城市化进程中失地农民社会保障模式的选择和建构，本文主要内容关键词为：社会保障论文,失地农民论文,进程论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
尽管国家从法律上明确了农村居民拥有承包土地的使用权，从而获得土地所提供的保障，但在快速城市化变迁下，受土地本身产权的模糊、征地补偿安置制度的不合理、地方政府短视的政绩观、违背规律的发展观等因素的冲击，大批失地农民的生存与发展受到严峻的考验。尽管决策和操作层面从不同的角度提出了解决措施，但大多偏重于修补征地补偿制度、要求农民自主择业、自愿参加各类保障等，基于我国农民的特质和城市化进程的特征，显然这只能是治标之策。构建和完善失地农民政府主导型的社会保障体系以及支持这一保障模式有效运行的相关配套制度变革，才是治本之方。
一、失地农民权益被侵蚀呼唤社会保障
二元经济社会结构是发展中国家由农业向工业化迈进的必然现象，随着经济发展水平的提升，二元结构之间的差距出现倒U的变动趋势，二元结构也逐渐向城乡一体化回归。在这一动态演进中，工业化、城市化无疑是结构转型的动力。为了尽早实现城乡一体化，处于工业化中期的我国必然加速城市化的进程，这必然呈现城市规模性的扩张，导致农民失去赖以生存、发展和保障的土地。土地无疑是失地农民对城市化的巨大贡献，但在现有失地农民补偿安置制度和地方政府解决失地农民问题某种程度的无作为下，失地农民的权益必然被侵蚀。
（一）农民“失地”是非自愿的
基于我国城乡二元户籍的人为分治和城乡的巨大差别，农民失地进城是我国亿万农民的梦想。但普遍中含有特殊，城郊结合部的农民就不愿意失去自己承包的土地，因为他们是农村的富裕阶层。他们既可以利用区位优势进城打工，挣一部分钱作为农业收入的补充，又可以依靠自己的土地成为城市的蔬菜供应地，或者发展以休闲、娱乐为主的产业从而使他们能增加不菲的收入。此外，“土地是财富之母”的观念也使他们难以割舍自己的土地。据笔者调查，尽管有不少郊区的农民因这样那样的理由而让田地荒芜，但他们存在的普遍心理是不能失去土地。他们认为，自己适应市场经济竞争的能力有限，拥有土地至少还可以拥有生存的基础，这也是他们生活的底线。
（二）农民“失地”意味着“失权”
农民赖以生存和发展的基础是土地，一旦他们失去土地，政府又没有相应的配套政策和强力措施，失地农民处境必然艰难。其一，失地农民的生存权受到挑战。现行失地农民的征地安置补偿费偏低，普遍只能维持3-5年，此外，作为失地后解决生存之道的就业遭遇困难。失地农民的就业在失地前后必然发生根本改变，从日出而作，就业有保障的农耕就业模式转变到激烈的市场化竞争就业，但失地农民自身的素质、掌握的技能又无法让他们适应市场竞争。其二，失地农民的发展权得不到保证。生存权是发展权的基础，在生存权无法保障的情况下，发展权只能空谈。事实亦如此，薄弱的经济实力难以完成子女的教育，失地农民的医疗、养老等社会保障处于空白。
城市化是解决城乡一体化的根本措施，其本质上不会造成农民“失权”，但事实上我国二十多年的城市化造就了一批又一批的“失权”群体。据统计，近年来群众上访的60%以上都因城市化过程中失地农民的权益没有解决好而引起。针对这一“悖论”，理论界和实践层都指出问题的实质在于政府设计的征地制度不合理，安置和补偿额度过低。此外，征地过程中违背《土地管理法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》等相关法律，将农民的土地“低征高卖”；征地补偿费分配不规范，基层政府、集体利用权力参与分配，标准不一、分配不均，这些因素叠加起到了推波助澜的作用。因此将矛头纷纷对准了现行的征地制度及其操作、分配中的不规范。毋庸讳言，这些因素的确是失地农民处境尴尬的重要原因，但是，如果只从这一层面解决失地农民问题，无疑只是就事论事，难以触及问题的实质。众所周知，土地于农民具有保障生存、就业和发展的功能，农民失地后本能上最迫切期望生活有保证、就业稳定，社会保障落实。因此，破解城市化进程中的失地农民问题关键在于落实以就业为支撑的社会保障体系。
二、失地农民社会保障需要政府强力介入
我国失地农民社会保障体系的构建滞后于就业制度的变革，因而失地农民常以自我保障为主，然而失地农民保险观念淡薄，经费紧张，因此保障效果不理想。随着城市化的加速推进与失地农民的矛盾日渐尖锐，必然要求政府走在解决失地农民问题的最前沿。因此构建政府主导型的社会保障体系既是社会保障的内在要求，又是城市化发展的根本体现，它具有理论意义，也具现实性。
（一）社会保障政策是政府公共政策的一个有机要素
社会保障政策是国家通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配于不同的人群或人生的不同时期，主要对象是基本生活发生困难的社会成员，或者是为全体社会成员提供普遍福利，以确保社会成员生活权利，从而实现社会安定的一项重要政策。政府作为国家权力的执行机构，在社会保障制度运行中扮演着执行主体的角色。政府规定社会保障制度的结构和运行规则，制定、调整社会保障政策，运用经济杠杆进行调控，并对社会保障财务负有最后的责任。总之，政府在社会保障中扮演着分配、调节、保障和执行职能。我国失地农民无论从保障对象或是社会稳定的视角看都应该成为社会保障中的一员，但遗憾的是政府没能在失地农民社会保障中发挥应有的职能。
（二）政府在社会保障中的作用是多年探索的结果
政府在社会保障中起主导作用是多年来我国社会保障探索的经验总结。十一届三中全会以前，政府一步步对企业职工社会保险基金征集、管理、调整、使用等做出规定，它构成我国后来社会保障制度的基础。之后在1994年中共中央十四届三中全会上通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，它不仅对社会保障的分类、筹资方式等做出了详细的说明，而且第一次界定了政府在社会保障中的作用，“政府在这种社会保障体系中起主导作用，形成政府、企业、个人责任共同分担的机制，同时充分调动其他社会资源作为有益的补充”。1995年后国家专门成立了劳动和社会保障部，负责对社会保障资金的管理、政策的制定和实施。因此，政府理所当然是失地农民社会保障的主体。
（三）政府主导型城市化是失地农民政府主导型社会保障体系建立的逻辑前提
我国的城市化是政府主导型的城市化，“解铃还需系铃人”，只有政府树立“以人为本”的执政思路，落实科学的发展观，统筹城市化发展与解决失地农民问题，构建失地农民社会保障体系，失地农民的处境才能得以根本改善，城市化发展也才能顺畅进行。从这个意义上讲，政府主导型的城市化就必然成为政府主导型社会保障的逻辑前提。
（四）政府主导型社会保障与统筹城乡发展战略相兼容
经过多年的探索，统筹城乡发展定性为解决“三农”问题的最重要措施。对于失地农民而言，在政府主导下建构失地农民社会保障体系，无疑是统筹城乡发展在这一特殊群体的具体落实。事实上，如果政府能够有效地建立失地农民社会保障体系，一方面，有利于政府的信誉建设，有利于国家的大政方针在农村的落实；另一方面，弱化了来自城市化最广大参与者的阻力，从而会加速城乡一体化的进程。
三、政府主导型社会保障模式的建构及其配套改革措施
政府主导型的社会保障本质上是多年来城市化与失地农民积累矛盾的一个探索，也是我国政府主导型城市化深刻反思的结果，更是对侵蚀失地农民利益的弥补。然而笔者要求针对失地农民建立政府主导型社会保障体系，并非是呼吁对这一群体大包大揽，这既增加了城市化的成本，又违背市场经济的规律，更会助长失地农民“逆向选择”而成为懒人。笔者认为政府主导型的社会保障应该坚持“有所为，有所不为”的原则，在资金支持上和管理责任上注意承担的“度”，合理设计失地农民社会保障体系，精心构筑支撑这一保障模式运行的制度层面的配套措施，充分引导企业、个人、社会多方面的力量参与这一保障体系建设。
（一）失地农民政府主导型社会保障内容的构想
构建政府主导型社会保障要考虑失地农民失地、身份转变等因素对他们生存与发展造成的影响，遵循社会保障与市民生活水平相适应，资金由国家、集体和个人共同负担、促进城乡统筹就业原则。具体内容上笔者主张建构三维社会保障体系，这一体系既能够很好地贯穿以上原则，又能够体现失地农民对社会保障的多层次需要。
1.失地农民基本养老保险。对年满十六周岁以上的所有人，可参照本地城市最低生活保障水平，各个地方经济发达的程度由政府统一制定缴费标准及其最低生活补偿标准。失地农民基本养老保险金由个人账户部分和社会统筹部分组成，个人账户部分资金主要来源于被征地单位的征地补偿费和集体资金，地方政府根据集体的经济实力确定集体与个人的出资比例；社会统筹部分由政府按照最低缴费标准的百分比给予专项财政补贴，这部分作为调剂之用。对于超过劳动年龄和丧失劳动力的人，在一次性交足保险金额后，可以直接实行养老保障。而对于在劳动年龄之内的失地农民，在没有就业之前，由地方政府安排一定年限的就业过渡金，征地补偿费出一小部分，集体和政府按一定的比例出大部分。就业后转为城镇职工基本养老保险，其个人账户资金按实际转移，交费年限按城镇职工和失地农民交费时的比例折算，也可以采取补缴的办法，补足差额和规定的利息后，缴费年限按实计算。
2.补充养老保险。失地农民在国有、集体、三资企业甚至私人企业等不同性质的企业里就业，政府以政策指导和政策优惠为导向，用工单位和员工共同出资，为他们建立的一种辅助性的养老保险。可以采用分级缴费制，用人单位根据失地农民工作年限的不同采用不同缴费比例，工作年限越长，缴费的比例越高，超过一定的工作年限缴费标准达到城市职工同等水平。这既能引导失地农民不断强化自身素质以期留在企业，又能使单位降低用人成本，还可以提高失地农民就业率。对于自营自谋职业的劳动者，由所在的集体核实后，给予税收的优惠，鼓励他们购买补充养老保险。
3.医疗保险。实行统筹基金和个人账户相结合，鼓励个人购买基本医疗保险，凡是个人购买基本医疗保险的均享受统筹基金。个人账户部分根据自己的经济实力、享受的额度按照不同的等级缴纳。如为就业者统筹部分由个人、企业、国家按比例共同负担，对于其他人统筹部分由集体和国家按照本地经济状况负担一部分，并动员社会、慈善机构、个人捐助，引入多元化的投入机制。个人账户用于一般医疗，而医疗费超过一定的比例，由社会统筹基金按照个人负担统筹部分的比例支付，不足部分，由本人负担余额。
政府主导型社会保障的建构只是失地农民要求的落实，而监管和市场化运作失地农民社会保障金是这一保障长效运行的基础。各级劳动和社会保障部门应设立专门的失地农民养老保险基金存储和管理机构，职能是实现失地农民社会保障金的高效运行、保值增值。基金的运营可以实行市场化运作模式，将基金投资于风险低、投资回报率稳定的国债、存款等，同时制定财务管理制度、审计监督制度、不定期地监管失地农民社会保障资金的运营状况。
（二）失地农民政府主导型社会保障的配套改革措施
1.推进规范化服务型政府建设是构建失地农民保障的前提。规范化服务型政府的核心是行政管理体制在市场化背景下从指导思想到行为模式的深刻变化。针对城市化进程中的征地，在指导思想上应树立科学发展观，破除“官本位”意识，树立“民本位”意识；在行动上政府要弱化“以地生财”，不应只服务于“招商引资”，应该参与征地的管理，平衡征地双方的利益，解决农民征地后的真正疾苦等。
2.完善征地补偿安置制度是失地农民政府主导型社会保障的基础。首先要尽快出台征地法、失地农民补偿安置法、失地农民保障法，以明确征地双方的权利、义务。从法律上明确农民有义务将其所经营的土地给予国家，而国家有责任落实失地农民的权益，保证他们的权益不受侵犯，政府、农民处于平等的地位；从法律上明确规定土地补偿费和劳力安置补助费的分配主体、分配原则，禁止地方政府参与失地农民补偿费用的分享。其次要建立科学的征地测算和补偿标准。综合考虑失地农民的生活费用，就业安置和创业基金、社会保障和土地的增值收益等情况，制定科学合理的测算依据，制定合理的补偿标准。
3.强化地方政府的就业引导功能是建立失地农民政府主导型社会保障的关键。就业保障是失地农民最有效率的保障方式。一方面地方政府要实行积极的就业促进政策，凡劳动年龄段内的失地农民，均可进入城镇劳动力市场，享受就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务；另一方面，政府、学校、企业三方互动，转变失地农民先培训，后就业的模式，采取先就业，后培训，加快人口资源向人才资源的转化，可采用先由学校根据失地农民的择业意向和企业用工需求提出培训计划，再由企业和学校签订培训用工协议，其培训费用由政府、企业共同负担，失地农民凭政府免费提供的职业技能培训自愿参加各个专业的技能培训，然后到相关企业应聘上岗。这种学校出“菜单”，企业下“订单”，政府来“埋单”的失地农民就业新思路可以降低失地农民培训择业风险，提高就业率。此外，还应在村民自愿的前提下，允许村集体利用征地补偿费作为发展基金，大力发展劳动密集型的加工行业和服务业，并在工商、税务、信贷等方面提供方便和优惠。