强化财政监督的体制思考，本文主要内容关键词为：体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国经济领域违法违纪势头尚未彻底遏制，财经纪律松弛的状况尚未根本好转。在收入方面，税收流失严重，随意减免税、偷税、逃税、骗税、抗税等现象不断发生，企业欠税情况严重，越权设立基金，乱收费的现象十分普遍，预算外资金侵蚀税基比较严重，巨额的财政性资金脱离国家预算管理，严重削弱了国家财政的宏观调控能力。在支出方面，约束不严、控制不力、增长过猛、铺张浪费现象也比较严重。财税秩序混乱的状况依然是制约国民经济发展的重要因素，也是滋生某些腐败现象的土壤。造成上述失控的原因是多方面的，但忽视监督是其关键问题之一。无论从管理学理论意义上分析，还是从社会实践角度总结，监督都是管理的有机组成部分和重要环节。没有监督或忽视监督的管理，不可能成为科学严密的管理。为此，财政监督作为我国经济监督体系的重要部分，必须大力加强。另一方面，财政作为国民经济的综合反映和国家实施宏观调控的重要手段之一，有条件也有责任通过财政监督，及时分析和反映国民经济运行中的新情况和新问题，为国家制定宏观经济决策提供及时准确的信息，提高国家宏观经济调控的及时性和有效性。可见，强化财政监督是整顿财政秩序、健全财政管理、加强宏观调控的必然要求。
一 “监察”“监管”相结合，科学构筑财政监督新体制是强化财政监督的基础
对财政监督的认识目前尚不尽一致。在财政部门内部，也还比较普遍地存在着把财政监督看作是财政监督专门机构——“财政监察”一家的工作，忽视在业务管理中开展监督。这种狭隘的财政监督观很大程度上制约了财政监督理论与实践的进一步发展，必须加以否定。笔者以为，财政监督作为多层次财政分配与调节的保障机制，具有内外部复合监管的基本特性，是财政机关为确保财政业务管理活动及相关的财政分配秩序符合既定的规范与目标，在财政管理整个过程中，由对外业务机构对其他国家机关、企事业单位和对内监察机构对外业务机构以及财政上级对财政下级，就有关财政、财务活动事项是否符合财经法律、法规、政策进行的，以财政收支为中心的强制性预算审查、税务稽查、国资监管和财政监察等活动与制度体系的总称。具体而言，该体制具有以下几个方面的特点：
（一）财政监督的实施主体是各级人民政府的财政机关，是财政机关内部各职能机构，而不只是财政机关中的专职监察机构。具体包括实施层级监督的上级财政主体、实施对外纵向业务监管的财政内部各业务机构、实施对内横向监察的专职机构三大类。其中对外纵向监管主体主要由预算监管业务机构、税务监管业务机构和国资监管业务机构构成。虽然各级人大、司法机关、监察机关、审计机关以及会计师事务所等社会中介机构等都对财政监督或多或少负有监督职责，但从它们各自职责总的性质来看，上述部门和单位行使的都是“监督财政”，或对财政收支活动的某一个环节进行的监督。只有各级财政机关在财政收支管理整个过程中，由对业务监管机构对外部财政相对人或内部专职监察机构对对外业务机构或财政上级主体对财政下级主体所进行的监管，才是真正完整意义上“财政监督”。
（二）财政监督对象与财政管理综合性特点相一致具有非常普遍的广泛性，而且，从不同角度来看其构成亦各具特色。从监督对象的主体活动构成看，包括国家机关、企业、事业单位以及其它组织，直接涉及财政资金筹集、分配的各方面的经济活动。它不仅对财政机关之外的国民经济各部门、各单位的经济活动各环节进行监督，而且还要对财政机关内部各职能机构及其工作人员的财政职务活动进行监督。从监督对象的层次构成看，包括宏观财政监督、中观财政监督和微观财政监督。宏观财政监督主要是监督检查国家财税政策在全国各部门和各地区的执行情况，对违反国家财税政策的行为进行处理，并及时向国务院反映，为国家的宏观经济决策服务。中观财政监督主要是对财政预算内外资金收支的监督，其对象按预算收入流程来分主要是预算内外收入征收、入库、解缴、拨付、付出、使用的全过程。微观财政监督是财政对作为财政收支基础的企事业单位财务、会计、税务等收支行为和社会审计机构及人员的社会审计行为进行的监督。（注：王惠平：《浅议财政监督与财政管理相结合》，《财政研究资料》1998年第10期。）从监督对象的性质类别看，包括对预算收支与行政事业财务的监督、对企业财务会计与税收征收的监督和对国有资产经营与财务管理的监督，其目的就是要分别保障国家财政收入任务的全面完成，财政支出分配的科学合理，以及国家财产的保值与增值。
（三）实施财政监督的方式方法及重点必须与财政资金分配（财政收支）、管理活动紧密结合，紧紧围绕预算内外管理、税收征收管理、国有资产管理等财政资金运动全过程进行监督。在更多地运用预算审查、税务稽查、国资监管和财政监察等日常管理性监督方法的基础上，对日常工作中发现的重大的带有普遍性的财政管理问题，同时采取有针对性的各种专项检查或综合性的大检查的临时辅助性监督方法。财政监督的方式应适应国家对企业财务会计的监督由直接为主转变为通过社会审计中介进行的间接监督为主的改革趋势，变现行财政会计机构对企业财务会计进行监督与税务机构对税务进行监管的平行体制，为寓财务会计监管于税务监管的复合体制，这既可使财务会计按国际惯例回归企业，又不因此影响或失去国家对企业财务会计的有效控制，相反使国家处罚违法会计更趋合理合法；变国有资产财务监管与一般财政性财务监管相结合，为国资财务监管与一般财政性财务监管分开独立运行。财政监督的重点要逐步从企业财会税收监督检查为主，转变为对财政收支预算监督检查为主，以预算监督的强化促进财会、税收、国资监督的深入；从事后监督为主，转变为事前、事中和事后的监督相结合，本着突出重点、着重防范的原则，变被动查案为主动出击，提前介入各项财政经济活动，尽可能使监督关口前移到各项财政业务活动的源头，把问题遏制于萌芽状态，不要等到问题成堆以后才来检查处理。
（四）财政监督表现出较强的法律法规约束性、行政强制执行性。主要表现在两个方面：一是财政监督不以被监督者的意志为转移，无论被监督者的意志愿意与否，都要依法接受监督，给予协助和配合；二是通过财政监督，揭露各种经济活动中经营管理不善的薄弱环节，促进有关单位加强经济核算和经营管理；预防、制止和纠正社会经济活动、财政收支过程中发生差错、失误以及不合理、不合法的行为；对拒不执行财政监督决定的，财政机关有权依法采取强制执行措施，以确保财政资金的安全与完整；对被查出的违法违纪问题，只要证据确凿，必须按规定的程序、方式予以处理纠正，追究法律责任。
二 以“有利监管”为宗旨，理顺财政各具体对外业务监管之间的关系是强化财政监督的核心
财政对外纵向监督主要包括预算监管、税务监管和国资监管，它们之间的权责关系，尤其是它们在财务、会计监管上的权限分工，从有利监管出发，宜以下列原则加以廓清：
（一）预算内外监管业务机构负责监督所辖地区各部门、各单位的财政预算和预算外资金的计划编制、审批、执行、调整、决算，检查各项财政收入的征收、入库、解缴和财政资金的分配、拨付、使用及行政事业单位的财务会计情况，并对相关权钱交易、以权谋私、贪污受贿、截占挪用、预算内转外等违法乱纪行为进行查处。预算监管作为财政业务监管的龙头，与其他业务监管有密切的关系，如何界定它们之间的监管范围，关系到整个财政监管能否有效运作。笔者以为，预算监管的范围只宜管辖税务、国资监管机构内部的财政收支活动和行政事业单位的财务收支及会计活动，不能超越税务、国资监管机构对外监管的界限；强化预算监管必须在现有规章制度基础上，针对“上下串联以权谋私”和“左右照顾相互了难”等较隐蔽的违法情况进行必要的制度完善，加强监管力度；对易发生问题的部位和环节进行权力分解和制约，并制定更有效的预算监督管理办法；对大额资金的分配、使用、审批要集体研究决定，防止领导个人说了算，使每笔资金的拨付都按程序办理，从源头上防止和消除腐败现象的发生。（注：尹翠兰：《在全省（湖南）财政系统纪检监察暨周转金管理工作会议上的讲话》，1998年5月21日， 第18页。）
对于加强预算外资金监管，要特别本照现行法规规定的“国家所有、政府调控和财政管理”的原则，在规范监管方面，结合预算、税收法律制度的完善将一部分收费和基金转为税收，扭转分配领域中费多税少的畸形格局。对属于预算外资金的其他收费，也要由财政部门代表政府统一行使管理监督权，制定各项政策（收费标准、范围、期限、方式、使用等），核定单位预算外资金收支计划。在征收监管方面，加强收费的立项审查；规范收费票据监管，严格收费开票分管制度，促进依法收费。在使用监管方面，按预先特定的用途统筹安排使用，打破传统部门所有制的分割局面；严格控制预算外资金用于办公费、管理费、福利费等消费性支出；严格规范预算外资金的建设性投入的范围、规模、渠道、方式（有偿契约方式最佳）和资金拨付、中止使用、提前收回的约束条件。（注：刘尚希等：《规范化：地方预算外资金管理的基本思路》，《管理世界》1997年第4期。）
（二）税收征收监管业务机构负责监督所辖地区纳税义务人（单位和个人）执行票证管理和税收法律法规以及作为纳税基础的财务会计法规的情况和问题，并对其违反财务、会计、税收法律法规的非法核算、弄虚作假、贪污、贿赂、偷税、逃税、骗税、抗税等违法违纪行为进行查处。税务稽查作为财政分支机构对纳税义务人所进行的专门外部监督，通常融入税收征收业务管理之中，但目前亦有独立发展的趋势。鉴于现行帐簿凭证等财会资料分别由会计监管机构和税务监管机构共同监管，易于引起相互间的推诿或争执，不利于财政监督的集中强化。同时，考虑到会计帐簿、凭证、报表等管理的社会价值主要是服务政府税款征收和社会大众投资决策参考，因此，此项监管应以政府税务监管和社会审计监督相结合的方式进行较为妥贴。对以强调真实性为主要目的的财会资料的公证审查由社会审计机构负责；对以强调合法性为主的财会资料的反映稽查由税务机关承担。
财政对纳税人的财务会计管理与监督职能要严格限制在如下范围内：制定宏观会计发展规划，改革完善会计法规体系，将企业等微观会计运行纳入法制化管理轨道，从而保证宏观经济调控所需要的正常、合理的会计运行秩序；同时财政必须按照会计法规的要求，加强对企业等微观会计运行的监督，促使企业等微观经济主体严格遵守会计法规，并通过监督检查会计法规的执行情况，及时发现并纠正其中存在的问题，保证微观会计运行的健康发展。（注：李玉环：《论市场经济体制下会计运行机制的重构》，《会计研究》1998年第2期。 ）加强对纳税人微观会计监督应当讲究科学性，特别要注重加强财政对社会中介的监督，以便使其形成足以约束微观会计运行的强有力的非政府性的社会监督力量，但不宜将财政的监督职责无限制地转换给社会中介组织，甚至基层财会单位。赋予财会人员监督本单位及其领导人的义务，不符合财会人员只是《会计法》的守法者，而不是执法者，没有对外执法职责的基本法理。
（三）国有资产监管业务机构负责监督所辖范围内经营国有资产的单位在投资立项、清产核资、产权界定、资产评估、财务监管、会计核算、税利缴纳、对外捐赠、产权划转、承包租赁、企业破产等资产经营与财务管理过程中执行有关法律法规的情况和问题，并对其违反此类法规的情况进行查处，维护国有资产的权益，防止国有资产流失。对国有企业的财务会计原则上应当按照所有者财务与国家税务相分离的国际惯例，由国资与税务两家机构分别监管，但为了避免都管或都不管的局面，税务机关也可根据需要全权或部分委托国资机构统一监管。
在所有权与经营权相分离的现代公司里，经理人员作为企业内部人和外部所有者之间存在着了解公司信息的不对称性，由此引起外部所有者对内部人监督的困难，从而导致内部人掌握了公司的实际控制权。在此条件下，有效治理直接所有者本来就虚位的国有企业财务的出路，重点是建立有效的企业外部财务监督机制，形成强有力的外部监督力量约束经理人员，以此推动经理人员主动自觉有力地加强对财务人员进行内部监督约束。（注：陈选娟：《从内部人控制的角度谈国有企业的外部财务监督》，《财会通讯》1998年第7期。 ）所谓外部财务监督是通过聘请注册会计师对年度财务报表进行审计、报请主管财政国资监管部门对年度决算进行财政批复以及通过国资机构向国有企业委派监事、会计、财务总监稽查特派员等办法来完成的财务监督。而内部财务监督则是通过健全内部财务会计监督体制及设置内部审计机构来进行的财务监督。两者不能偏废而应有机结合。
目前，国有企业外部财务会计监管的主要形式是由主管财政机关或其下属国资监管机构向企业监事会派出监事，会同监事会中其他监事开展监督工作，或者由有关部门派出财务总监或总会计师与单位领导人共同进行财务会计资料的会签。但是监事会责重权轻的实际状况，使其难当此任。依规定，监事会负有监督、审议、评价以及咨询的职责，审议企业财务报告、监督、评议企业经营效益和企业财产保值增值状况，可谓责任重大。但有关规定除赋予其可以建议撤换厂长（经理）外，并未明确规定监事会对企业资产的具体保全措施。何况每一监事往往因身兼数职而只好通过召开会议、审查报表、听取汇报等外围形式、被动方式、事后进行监督，难以确切、及时地对国有资产保值增值情况作出评价和建议。此外，监事与董事的委派往往出自同一国有资产机构，有监管不分或自我监督不足的问题。国有资产立法应当针对监事会存在的问题加以具体明确，赋予监事与其责任相配的权利，并规范其操作规程，保证监督工作有效深入的开展。同时，在实践中积极探索新形势下加强外部财务监督的新方式，完善董事、监事、财会主管委派制度，通过国有资产管理局下的国资经营机构聘用委派董事、由专职监督机构聘用委派监事和财会主管，分别由其相应的国资机构进行考核、核定待遇，使国资监管始终分开进行、相互制约，并相对独立于企业经理人员，形成对经理人员的多层次多角度的有效制衡，防止国有企业内部人暗中侵吞国有资产。
三 以“有利监察”为原则，理顺财政对内监察与对外监管的关系是强化财政监督的保障
财政监督作为包括对外业务监管和对内专职监察的统一体，具有明显的双重监督属性。这要求财政监督工作者不仅必须彻底改变只重视财政监察机构对财政业务机构的内部监察性监督、不重视财政业务机构对财政相对人的外部管理性监督的传统做法，而且要努力摆正对内监察与对外监管的关系，逐步走财政内部监察主导下内察外监紧密结合的现代财政监督之路。它通过财政专职监察机构积极主动依法介入财政业务机构的日常监管活动，督促财政部门的其他业务机构在积极对外实施监管的同时，主动接受内部监察，把内部监察纳入自己日常业务监管工作之中，加大事前、事中审查和日常稽核的力度。
内外二重监督之间的目标既有区别又有联系，既相互制约又相互促进。对外业务监管的目标是督促财政管理相对人遵守财政法规履行自己的财政义务，从而确保财政目标的实现。要使财政对外业务监管机构经常自觉、积极主动地完成这一任务，必须将其置身于责权利明晰的体制环境之中，形成职责独立、授权充分、奖惩分明的内在激励与约束机制。财政对内监察就是财政机关内部专职监督机构，为实现上述财政业务监管的法定任务，防止财政对外业务监管机构及其工作人员消极无为、滥用职权、贪赃枉法、侵犯民权，损害财政机关声誉，而对其内部机构与工作人员进行的监督。这种监督目的能否实现取决于专职监察机构能否真正严格依法、始终积极地介入业务机构业务监管的全过程。为此，应当通过财政监督专门立法明确规范财政监察机构对各业务机构监督管理的职权职责，明确规范内部监察机构对业务机构执行财政政策、法令情况开展日常监察、专项检查和抽查的具体制度，充分发挥其内部督促制约作用，以促进财政管理水平和廉政水平的不断提高。
财政监察专门机构的主要职责是在同级财政机关首长和上级对口机构的领导下，负责研究拟定强化财政监督的目标、规划、措施、实施方案和规章制度，同步参与或定期跟踪审核和抽查其他各财政业务部门及其成员的财政监管行为、通过定期分析财政相对人守法与财政业务机构执法状况及时发现反映财政运行中的不良状况及其影响，通过剖析本地区或本单位的典型犯罪案件和违法乱纪现象，从中总结经验、汲取教训，制定防范措施，同时还要对某些机构和个人的一惯性的不当工作方式方法或公务行为提出改进建议，督促财政各业务机构严格依法开展业务监管，使整个财政监督工作在“财政首长统一领导，纪检监察组织协调，业务部门各负其责，依靠群众参与支持”的运行机制中，有计划、有重点地贯穿于整个财政工作全过程。
相应地，财政监察专门机构必要的财政监督职权也应当包括以下基本内容。对内方面，有权要求财政业务监管机构在合理长的时间内提前报送年度、季度及月周工作计划和主要监管活动事项具体安排表（重大事项的临时变更应及时告知）；有权根据实际情况自主确定是否参与财政业务机构的某些业务监管事项、选择监管方式（直接同步参与、针对重点质询、要求提交资料、事后开展审查）；有权就业务机构的监管制度、监管方式和监管活动提出改进意见，有权依据工作程序、认定事实和法律法规，在职责范围内给予违法乱纪的单位和个人相应的行政处分。涉外方面，监察机构依法单独或联合其他行政机关开展财政监督检查，不受其他财政机构、行政机关、企事业单位、社会团体和个人的非法阻挠和干涉；财政监督人员因工作需要，经县以上财政机关首长批准，有权凭国家统一制定的检查存款帐户许可证明，检查被监督单位和个人在银行或其他金融机构的存款帐户，或者同时冻结、划拨被监督单位和个人在银行或其他金融机构的存款帐户上的存款或其它资产；财政监督人员在执行监督职务的过程中，有权持证对认为有违法嫌疑的相关人、财、物及场所进行检查、调查、提取所需证据，对重要涉嫌违法的人员可先行强行管制，对重要涉嫌违法的财物可先行查封、扣押；对业务机构违法的财政监管强制措施及行政处罚有权予以撤销或责令业务机构依法予以变更。
在明确财政专职监督机构责权的基础上，财政监察人员还要充分认识到财政监察执法不严及其后果的严重性，本着高度的责任心和事业心，逐步建立和完善有纪检监察部门参与的内审制度，开展经常性的内审工作，发现问题及时纠正。同时，对于财政内部发生的违法乱纪案件，不论大小、不论涉及谁，都要一查到底，及时做出处理，切实加大对违法违纪问题的处罚力度，特别是要把对违法违纪事项的有关处理与对责任人、负责人的处理结合起来，对那些违纪问题严重，造成重大损失的责任人必须依法移送有关部门，追究行政或刑事责任。切实做到违法必纠，执法必严，切实提高财政监督的权威性和财经法纪的严肃性。只有这样，财政监督才有可能在强有力的财政监察的推动下获得全面强化。
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