足公共利益的需要而进行的土地开发。主要包括为各 类城市基础设施和市政建设，如为建设城市道路、桥梁、国防和军事、公用事业、城市 绿化、环境保护设施等而进行的土地开发。近几年，国内许多城市为了促进经济，发展 提高人民生活水平，在城市基础设施等市政建设方面下大力气进行投资建设。
2、商业型土地开发，是指出于营利目的而进行的土地开发，主要包括为建设住宅商品 房、写字楼、商场、娱乐场所等进行的土地开发。房地产业已经成为我国经济发展的一 个重要支柱型产业，强有力地带动近几年中国经济的继续增长。商业用地市场亟需进一 步发展和完善。
3、混合型土地开发，是指既能满足公共利益的需要，又能获得商业利润的土地开发， 主要包括旧城改造以及为建造学校、医院等公共设施而进行的土地开发活动。在城市建 设中，我国各城市旧城改造的力度都很大。如1992年，上海启动了“365工程”，即确 定365万平方米危棚简屋作为改造对象。从2001年开始，上海又开始了新一轮的旧城改 造——在“十五”计划期间规划了2015万平方米以下的旧里改造。(注：王云帆、肖雄 ：《上海地产新政：削藩、慎拆与扶贫》，《21世纪经济报道》2003年8月18日，第3版 。)
(二)不同类型的土地开发中，动拆迁居民利益所处的状态
尽管建国后城市的拆迁就已经开始，但是真正大规模的拆迁活动则是在1990年以后才 有的。而这十多年来，城市拆迁的性质也开始发生了一些变化。“1990年之后，北京先 后进行了两次大的危房改造。目的是为居民解困。这两次改造使居民的居住条件普遍得 到改善。当时居民的回迁率比较高，部分被拆迁居民也被安置于离旧城较近的地段…… 有人认为此时的拆迁是最大的民心工程……由于资金缺乏，后来的危改开始由政府与开 发商结合来搞……拆迁纠纷从最初的拆迁户家庭成员内部分配问题逐渐演变为拆迁户和 开发商、拆迁户和地方政府的矛盾。”(注：赵凌：《一个城市拆迁的标本审读》，《 南方周末》2003年9月4日，第1版。)近几年，这类矛盾有愈演愈烈之势，全国范围内已 经发生若干起很有影响的拆迁纠纷。要妥善处理拆迁纠纷，则有必要对动拆迁居民利益 所处的状态作一剖析。
首先，在以往的实践中，由于认为公益型土地开发是为了满足公共利益的需要，在需 要有关居民动拆迁时，居民有义务给予配合；而商业型土地开发是以营利为目的的，当 其需要居民动拆迁时，建设单位的利益并能优于居民的利益；因此，强制拆迁主要用于 公益型土地开发。近些年来，强制拆迁则从公益型土地开发转到商业型土地开发，并开 始增多。有的拆迁人对被拆迁人采取断水、断电等手段恶意逼迁，有的则采取野蛮、粗 暴的手段对被拆迁人进行流氓拆迁。这在混合型土地开发的旧城改造中也不鲜见。
其次，拆迁安置补偿的标准不合理，补偿资金不到位。好几年前确定的补偿费用标准 ，并没有及时随着房地产市场价格的变化而变化，补偿的价款在市场上无法买到合适的 房屋，被拆迁人的利益因此遭受严重损害，其应得利益却被建设单位(拆迁人)所获取。 还有的拆迁补偿费用不到位，损害被拆迁人的利益。
再次，房地产评估制度不合理。许多地方由拆迁人委托有关的评估机构来评估房地产 价格，被拆迁人却并没有参与选择评估机构；致使某些评估机构为争取评估业务而在评 估时故意低估房地产价格，以满足拆迁人的利益需要，而侵害被拆迁人的利益。
最后，不适当地扩大拆迁范围。拆迁单位出于土地级差效益或形象工程等考虑，对一 些不需要拆迁的地区也进行了拆迁，拆迁单位获得丰厚的土地级差，而动迁居民拿着补 偿费则买不到合适的住房，蒙受极大损失。凡此种种，拆迁人与被拆迁人之间的矛盾随 之加剧。
总的来说，在上述三种类型的土地开发中，混合型土地开发性质较复杂，其中的利益 关系调整也最为困难。这类土地开发涉及动拆迁时，应当同时兼顾到公共利益和个人利 益，在两者之间寻求一个平衡点。
二、土地开发与动拆迁中有关主体间的利益冲突
土地开发与动拆迁中涉及的利益主体，主要包括建设单位(拆迁人)、拆迁公司、被拆 迁人和承租人等。
(一)建设单位(拆迁人)与拆迁公司
由于拆迁公司是受建设单位的委托，代建设单位处理拆迁事务(包括对被拆迁人进行拆 迁动员，组织签订和实施补偿、安置协议，组织拆除房屋及其附属物)，所以建设单位 应当向拆迁公司支付劳务费用。过去，拆迁劳务费是建设单位根据拆迁公司完成拆迁任 务的工作量而支付的报酬。拆迁公司劳务费用的多少与被拆迁人补偿费的高低之间并不 存在必然的联系，它仅反映了拆迁公司与建设单位之间的利益关系。同时，在委托协议 中，建设单位通常给予拆迁公司一定的决定拆迁补偿费用的裁量权。因此，拆迁公司往 往为了尽快完成任务(获取拆迁劳务费用)就在其裁量权范围内尽可能多地给予被拆迁人 补偿。这当然为被拆迁人所乐意接受。但是与建设单位的利益却存在一定的冲突。目前 ，建设单位和拆迁公司则大多采用费用包干制，即双方协商约定好建设单位支付给拆迁 公司一笔费用，该笔费用既包括用于支付所有被拆迁人的拆迁补偿费，又包括拆迁公司 应得的劳务费。拆迁公司在支付了拆迁补偿费之后，剩余的费用都作为劳务费归拆迁公 司所有。这种劳务费的多少，不仅涉及拆迁公司与建设单位之间的利益关系，而且同被 拆迁人补偿费的高低直接挂起了钩，拆迁公司与被拆迁人之间也就因此产生了直接的利 益冲突。拆迁公司为了自身的利益，在与被拆迁人协商拆迁补偿费时必然要降低拆迁补 偿费，以增加其劳务费用。
(二)建设单位与被拆迁人
由于建设单位要对被拆迁人进行拆迁补偿，所以两者的利益冲突明显，属于此消彼长 的关系。拆迁是否为必须、采取何种补偿标准、何种补偿方式等问题都直接影响到双方 的切身利益。
从上海的拆迁实践来看，过去被拆迁人反映的问题主要有：给予拆迁补偿的安置房长 期不到位；安置房位置偏远、相关的配套设施欠缺，造成生活、工作不便等。当时上海 的房价不象现在这么高，所以，在补偿方式上，被拆迁人选择货币补偿，而不是产权调 换。现在被拆迁人反映的问题主要有：拆迁补偿标准太低，拆迁补偿款在市场上买不到 合适的住房；有的动拆迁居民不能及时领到补偿款。相对过去而言，现在的被拆迁人则 更倾向于回迁或者产权调换，而不是货币补偿。至于那些不需要拆迁的地区被拆迁，拆 迁单位获得丰厚的土地级差，而动迁居民拿着补偿费则买不到合适的住房，其利益受到 的损害更重，意见更大。
(三)拆迁公司与被拆迁人
如前所述，由于如今绝大多数建设单位委托专业的拆迁公司处理拆迁事务，在劳务费 的计算标准上，许多建设单位和拆迁公司之间采用费用包干制；这样，建设单位和被拆 迁人之间的利益冲突关系便演变成建设单位、拆迁公司与被拆迁人之间的利益冲突关系 。在费用包干制的模式下，有的拆迁公司往往受利益驱动采取野蛮、粗暴的手段对被拆 迁人进行强迫拆迁。由此，拆迁单位、拆迁公司与被拆迁人之间的利益冲突进一步加剧 ，矛盾进一步激化。
(四)被拆迁人与承租人
根据房屋租赁的性质不同，可以将被拆迁人和承租人之间的关系分为两类：一类是基 于政府规定的价格标准而确立的房屋租赁关系，下称计划房屋租赁关系；另一类是基于 市场交易价格而确立的房屋租赁关系，下称普通房屋租赁关系。
在计划房屋租赁关系中，根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，建设单位(拆迁人)应 当分别与被拆迁人和承租人订立拆迁补偿安置协议；《上海市城市房屋拆迁管理条例实 施细则》规定，承租人有权获得大约相当于被拆迁人所能获得补偿数额的80%的补偿数 额。由此可见，这里的承租人的地位相当于被拆迁人的地位，两者分别获得补偿。两者 之间基本不存在利益冲突关系。
在普通房屋租赁关系中，拆迁将会导致原来的房屋租赁合同无法继续履行。《城市房 屋拆迁管理条例》第27条规定：“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系 的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与 房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。 产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当在普通房屋租赁关系中，与原房屋 承租人重新订立房屋租赁合同。”据此，被拆迁人(房屋所有人)与承租人可以协商解除 租赁关系，并就其他问题作出约定。如果双方就解除租赁关系不能达成协议的，则根据 《城市房屋拆迁管理条例》第27条的规定，拆迁人只能与被拆迁人进行产权调换，后者 与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。但是，新的租赁合同是否还继续规定原租赁合 同的租金标准?像这样的问题只能留待当事人自己解决。如果承租人不愿意解除租赁关 系，也不能接受新的租赁合同，那么，被拆迁人(被拆迁房屋所有人)是否可以认为拆迁 是不可抗力事件，以此为由至张解除租赁关系?笔者认为，应当可以。因为，我国法律 制度下的拆迁，大多是当事人不能预见、不能避免和不能克服的事件。
三、相关主体间利益调整的法律机制设想和建议
(一)指导思想与基本原则
1、以人为本，保障动拆迁居民的合法权益
土地开发能有力地提升城市的功能和促进经济的发展，但必须贯彻以人为本的原则， 保障动拆迁居民的合法权益。因为，动拆迁不仅将对被拆迁人的财产权产生重大影响， 而且，对被拆迁人的生活环境和生存条件也会带来变化。因此，动拆迁居民的权利能否 得到保障，关系到社会的安定团结；它将在更为基础的层面上影响着社会经济、政治能 否正常的运行。
2、动拆迁应造福于民、让利于民
从宏观层面来看，需要动拆迁的开发项目应当是有利于社会经济的发展、有利于人民 生活水平的提高。从微观层面看，动拆迁后，开发项目的建成应当具有一定的社会经济 效益，动拆迁居民应从中受益，最起码不应受损。如，旧城改造极大改善了当地居民的 居住条件，提升了当地地段的级别，使周边的土地得到升值，政府的财政收入也因此增 加。再如，用于建造高速公路、桥梁等城市基础设施的公益型土地开发能带动相关地块 的升值，甚至直接带来经济效益。在给动拆迁居民的补偿中，不仅应考虑当时的土地级 差，还应该包含上述开发项目建成后形成的一部分经济效益。总之，动拆迁一定要真正 体现造福于民、让利于民。
3、不得以公权谋取部门私利
任何政府部门不得打着公共利益、为民办实事的旗号推行一些“花瓶工程”、“形象 工程”，也不得利用手中的权力为部门谋取利益。房屋拆迁主管部门必须与作为企业的 动迁公司真正脱钩，以杜绝政府部门滥用公权、与民争利、损害居民合法权益的事情发 生。
4、城市建设应量力而行
有的城市政府不顾当地经济条件，盲目扩大城市建设拆迁规模，造成拆迁补偿标准不 落实，安置方案不落实；有的开发企业随便降低补偿标准，损害被拆迁人的利益。
城市建设应当量力而行，与城市自身的经济实力相一致；从而，才不会因为建设规模 超出当地的经济承受能力而背上沉重的负担。只有这样，才是造福于民。
(二)构建利益均衡的法律机制
从我国现行有关动拆迁的法律来看，未体现出对被拆迁人权益的必要尊重和有效保护 。这主要表现在对房屋拆迁证的领取条件、被拆迁房屋所涉土地使用权的收回条件及程 序、拆迁安置补偿标准等方面的规定上。鉴于此，笔者主张，应尽快完善我国房地产立 法，构建利益均衡的法律机制。
1、完善拆迁制度，限制强制拆迁
首先，应尽快解决居民房地产权利法定问题。有关法律应明确规定，尊重和保障居民 所拥有的房地产权利。非经法定程序、不具备法定条件，任何部门和个人不得随意收回 居民的土地使用权、发放房屋拆迁许可证。违反者，应承担民事赔偿责任；严重者，则 应受刑法的追究。
其次，应对房屋拆迁许可证的发放条件加以规范。根据国务院颁布的《城市房屋拆迁 管理条例》第6条的规定，拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。而 根据《城市房屋拆迁管理条例》第7条的规定，领取房屋拆迁许可证的条件是：已经获 取建设项目批准文件、建设用地规划许可证和国有土地使用权批准文件；制定了拆迁计 划和拆迁方案；在办理存款业务的金融机构储存了相应的拆迁补偿安置资金。其中，获 取建设项目批准文件、建设用地规划许可证和国有土地使用权批准文件是最关键的条件 。建设项目批准文件是由计划主管部门颁发的，建设规划用地许可证是由规划部门颁发 的，国有土地使用权批准文件是由土地管理部门颁发的。但是《城市规划法》、《土地 管理法》和《城市房地产管理法》等有关法律，在规定上述三类文件的获得条件时，并 没有以建设项目是否需要拆迁而规定不同的条件。也就是说，就现有的法律规定而言， 需要拆迁的建设项目和不需要拆迁的建设项目在获取上述三类文件或者许可证时的法定 条件是一样的。这就为某些政府部门滥用职权给那些根本就不应当拆迁的建设项目发放 拆迁许可证提供了法律上的漏洞。现实中出现的该拆迁的没拆迁，不该拆迁的反倒拆迁 了的怪现象，民心工程成了扰民工程，其重要原因就是同这种法律漏洞分不开的。据报 道，江苏省南京市江宁开发区的一些中小企业甚至在没有看到任何正式手续的情况下， 被要求限期拆迁；有的已被数次拆迁，有的甚至一年内遭两次拆迁，企业的合法权益则 因此遭受严重侵犯。(注：《法制日报》2003年6月29日，第1版。)
因此，建设项目在法律上应明确区分要拆迁和不要拆迁，并规定不同的审批条件。对 需要拆迁的建设项目，应明确规定经论证或听证为必备的审批条件，从而杜绝滥用职权 ，随意发放拆迁许可证的行为。
再次，对被拆迁房屋所涉土地使用权的收回条件和程序以及对错误收回的司法救济途 径等应作明确规定。据报道，20世纪90年代开发的南京市张家圩住宅小区所在地块，被 有关部门在没有征得该小区居民同意的情况下，转让给某房地产商进行房地产开发。该 小区居民所持有的“国有土地使用权证”上明确标明，其土地使用权类型为“出让”， 终止日期是2061年11月15日。(注：左志坚：《股市公告先于政府招标》，《21世纪经 济报道》2003年9月8日，第3版。)该案反映出的问题是：该地块是否需要拆迁；有关部 门是否有权未经居民同意，擅自转让该地块；居民可以通过何种途径及时有效地阻止该 部门的转让行为，维护自己的合法权益。
从当前实践来看，土地管理部门无需征得被拆迁人的同意，就在其颁发的国有土地使 用权批准文件中，将被拆迁人享有的土地使用权收回，然后将其出让或者划拨给建设单 位。土地管理部门也无需为此给被拆迁人任何补偿(这里的补偿是指因为国家收回土地 使用权而由国家给予的补偿)。其实，居民们在购买商品房时支付的价款中不仅包括了 房屋所有权的价款，也包括了相应的土地使用权的价款；居民对其房屋拥有的是永久物 权。根据地随房走的原则，房屋所涉土地的使用权应具有极大的稳定性。但土地管理部 门的这种做法没有尊重被拆迁人的权益，显然是不合法的。即便是公有租赁房屋，承租 人拥有房屋使用权可以依法继承。它实际上是一种类似物权的财产权，该房屋所涉土地 的使用权也不得随意收回。为此，有关立法应对被拆迁房屋所涉土地使用权收回的必备 条件及程序做出明确规定。不具备法定条件，非经法定程序，任何部门和个人均无权收 回房屋所涉地块的使用权。对收回土地使用权有争议的案件，也应规定一种便捷的救济 程序，为保护居民及企业的合法权益提供法律保障。
最后，限制强制拆迁的适用范围。在重大的市政建设工程这一类公益型土地开发中， 出于公共利益的需要，对于个别漫天要价且严重影响到整个开发项目进程的被拆迁人， 必要时，可通过司法程序，采取强制拆迁措施，是必要的，但必须慎行。其适用的比例 应严加控制；否则，会对社会稳定不利。同时，对于公益型土地开发应有一个明确的界 定。而对于非公益型土地开发，则应建立以平等协商为基础的拆迁制度，拆迁应取得被 拆迁人的同意。可以采用听证会等方式与被拆迁人(整体)就补偿标准、安置方案等进行 沟通，并通过房地产市场评估机制运行。此外，还可以设定最低单价和最低总价，以确 保特殊困难居民的居住权利。这里的房地产权之流转是一种民事交易行为，政府只需对 有关的民事交易行为进行必要的监管。通过利益调整，制度规范，工作到位，被拆迁人 与拆迁人之间的矛盾将会趋缓。
2、建立公正合理的拆迁补偿制度
要建立公正合理的拆迁补偿制度，可从以下几方面着手：
(1)建立补偿标准公示、复议制度。补偿方式、补偿标准和补偿程序都应当以公示的方 式对全体被拆迁人公开。若被拆迁人对补偿标准有异议，则可申请复议。
(2)设定刚性补偿标准及补偿标准的例外条款。由房地产评估机构根据定期更新和公布 的基准地价和新购住房的平均价格，结合拆迁房屋的区位、用途、结构、成色等确定一 个刚性补偿标准，予以公示。若市场地价明显高于基准地价，则应以市场地价为准；若 公示时的补偿费标准明显低于实际开发时的房地产市场价格时，则应在原有补偿费标准 基础上作补差处理。由此，确保货币补偿的金额不低于被拆迁房地产当时当地的市场价 格。
(3)规定最低单价和总价，限定利润回报率的上限。最近，南京市对拆迁房屋试行按市 场价格评估，并规定最低单价和最低总价，这一做法值得借鉴。笔者主张，一方面，对 拆迁房屋按市场价格评估，规定最低单价和总价；另一方面，对拆迁人土地开发后的建 设项目利润回报率规定一个上限，从而确保被拆迁人的补偿费能保持在一个公正合理的 价位上。
3、完善房地产评估机制
(1)强化评估程序。如前所述，无论哪一种类型的土地开发，都应当给予被拆迁人公正 、合理的补偿，而这种补偿标准应当建立在科学评估的基础上，应建立基准地价定期更 新和公布制度，由当事人双方在有资质的房地产评估机构中共同选定一个，由其根据公 布的基准地价和新购住房的平均价格，结合拆迁房屋的有关情况确定一个刚性补偿标准 ；必要时，还可采用补偿标准的例外条款，对补偿标准作适当的修正。
(2)加强房地产评估机构的管理。有关立法应对房地产评估机构的准入资质及常规的考 核、淘汰制度做出硬性规定。对于一些违反职业道德，作虚假或不实评估者，应取消其 执业资格。从而，使房地产评估市场逐步走上规范、完善的轨道。
4、完善动拆迁程序，加强程序监督
我国房地产有关立法应当对土地开发中的动拆迁程序作进一步完善。不仅要明确规定 政府有关部门作出动拆迁决定的条件、程序及期限等，还要明确对动拆迁程序及实体予 以监督的部门。一旦动拆迁程序违法并造成一定的损失，监督部门未察觉或未及时加以 纠正的，则应与有关当事人共同承担民事赔偿连带责任。另一方面，其他行政主体(包 括政府监察部门和上级行政部门)也应对拆迁程序及实体进行主动监督，包括对监督部 门的监督。
5、强化被拆迁人权利救济制度
如果被拆迁人对有关部门收回其土地使用权或者发放房屋拆迁许可证的行政行为不服 ，则有权申请行政复议；对行政复议结果不服，则有权向人民法院提起行政诉讼；也可 以直接向人民法院提起行政诉讼。其间，不得强制执行被异议的行政行为。因为，一旦 执行后，就无法恢复。对此，法律上应规定一个较短的期限，设定一个快速有效解决问 题的机制。如果被拆迁人对拆迁行政行为没有异议，仅对补偿标准有异议，则可申请复 议，还可申请行政裁决乃至向法院起诉，但这不应影响拆迁的进行。
6、拆迁公司的法律地位问题
(1)土地开发中拆迁公司的法律地位。根据《城市房屋拆迁管理条例》和《城市房屋拆 迁单位管理规定》的规定，房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托；拆 迁公司是因为其具有相应的专业技术、经验而受建设单位委托才从事拆迁业务的。也就 是说，拆迁公司应当是企业单位，而不是享有行政授权的事业单位，更不是行政机关。 但是上述的条例和规定都没有明确规定拆迁公司的性质，其相应的用语为“拆迁单位” 。实践中，有很多拆迁公司是房地产管理部门所属房地产企业的关联公司。有业内资深 人士指出，不少拆迁公司和有关的房地拆迁主管部门是在同一个地方办公，拆迁公司和 主管部门有时就是“一家人”。(注：王云帆、肖雄：《上海地产新政：削藩、慎拆与 扶贫》，《21世纪经济报道》2003年8月18日，第3版。)由于拆迁公司的法律地位不明 确，造成其角色错位。因此，有的拆迁公司往往仗着与行政主管部门的关联关系，对不 愿意拆迁的被拆迁人采取野蛮、粗暴的手段流氓拆迁。被拆迁的居民往往因此将这些拆 迁公司认同为主管部门，对拆迁公司的不满也因此演变为对有关主管部门乃至政府的不 满。
(2)拆迁公司未来法律地位的设计。首先，应当从法律上明确规定拆迁公司是以营利为 目的的企业单位，不享有任何行政职权。由于拆迁公司是代建设单位来实施拆迁业务的 ，其权限来源于建设单位的委托授权；若其超越代理权限或者非法给被拆迁人造成损害 ，则应承担民事赔偿责任。其次，即便需对个别被拆迁人进行强制拆迁，亦应通过司法 途径依法进行，而不得由拆迁公司来执行。最后，在公益型土地开发中，不宜委托拆迁 公司实施拆迁业务；在非公益型土地开发中，则不宜对拆迁公司采用费用包干制。因为 ，公益型土地开发是一项行政色彩极浓、政策性极强的行为，容易使拆迁公司由此获得 不应有的行政权力，谋取非法的经济效益，从而侵害被拆迁人的合法权益。因此，我们 建议：拆迁公司应从公益型土地拆迁中退出，而由训练有素的专业人员从事该项工作。 在非公益型土地开发中，应将拆迁公司的劳务费与居民拆迁补偿费相剥离。
综上所述，处理好土地开发与居民动拆迁利益关系，切实有效地维护拆迁居民的合法 权益，既关系到社会稳定，又关系到房地产业的持续发展；建立并不断完善调整土地开 发与动拆迁居民利益的法律机制，已迫在眉睫。