论经济全球化背景下竞争政策和竞争法的国际协调，本文主要内容关键词为：经济全球化论文,竞争法论文,竞争论文,政策论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D966 文献标识码：A 文章编号：1008—7095(2006)06—0019—08
竞争政策和竞争法① 在传统上是各国国内的基本经济政策和法律规则，其所涉及的领域是各国国内市场上的竞争秩序问题，长期以来，甚至到目前为止，还没有严格意义上的对各国竞争政策和竞争法进行有效国际规范的法律规则。但是另一方面，寻求对各国竞争政策和竞争法进行国际协调的努力却一直在进行，尤其是在经济全球化趋势越来越明显的背景下这种国际协调更值得关注。本文拟就这种国际协调的必要性、基本途径、主要障碍和我国应持的基本立场等作一粗浅的探讨。
一、在经济全球化背景下进行竞争政策和竞争法国际协调的必要性
随着乌拉圭回合谈判各项协议的签署和世界贸易组织的建立，各国政府间关税和非关税贸易壁垒在逐步消除，经济全球化和世界市场一体化的进程在加快。但与此同时，国际市场又面临着私人厂商（企业）限制竞争行为的威胁。来自企业的限制竞争行为，通过划分市场、固定价格、限定产量等方面的合谋往往比政府的限制措施更能阻碍自由贸易的开展。因此，仅仅是消除来自政府方面的贸易壁垒并不能保障自由贸易的开展。例如，国内的生产商可以通过独家交易协议或者参与国内分销商的联合抵制而排除国外生产商的市场进入和竞争。在国际市场上，跨国公司所实施的限制竞争行为尤其引人关注。这些限制竞争行为扭曲了国际竞争秩序，侵蚀了多边贸易体制。这说明，国际市场的贸易障碍不仅仅是由政府的行为引起来的，有些贸易障碍是由企业限制竞争行为引起的。而且，有时这两者还是结合在一起的，即一些企业限制竞争行为是在政府的默许或纵容下形成的，这更增加了问题的复杂性。正如1997年WTO秘书处关于贸易与竞争政策的报告指出，在竞争法的制定和执行上的任何立场，不管是决定不进行竞争立法，还是不执行现有竞争规则，都是一种政策选择。这表明，很难将企业的限制竞争行为与政府的政策行为区分开来，因为企业的限制竞争行为的存在往往是由于政府选择不进行干预或者不执行可以进行干预的竞争规则。因此，要真正实现自由贸易、公平竞争，除了继续致力于官方贸易壁垒的消除外，也应努力促使对企业限制竞争行为的控制。显然，在国际市场上，控制企业限制竞争行为带来的贸易障碍不是依靠单个国家的努力能够实现的，而需要对各国的竞争政策和竞争法进行国际协调。
就国际卡特尔来说，近年来不断增加的证据已经证明了私人国际卡特尔对世界经济尤其是对那些缺乏对付这种安排手段的发展中国家造成了损害。这使得建立帮助国内对付卡特尔和其他反竞争行为的国际协议显得必要。20世纪90年代美国和欧盟曾对40个国际卡特尔提出起诉，这些卡特尔由来自31个不同经济体的私人企业组成。有几个比如赖氨酸、维生素以及石墨电极的卡特尔组织涉及全球范围。其中有24个卡特尔组织持续了4年以上，尽管估计的具体数值多种多样，但国际卡特尔解散之后市场价格会下降20％到40％。同时，20世纪90年代执行经验中的两个证据表明加强这方面的国际协调与合作的好处。第一个证据是一国关于制止卡特尔的公告会促使其贸易伙伴国的调查。例如，韩国在看到美国反对石墨电极卡特尔的执行行动后才开始对其进行调查。贸易伙伴国因此可以从国外的积极行动中获利，而且这种利益很可能随着竞争部门正式和非正式合作的加强而扩大。第二个证据是基于这样一个事实：要起诉一个国际卡特尔需掌握有关该联盟性质、范围和机构的可靠证据和文件。国际卡特尔组织可能隐藏这些证据文件，从而使得一国司法机构若不能或不愿与外国卡特尔调查机构合作，则该司法机构的行动可能对其贸易伙伴的利益产生不利影响。关键的问题是当一国不严格执行其卡特尔法时，所造成的损害可能超越其边界范围。卡特尔法规及其执行上的国际一致性，在某种程度上可以消除国内和国际卡特尔组织的保护伞。[1]
另一方面，为实现企业在国际市场上自由经营和减少各国管辖权的冲突也需要竞争政策和竞争法的国际协调。贸易自由化的目的和后果是让企业突破国界壁垒，在国际层面进行自由经营，从而也促使经济资源在全球的有效配置。这要以企业遵守各东道国的法律（包括竞争法）为前提。但是，在目前各国竞争法缺少必要协调的情况下，企业的跨国界经营要受到很多的限制。就以企业合并为例，一些大型的企业合并可能要分别向众多的国家（几个、十几个甚至几十个国家）申报，请求它们的批准，这对企业一方面是巨大的经济负担，另一方面因为任何一个申报都要求企业在一定时期内等待有关机构的调查，这就使企业在相当长时间内处于经营活动不稳定的状态。在这些申报过的反垄断机构中，只要一个国家的机构认为合并将在本国市场上产生限制竞争的影响，该合并就不能按计划进行。显然，这直接影响到了企业的利益。因此，申报的国家越多，企业的合并计划就越缺乏可预见性。为此，那些有过跨国合并经历的企业向国际社会呼吁，世界各国应协调它们的反垄断法，特别是应当统一反垄断法的程序法，缩短等待期，对那些于市场竞争没有损害的合并尽快予以批准。在巨型石油企业埃克森和莫比尔的合并中，因为这两个企业几乎在全球每个角落都有生产和经营活动，它们的合并不得不向美国、欧盟、加拿大、挪威、瑞士、墨西哥、巴西、匈牙利、捷克、斯洛伐克、俄罗斯、日本等12国家或者地区的反垄断主管机关进行强制性的申报，甚至还向澳大利亚和新西兰反垄断主管机关进行了非强制性的申报。戴姆勒—奔驰公司和克莱斯勒公司的合并也是如此，因为这两个公司在全球共有141个生产厂家，在200多个国家和地区从事经营活动，为了能够顺利地进行合并，它们曾研究过40多个国家的反垄断法，并向其中10个国家进行过申报和批准程序。由此人们提出了这样一个问题：如果上述这些国家或者地区的反垄断主管机构对合并有不同看法，有些国家批准了合并，有些禁止合并，那么，哪个国家最终有权审查或者批准这些对全球竞争有着重大影响的合并？哪个国家的法律对合并有最终的管辖权？[2] 因此，这种情况不仅影响企业的经济利益，还容易带来各国管辖权的冲突。
实际上，相关的冲突时有发生。例如，2001年7月，美国通用电器公司并购霍尼韦尔国际公司一案就遭到欧盟委员会的正式否决。这起耗资达420亿美元的并购案最为引人注目的地方是寻求合并的双方是美国的两大公司，其合并计划也于当年早些时候获得美国司法部反托拉斯局的批准，但双方在向欧盟寻求支持时却遭到了反对。而在此之前，对当时世界航空业的最大并购案即波音公司与麦道公司合并案，欧盟委员会一开始也是作出强烈反应并威胁要制止这起交易，只是后来在美国政府的强力介入以及合并双方作出一些让步的情况下才予以批准。这类问题的最终解决当然也需要各国竞争政策和竞争法的有效协调。
显然，对各国竞争政策和竞争法进行国际协调，其基本前提和内在原因在于各国竞争政策和竞争法存在着内在的差异性以及在执行中所体现的各自经济利益的不同。尽管各个国家和地区的竞争政策和竞争法在基本框架上具有某些一致性，但是其在不少方面还是存在差异的。尤其是，当外国企业成为竞争法实施过程的受益者时，一些国家对实施可能就不热心了。[3](P3) 可以说，正是各国竞争政策和竞争法内在差异的存在及其带来的诸多问题决定了进行这方面国际协调的必要性。
二、竞争政策和竞争法国际协调的基本途径和相关尝试
竞争政策和竞争法的国际协调有多种途径。根据协调的范围和领域，竞争政策的国际协调有以下几种基本途径。
（一）双边协调机制
竞争政策和竞争法的双边协调机制，是指两个国家（包括类似于国家的国际组织，如欧盟）之间通过订立双边协定或条约的形式相互为对方实施其竞争法提供合作。这种双边的竞争法合作的内容，有的包含在双边经济技术合作协定、商务条约或法律互助条约之中，但主要的还是专门为实施竞争法而制订的。
在签订专门的实施竞争法的双边协定方面，美国也是最积极的。目前，美国既是由竞争法执法机构通过订立双边协定进行合作的最早的国家，也是订立这种合作协定最多的国家。这是由于美国是世界上执行反托拉斯法最严厉和影响最大的国家，又是最早主张反托拉斯法域外管辖权的国家，因此其在开展反托拉斯国际执法中对于进行国际合作的必要性的感受也最深。美国从20世纪70年代开始，就陆续与若干重要的竞争法国家如德国、澳大利亚、欧共体、加拿大、日本等订立双边合作协定，其他若干国家也陆续签订这类合作协定，以期达到相互协助执行法律并避免法律冲突的结果。这些双边协定主要规定了各方在实施竞争法时为避免产生冲突而进行合作，内容主要包括：通报对另一方重要利益有影响的竞争执法活动；承诺在谈判或实施反竞争行为的办法时考虑另一方的重要利益（传统礼让）；通过磋商设法解决双方在法律政策和国家利益方面的冲突；就两国出现的相互关联的反竞争行为采取协调行动；在己方重要利益受另一方境内的反竞争行为损害时请求对方协助调查；特定情况下提供竞争执法的协助调查或协助执行等。
这些双边协定的签订与执行为双方进行竞争执法上的合作提供了依据，发挥了重要的作用。这种合作有助于促进在全球范围内竞争法实施结果的一致性，并且，这种一致性的结果和各国竞争执法机构之间的继续磋商也可能推动各国竞争法的实体协调和程序趋同。然而，这种合作的局限性也是很明显的，主要涉及其机密信息的排除条款和合作的成本较高。在实际的合作过程中，这些协定的缺陷也逐渐显露出来，前述欧盟和美国对波音与麦道兼并案以及通用与霍尼韦尔兼并案的不同态度更是暴露了现有的双边协调机制的不足。首先，这些协定仅是程序性的协定，协定内容涉及的也是相互通报、互换信息、协调统一行动及磋商等程序性事项，没有规定实体事项，如缺乏对反竞争行为的判断标准；其次，这些协定大多是任意性规定，缺乏强制性条款，例如协定没有时效限制，致使双方合作可能会无限期拖延；再次，当双方出现不同的决定或判决时，这些协定缺乏统一的争议解决机制；最后，依据这些协定的保密条款，虽然存在其他条款的规定，但在所要求的情报的披露为拥有该项情报的一方法律所禁止或与拥有该情报一方的利益不相符时，则任何一方都可以拒绝向对方提供合作，从而削弱了双边合作的有效性。当然，这最终还是由各方的经济利益决定的。因此，在对缔约双方都比较敏感的案件中，双边合作的成效还是很有限的。尽管如此，在解决全球经济中的反垄断问题的更好的方案（如有效的多边协调机制）尚缺乏现实可能性的情况下，各国通过缔结双边协议的协调方式还是值得鼓励的。
（二）区域协调机制
竞争政策和竞争法的区域协调机制，是指一定区域范围内的多个国家之间通过相关条约或协定就实施某种共同的竞争政策或为实施各自的竞争法相互进行合作所进行的国际协调。其在形式上较少体现为竞争政策和竞争法的单独协定，而主要体现为区域自由贸易、关税同盟或共同市场协定中的相关条款。这类协定在竞争政策和竞争法方面的协调就不同于双边合作协定仅仅规定合作的程序规则问题，往往同时规定区域内成员国之间规则本身的协调问题的。当然，这种协调的程度和范围要取决于各方就区域经济贸易一体化程度和所设机构的超国家权力的范围而作出的基本安排，即竞争政策和竞争法的协调只是这种总体安排的一种具体体现。
竞争政策和竞争法的区域协调在内容上较为广泛，主要涉及制订或维持以及有效执行竞争法和竞争政策，对协定方相互贸易适用的竞争准则，广泛协调竞争法，控制补贴，控制国有企业或具有特权或专营权的企业的歧视做法或其他行动，超国家机构实施共同准则，国家机构与超国家机构之间以及国家机构相互之间就执法工作进行磋商和协调以及争端解决和技术援助问题等。
竞争政策和竞争法的区域协调的典型代表是欧盟（EU）。欧盟竞争法的实体规范最集中地体现在经《欧盟条约》修改的《建立欧洲共同体条约》（原为《建立欧洲经济共同体条约》即《罗马条约》）的第3条和第81条、第82条②。此外，1989年12月21日欧共体理事会制定了一个专门规定合并与获得控制（企业结合）的4064/89号条例③。涉及竞争规则的部长理事会和委员会的条例、指令和决定主要有：《关于实施欧共体条约第81、82条竞争规则的第1/2003号条例》、《关于在欧共体条约第81条、82条下处理申诉的委员会通告》、《关于竞争主管当局网络合作的通告》、《关于欧盟委员会根据欧共体条约第81、82条调查程序的第773/2004号条例》、《关于实施条约第81(3)条的指南》、《关于控制企业结合的第139/2004号条例》、《关于在控制企业结合的理事会条例下评估横向合并的指南》等。
欧盟竞争法作为欧盟经济一体化最终目标的战略手段之一，其主要是为了保护欧盟市场的完整统一与良好运转，保证企业间充分有效竞争，维护自由公平交易，努力建成一体化的欧洲内部大市场。与此相适应，欧盟竞争法在法律效力问题上突出了“影响成员国间贸易”的要求。同时，为维护“经济平等原则”，欧盟竞争法还规定了适用于成员国的“国家援助与国家贸易垄断”的内容。为保证欧盟竞争法的实施，欧盟建立了包括欧盟委员会（其内设有专管竞争政策的第四总局）和欧洲两级法院在内的一整套复杂的实施机制。作为一种效力高于国内法又具有某些国际公法性质的法律体系，欧盟竞争法的超国家性质为竞争法的区域性协调提供了一个典范。
在竞争政策和竞争法的区域协调方面，除欧盟竞争法的典型情况外，还有其他相关的尝试，如北美自由贸易协定、亚太经合组织以及非洲和拉丁美洲的区域集团在这方面所作的努力。尽管它们还远远达不到欧盟竞争法那样有效和成熟的程度，但还是为在各自区域范围内进行竞争政策和竞争法的协调提供了基本的依据。
（三）多边协调机制
竞争政策和竞争法的多边协调机制，是指在世界范围内的多个国家就竞争政策和竞争法的合作与协调所签订的公约或协议，一般是在已有的相关国际组织的主持下进行的。在世界范围内建立一套对各国普遍适用的竞争规则或者对此进行协调的想法和努力早在第二次世界大战以前就有体现。当时，国际联盟就曾组织过关于卡特尔问题的调查研究工作，试图通过缔结多边国际条约来控制国际卡特尔，但未获成功。二战以后，联合国的有关机构及其他一些国际组织继续在这方面作出努力。
1948年《国际贸易组织宪章》（《哈瓦那宪章》）的目标是建立一个全面处理国际贸易和经济合作事务的国际组织。该宪章第五章对管制限制性商业行为或反竞争行为也作出了若干较为具体的规定。虽然《哈瓦那宪章》中有关管制限制性商业行为（反竞争行为）的规定未能生效，也未被纳入到关贸总协定（GATT）的规定之中，但它作为多边框架下首次对反竞争行为进行规范的努力并有较为具体的规定，仍然具有重要的意义。
联合国及其专门组织为促进国际竞争政策的合作与协调作出了长期不懈的努力。联合国经社理事会于1951年起草了国际反垄断法协议草案，并为进行反垄断实际调查成立了临时专门委员会。1953年联合国首次提出“限制性交易国际规范草案”。1974年联大《建立新的国际经济秩序宣言及行动纲领》、《各国经济权利及义务宪章》都有关于加强对国际限制性行为管制及政策协调的原则宣示。1980年联合国贸易与发展会议（UNCTAD）草拟通过了《一套多边协议的控制限制性商业行为的公平原则和规则》，同年并由联合国大会通过。该《原则和规则》作为各利益集团相互妥协的产物，其在性质上属于自愿性的指导原则，而无任何法律上拘束力的性质，但它是到目前为止惟一完全多边协议的原则和竞争规则。此外，联合国贸易与发展会议草拟的《国际技术转让行为守则》（草案）和经社理事会草拟的《跨国公司行动守则》（草案），也分别提出制约技术贸易领域的限制竞争行为和跨国公司限制竞争行为的问题，但均未获正式通过。
成立于1961年、主要由发达国家参加的经济合作发展组织（OECD）较早和较多地关注到成员国之间竞争政策和竞争法的协调问题。OECD不仅是那些有竞争法国家的协商机构，而且也是对许多正在引入或意图引入竞争法和竞争政策国家进行技术援助的一种资源。OECD下设“竞争法与竞争政策委员会”④，负责编制和研究各成员国的竞争政策和有关问题。该组织在1979年发出了《关于影响国际贸易的限制性商业行为合作的理事会建议》，1982年该组织限制性商业行为专家委员会设立一个“竞争与贸易工作小组”，该小组1984年发布了“竞争与贸易政策的互动”报告。1986年又发出了《理事会关于在成员国间就影响国际贸易的限制性商业行为进行合作的修订建议》。1995年，该组织理事会在修正前三次建议的基础上，又一次公布了《理事会关于在成员国间就影响国际贸易的反竞争行为进行合作的修订建议》。1998年OECD又公布了《理事会关于有效打击核心卡特尔的建议》，建议各成员国确保其竞争法足以有效组织和威慑所谓的“核心卡特尔”⑤ 行为，建议各成员国相互合作以执行法律，打击这种卡特尔，并明文邀请非成员国参与并执行该建议。自1998年建议书以来，OECD竞争委员会颁布了一系列有关卡特尔对经济的危害性以及进行有效立法、有效调查的必要性和揭露并制止这些典型阴谋的相关措施的报告。同时，自2001年起，OECD开始举办“全球竞争论坛”，使30个成员国以及观察员和其他非成员国的高层竞争官员共聚一堂，进行竞争政策和竞争法的对话，并吸收非成员国参加竞争政策的协调活动。OECD还经常在世界各重点地区或国家举办研讨会，推动竞争立法。虽然OECD的相关文件在性质上也是自愿性的，非以立法方式制定国际规范，对成员国没有约束力，但是其对竞争政策和竞争法的国际协调来说还是具有重要意义的，甚至被视为在竞争政策和竞争法的活动上扮着国际领导角色。尤其是，OECD近年来所实施的“管制改革国家审议计划”对促进各国竞争法的协调乃至趋于一致具有重要的意义。
国际竞争网络（ICN）是继OECD、WTO和APEC之后又一个有关竞争议题多边国际合作的场合，且完全以竞争主管机关为中心，不直接涉及贸易问题。该组织源于美国司法部于1997年所成立的“国际竞争政策咨询委员会”（ICPAC）成果报告中所提出的“全球竞争倡议”的概念。该报告经采纳后，美国司法部和联邦贸易委员会于2001年10月25日共同宣布开展“国际竞争网络”。该网络提供一个平台，让发达国家和发展中国家的竞争主管机关共同讨论有关促进反托拉斯执行程序或实体趋于一致的提案，并借由讨论形成共识。基于这种需要，“国际竞争网络”在美国提出后，就得到了包括欧盟、加拿大和墨西哥等在内的许多国家的竞争主管机关的支持与参与。ICN是各国反托拉斯执法机构的网络，它对所有来自发达国家和发展中国家负责竞争法实施的国内和多国的竞争执法机构开放。
由于在UNCTAD和OECD框架下对各国竞争政策和竞争法的协调都不具备法律约束力，因此国际上要求在GATT框架下解决这一问题的呼声很高。早在20世纪60年代，GATT就认识到企业的反竞争行为会阻碍世界贸易的增长和各国经济的发展，使关税减让和数量限制取消的利益落空，并会损害GATT的目标。清除这种障碍一直是人们关注的问题，尤其是在政府的障碍已经大大减少的情况下。[3](P207) 但是，作为世界贸易组织（WTO）前身的GATT前七个回合的多边谈判中，有关控制限制竞争行为的规则一直未能进入谈判议程，或者虽进入谈判议程，但是却不能达成一致意见或形成实质性内容，直到乌拉圭回合谈判时针对某些具体领域加入了有关反竞争问题的规定。
三、在WTO框架下进行竞争政策和竞争法国际协调的努力与我国应持的立场
由于在现在的国际组织中，WTO的全球性最明显，而且WTO规则具有约束力，WTO的最终目标又是建立一个非歧视竞争的全球市场，这与竞争政策的目标具有一致性，因此在WTO框架下进行竞争政策和竞争法的国际协调自然就被认为是最有效和最理想的。但是，由于各国对此存在意见分歧，因此目前远远未能实现。
虽然在1986年开始的GATT乌拉圭回合谈判中，一些发展中国家试图将限制性商业行为列入议程的努力没有成功，目前在WTO框架下还没有专门的、完整的竞争规则，但是在作为该次谈判最终成果的WTO规则中还是包含了若干竞争规则。这除了WTO的基本原则和目标中包含或体现了竞争政策和竞争法的基本要求外，一些WTO协议中也体现了有关具体领域的竞争规则，如《关税与贸易总协定》第17条、第11条第1款，《服务贸易总协定》第8、9条以及后来进一步达成的《基础电信协议》和《金融服务协议》，《与贸易有关的知识产权协定》第8条第2款、第40条等。不过，这些规定过于分散，不成系统，只是在缺乏组织性的基础上解决与贸易有关的竞争法律问题。
在1995年WTO成立之后，将竞争问题纳入WTO下一轮谈判议程的呼声日益高涨。在欧盟的推动下，1996年12月WTO新加坡部长级会议决定成立一个竞争政策工作小组，对成员方提出的有关贸易和竞争政策（包括反竞争行为）之间的关系问题进行研究，以确定值得在世界贸易组织框架内进一步考虑的领域。⑥ 1997年，WTO贸易与竞争政策相互关系工作组正式建立并开展工作。工作组在向总理事会提交的2000年报告中指出：对滥用支配地位阻碍竞争的行为、影响国际市场的企业合并、进出口卡特尔进行控制，制止某些典型的限制性商业协议被认为是多边国际竞争规则不可缺少的内容。报告还要求发展中国家尽快加强竞争政策领域的法制建设，并特别指出，竞争政策机制的建立将有助于发展中国家反对跨国企业反竞争行为及发达国家竞争法不公正的域外适用行为。
尽管欧盟向1999年在西雅图举行的WTO部长级会议提交了开始关于竞争原则和规则的谈判建议，竞争政策被作为谈判的主题之一，但是部长级会议未能发起谈判。
2001年11月在卡塔尔多哈举行的部长级会议上，有关竞争政策谈判的问题再次被讨论，但也没有就竞争政策问题形成任何有实质进展的决议，仍只是在进行一些融合性的准备工作。会议发表的《多哈宣言》里涉及竞争政策的有3段，即第23、24、25段。根据该宣言，在WTO框架下开展竞争政策问题的谈判需要具备以下条件：第一，必须是在第五届部长会议上对开展竞争政策的谈判另行作成决议；第二，该项决议必须依照明确的共识达成；第三，该项决议必须就将来谈判的形式进行谈判。
根据《多哈宣言》第23段和24段的规定，2003年9月在墨西哥坎昆召开的WTO第五届部长级会议上，WTO成员方应围绕竞争政策能否被引入WTO体系以及引入时应采取什么模式等问题进行谈判。但这次会议没有取得任何实质性的成果，甚至这些问题没有被提到议事日程上来。由于在这次会议上各方未能就贸易与竞争政策谈判方式问题达成一致，因此启动WTO贸易与竞争政策谈判的条件还没有具备。但会议宣言还是规定了工作组应集中澄清以下问题：(1)核心原则包括透明度、非歧视和程序公正原则及关于核心卡特尔的规定；(2)处理WTO成员政府之间竞争政策自愿合作的途径；(3)通过增强竞争能力在发展中国家支持进一步加强竞争。宣言指出必须充分考虑发展中国家的需要，包括技术合作和增强竞争能力。
在2004年2月中旬举行的WTO总理事会会议上，各成员并没有指派包括竞争议题在内的三个新加坡议题工作小组的新主席，而工作小组也没有被重新召集，有关这三个议题的实质的非正式磋商也未发生。但新加坡议题仍然可以在总理事会会议上讨论，在总理事会主席的指导下进行非正式磋商。
经过多方面的努力，WTO成员终于在2004年8月1日就多哈回合全球多边贸易谈判的主要议题达成了框架协议，所通过的WTO总理事会《多哈工作议程决定》对新加坡议题的命运也作出了明确的规定。其第1条第7款在决定开始贸易便利化议题的谈判的同时，明确指出：总理事会决定，多哈部长会议宣言第20～22段、23～25段和26段分别规定的这些议题，不构成宣言工作议程的组成部分。因此，在WTO多哈回合谈判中不存在任何涉及这些议题的谈判工作。这样，除贸易便利化议题外，包括竞争政策在内的另外三个新加坡议题就已从WTO的谈判议程中撤销，至少在多哈工作计划期间被撤销。至此，备受争议的竞争政策问题在WTO多哈回合的谈判中没有取得任何进展。
对于WTO竞争政策谈判的未来发展，有专家分析指出，从法律上来说，只要WTO还没有就竞争政策的多边谈判通过其他新的决议，2001年多哈宣言就仍然是在这方面进一步工作的法律根据。实际上，坎昆会议上通过的部长声明也还是重申了多哈宣言。因此，应该认为欧盟当时放弃竞争政策议题仅仅是为了打破坎昆会议谈判的僵局。在谈判失败后，欧盟的这种放弃不应该对竞争政策有什么重大影响。但是，很明显欧盟应从策略角度重新考虑它的竞争政策的动议，主张不应把这个协议设计成促进市场准入的传统贸易协议，而应设计成一个对跨国市场中的国际竞争加以保护的工具。这种竞争法协议中的原则和规则必须有别于欧盟的动议，尤其应该使发展中国家受益，因为他们目前还没有能力对付国际竞争行为及有效地保护本国国内市场和消费者。从这个角度来说，发展中国家应该是这个WTO协议最坚定的支持者。[4] 应该说，这一主张是具有积极意义的。
虽然基于政治的、技术的等多种原因，一度引起广泛关注和激烈争论的在WTO框架下进行贸易与竞争政策的谈判最终未能启动，而且现在看来在短期内重新启动正式谈判的可能性也不是很大，但是这并不意味着今后在WTO框架下对竞争政策的任何形式的协调活动都会停止，甚至也不能排除将来某个时候在各成员方之间就重新启动谈判达成妥协的可能性。因此，我们继续关注这方面的发展动向并探讨应对的基本立场还是有必要的。
作为一个发展中成员，我国应当在全面权衡利弊的基础上确定自己在WTO框架下竞争政策谈判的基本立场。基于在WTO框架下竞争政策谈判可能具有的影响，我国可确定有条件地支持并参与这一谈判的基本立场。具体说来，有条件地支持并参与是指，既不必像欧盟那样积极推动，也没有必要像一些发展中国家那样强烈反对，而是选择谈判的条件，并积极争取有利的方案。这是因为：首先，WTO的基本原则和目标中包含或者体现了竞争政策的要求，在WTO框架下建立明确的、系统的竞争政策是顺理成章的，也为真正实现WTO贸易自由化目标所需要。作为WTO的正式成员和世界上的贸易大国，我国没有理由反对在WTO框架下进行竞争政策谈判以建立WTO完整竞争规则的努力。国际竞争规则的建立有利于营造一个更加公平、自由和开放的贸易环境，这对中国进一步参与国际竞争是有利的。特别是在乌拉圭回合所取得的贸易自由化及知识产权的国际保护使得一些企业（主要是跨国公司）得以在包括我国市场在内的更广阔的市场上滥用自由竞争和知识产权的背景下，建立合理的国际竞争规则对国内竞争法尚不完善的我国应当是有利的。其次，在WTO框架下进行竞争政策的谈判，促进竞争政策多边规则的建立，这将有利于促进我国市场经济体制和法律体系的完善和发展，特别是可以起到促进国内反垄断立法进程的作用。由于种种原因，我国反垄断法迟迟未能出台。我国参加这一谈判进程，为争取主动，必然要尽快出台反垄断法，以明确的立法形式确立国内的竞争政策，并尽可能将其内容反映到未来的国际竞争规则中去。我国只有积极参与到WTO竞争政策的谈判中，才能在其中发挥应有的作用，影响谈判的进程和方向，进而最大限度地体现我国的利益，否则，只能完全被动地接受别人谈判的结果。再次，由于我国目前毕竟还没有完整的竞争政策和完善的竞争法，同时，大多数发展中国家对这一谈判持强烈反对的态度，因此我国也完全没有必要像欧盟那样充当推动这一谈判的急先锋。否则，一方面自己在谈判中难以提出真正有影响力的方案，另一方面又与多数发展中国家的立场明显相悖，这显然都不是我国的利益所在。因此，我国也大可不必积极去倡导和促成在WTO框架下的竞争政策谈判，特别是那种对所有成员都有普遍约束力的、可诉诸WTO争端解决机制的谈判，而是先集中精力完善自己国内的竞争政策与竞争法，为各类市场主体提供自由公平的竞争环境，并为将来可能启动的这一谈判创造条件。
由于国内的竞争政策和国际的竞争政策所关注的利益和侧重点是不完全一样的，在参与将来可能发起的在WTO框架下的竞争政策谈判时，我国应当注意寻求国内利益与国际利益的结合点，力争我国利益的最大化。例如，由于WTO的谈判是非单一议题的，而目前对竞争政策谈判的主要支持者是一些发达成员体（特别是欧盟），因此我国作为发展中成员方可以在一定程度上将竞争政策议题谈判上的妥协作为争取其他议题上更多利益的一个筹码，尽管在理论上来说发展中成员确实可以在建立WTO竞争规则中受益，但是，也不宜像一些发展中成员那样完全抵制这种谈判，而是在有条件参与这种谈判的过程中争取发展中成员利益的最大化，这除了在能力建设和技术援助方面外，还要尽力争取对于发展中成员在适用非歧视原则方面的某些特殊和差别待遇，为其扶持国内某些产业的政策留下必要的空间。而且，在目标上，尽管WTO竞争规则客观上会促进市场准入，但是目前最主要的应当还是对已经自由化了的国际供应市场加以保护，以免受到限制竞争行为和知识产权滥用行为的侵蚀，因此其目标应是保护全球产品在国际市场上的竞争，而不是专注于市场准入中国家的及企业的利益。这样的WTO竞争法将有益于发展中国家。[4]
确定我国在WTO框架下竞争政策谈判中的具体问题的立场时，既要符合WTO的基本原则和目标，又要充分考虑我国作为发展中成员的特殊利益。具体说来：1.在多边竞争政策框架协议的性质方面，主张在WTO框架下确立基本的国际竞争规则，类似一部国际反垄断法典，但目前这种竞争政策的多边协议应是非约束性的。因为，目前建立这样的竞争政策多边协议最具有现实可能性，便于各方面早日达成一致，避免因为各成员竞争政策的差异难以在短期内消除（有的甚至还没有明确的竞争政策）而引起约束性多边协议给多数成员带来的顾虑和反对。考虑到我国目前的情况，这种方案对我国也是比较有利的，既对我国反垄断立法起促进、推动作用，又不受其强制性约束。这种竞争政策多边协议的主要作用在于集中、明确地宣示WTO竞争政策和对各成员的竞争政策进行非强制性规范和协调执法的作用。主要涉及各成员竞争政策的核心内容，各成员之间进行相互通知、信息交换、积极外交礼让等方面的协调，在竞争政策和法律方面对发展中成员的支援等。由于协议是非约束性的，因而不适用WTO的争端解决机制，也不设立专门的国际竞争执法机构，而只需建立相关的协调与合作机制。当然，基于前述的有关分析，采取对所有WTO成员开放的诸（复）边协定的方案也是可以接受的。如果采取诸边协议的模式，就我国来说，基于目前的竞争立法和执法情况，不便马上加入该诸边协议，但可以在各方面条件都较成熟的不久的将来加入。这对我国来说是较具灵活性和自主性的方案。2.在竞争政策的核心原则方面，我国可以支持在竞争政策方面确立非歧视原则、透明度原则和程序公正原则，但应当同时主张这些原则应有合理的界定和明确的例外，并明确在竞争政策中实行“特殊和差别待遇原则”，即允许发展中成员对国内和国际出口卡特尔给予豁免，以便增强中小出口企业在出口市场的竞争力。3.在调整范围方面，除对WTO贸易与竞争政策相互关系工作组已经讨论的核心卡特尔（hardcore cartels）行为进行规制外，还应涉及竞争法的其他基本实体方面，如对跨国公司滥用市场支配地位行为和过度限制竞争的企业并购行为进行必要的规制。4.鉴于WTO强化知识产权保护对发达国成员方明显有利，《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPs协议）第40条只是原则性地提到对知识产权滥用的控制问题，而且这种控制在本质上应属于竞争规则的范畴，因此应争取在专门的多边或诸边竞争规则中对知识产权滥用问题进行必要的规制。这对于促使知识产权的保护有助于社会公共利益和实现权利义务的合理平衡有着非常重要的意义，也有利于促使我国建立有效的规制知识产权滥用行为的反垄断法律制度。5.关于技术援助和能力建设，由于WTO各成员方在竞争政策领域发展水平差异很大，许多发展中成员方至今没有竞争立法，即使有立法，在执法方面也缺乏经验，因此加强这一领域的技术援助与能力建设对发展中成员来说十分重要。6.积极主张对WTO规则尤其是反倾销规则进行竞争导向的改革。现行的反倾销制度侧重于对进口国生产者的保护，只要低价倾销损害了国内生产者的利益就会遭到惩罚，而这种保护是以整体效率和消费者福利的损失为代价的。通过对反倾销制度进行竞争导向的改革，将整体效率和消费者福利也作为考虑的因素，使反倾销制度不仅仅是保护个体生产者的手段，而且更是维护市场秩序的工具。
收稿日期：2006—10—08
基金项目：国家自然科学基金资助项目（70473001）。
注释：
① 一般说来，竞争政策是指市场经济国家为保护和促进市场竞争而实施的一项基本经济政策，其核心目标是通过保护和促进市场竞争，确保竞争机制在相关市场发挥作用，从而提高生产效率和资源配置效率，增进消费者福利。在广义上，竞争政策包括放松经济管制、促进竞争自由和市场开放的各项政策，其可以体现为综合竞争法、含有竞争规则的部门法规或其他由政府所采取的强化市场竞争的政策措施。但是，竞争政策无疑是以竞争法为核心的，因为竞争政策本身在很大程度上是一种法律化的经济政策或者主要是通过法律来实施的经济政策。而在狭义上，人们还往往将竞争政策等同于竞争法。本文对两者一般也不作严格的区分，视情况分别使用或者并用。
② 根据1997年的《阿姆斯特丹条约》第12条，原来条约的第85条和第86条的重新编号分别为第81条和第82条。
③ 该条例被欧盟理事会1997年关于企业结合的第1310号条例所修改。这一条例后又被理事会2004年第139号条例所修改，同时还颁布了《横向合并评估指南》和《合并调查最佳做法指南》，均自2004年5月1日开始执行。
④ 该委员会2001年10月改为竞争委员会。
⑤ 核心卡特尔是指固定价格、串通投标、限制产量和数量以及分割市场的反竞争联合行为。根据WTO贸易与竞争相互关系工作组的意见，之所以使用“核心”一词，是为了强调这类卡特尔的危害性。
⑥ 在1996年新加坡召开的WTO部长会议上提出的新议题除竞争政策外，还包括投资政策、政府采购的透明化和贸易便利化。这四个议题统称为新加坡议题。
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