地方政府社会性支出的公平性评估——基于浙江的分析，本文主要内容关键词为：公平性论文,浙江论文,地方政府论文,性支出论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
“包容性增长”和“社会建设”是当下及今后一个相当长时期政府面临的新命题。为了避免踏入“中等收入陷阱”，自2002年开始，政府的国家治理中心开始从单纯经济增长逐步转向和谐社会建设。作为国家治理模式转换的重要物质载体和手段，我国的财政转型也在悄悄推进，其主要表现就是财政支出正在由经济建设型转向公共服务型，强调财政支出的社会治理功能和公平正义性的政治意图日趋明显。地方政府社会性支出在提供教育、医疗、社会保障等社会性公共产品方面，也越来越发挥着重要的作用。从2002年和2009年的数据对比看，地方政府支出中以教育、卫生为主的社会性支出不仅绝对规模快速增加，而且占地方财政支出比重也从2002年的20％上升到2009年的23％。①那么，这种大规模社会性支出是否调整了原有的居民收入差距?如果是，调整的程度如何?调整程度呈现何种变化趋势?这些问题的回答，不仅对于推动地方政府服务转型、公共支出模式的转换起着非常重要的作用，而且也是探索缩小居民间收入差距、进行和谐社会建设途径的重要研究内容。本文通过对浙江省1997～2008年间的主要社会性支出即教育支出和卫生支出的考察分析，试图得出比较有益的结论。
二、本文研究方法
本文的研究方法涉及两个方面：社会性支出的受益归宿，社会性支出公平性的评估。
(一)社会性支出的受益归宿。
衡量各社会成员从社会性支出的受益情况，并非易事。在标准的微观经济理论中，价格被看成是收益的一个有效度量，但对公共服务而言，价格并不是一个合适指标。因为大部分公共服务并没有可以依据的价格信息；即使有对应的价格，因定额限制等原因，价格很难真正反映公共服务使用者实际从公共服务中所得收益。因此，在Aaron and McGuire(1970)开创性提出公共支出收益归宿分析的基本原则，通过社会成员对产品的评价(这种价格因人而异)来衡量受益，评价这些服务价格的潜在困难导致了该方法的局限性(Cornes，1995)。为了使公共支出归宿分析易于实施，Meerman(1979)和Selowsky(1979)提出了利益归宿分析法(简称BIA)。该方法通过提供公共服务的单位成本与不同收入组别使用公共服务的信息估计受益归宿(Demery，1996)。这种方法实际上假定了公共服务使用者对公共服务评价等于公共服务提供成本。尽管该方法因为忽视经济系统互动作用等缺陷，一直备受批评。但是，后续学者针对BIA提出的多种替代方法，因数据要求太高而很少被采用，BIA方法仍然是学者们分析公共服务广泛使用的方法，尤其是对发展中国家的研究，更是如此。
利益归宿方法(简称BIA)，也称为服务成本方法，是通过提供公共服务的单位成本与不同收入组别使用公共服务的信息估计受益归宿(Demery，2002)。该方法主要使用三步成本法来估计公共服务受益情况。第一步利用入户调查数据识别享有公共服务的家庭或个人；第二步根据相关职能部门统计数据估计公共服务的单位成本；第三步根据服务使用信息以及单位成本测算支出收益，并对家庭或社会成员采用某种福利指标进行排序。
值得一提的是，按照BIA分析的严格要求，受益主体应基于个人或家庭，但是由于缺乏家庭的微观数据，借鉴世界银行对我国教育公共支出受益归宿的分析(世界银行，2004)，我们的受益单位为选择地区，具体来说，是根据各县城市、农村人口比例为权重，以及其城镇人均可支配收入、农村人均纯收入进行加权平均，并以求出的人均收入作为排序的福利指标。
(二)社会性支出的公平性评估。
社会性支出的公平性，包括横向公平(horizontal equity)和纵向公平(vertical equity)。目前的研究主要集中在纵向公平方面，追求的目标是通过社会性支出尽可能减少穷人和富人之间的收入差距，从纵向公平的角度看，高收入者应享有较少的社会性支出，低收入者应享有较高的社会性支出，社会性支出应具有尽量高的累进性。Kakwani(1977)年提出度量税收累进程度的K指数至今依然常用。
K指数为负则说明该项社会性支出是累进的，值越小累进程度越高。K指数为正则说明该项社会性支出是累进的，值越大累进程度越高。
社会性支出的累进性和累退性，可以通过集中曲线与洛伦茨曲线的相互位置进行判断，分别见图1和图2。
下面我们将采用BIA方法和K指数来量化浙江省社会性支出对收入分配差距的作用方向及其作用程度。
三、样本呈现
本文选取浙江省1997～2008年的社会性支出作为分析对象。之所以从1997年开始，主要是在此之前的人均收入数据无法获得；同时，由于全国地县(市)财政统计数据出版的滞后性，我们不得不将时间截止到2008年。因此，但数据留给我们的研究空间只有1997～2008年的十二年，其中，2002年财政支出结构调整前后各有6年时间。本文对社会性支出项目仅选择教育和卫生两项支出，这样选择除了数据这个重要约束因素外，还在于这两项目属于现行财政统计口径中最大的两项社会性支出项目，按照森(1985)的能力标准，这两项社会性支出对低收入群体摆脱贫困和缩小社会差距关系最为密切，同时这两项支出也是目前国内外学者进行财政支出归宿分析最普遍选择的项目，所以便于进行国际比较。
浙江省共辖11个地级市、32个市辖区、58个县(县级市、自治县)。扣除计划单列市——宁波市所辖各县，还有53个县。我们的分析围绕这53个县1997～2008年教育和卫生支出对社会收入差距的影响进行。②
在1997～2008年的十二年中，浙江省各县的人均收入均值从不足4000元增加到近11000元，年均增速达到9.76％，尽管人均收入不断增加，但增速在2002前的6年间，年均为6.74％，远低于2002年后年均11.8％的年均增速。从人均收入的城乡分布来看，城镇人均可支配收入的年均增速(达到10.46％)高于农村人均纯收入增速(达到9.2％)，前者从1997年的6804元增加到2008年的20321元，后者从1997年的3418元增加到2008年的9002元。二者的增速同样以2002年为分水岭，在此之前的人均收入增速，城镇高于农村，分别为7.95％和5.63％；在此之后，农村高于城镇，分别为11.19％和11.98％。但是2002年后农村人均纯收入增速的领先地位并不足以扭转在此之前城乡收入差距不断扩大的局面，2008年城镇人均收入与农村人均纯收入的比值(2.26)仍然高于1997年的比值(1.99)，2002后城乡收入差距缩小的步伐仍然很慢。具体到人均收入的地区差异，在2002年之前人均收入最高与最低值的比率起伏不定，最大值达到4.1倍，即人均收入最高县市的人均收入相当于4.1个最低值的人均收入，2002年之后这一比率呈现不断下降的趋势，从2002年的3.61倍下降到2008年的2.88倍。
从社会性支出的变化看(见图3)，人均教育支出从1997年的93元，增加到2008年的694元，年均增幅达到20％，其中2002年前的6年中，年均增幅为19.6％，低于2002年后的6年中年均20.5％的增速。与教育支出相比，卫生支出的增速更高，从2003年的人均48.2元增加到2008年的170元，年均增速达到28.7％，高于2003～2008年教育支出增速超过8个百分点。但是，具体到教育支出和卫生支出的地区差异，并没有出现缩小态势，相反，人均投入的地区差距呈现扩大趋势。1997年，人均收入最高20％地区的人均教育支出额，为人均收入次低20％地区享有的人均教育支出额的1.15倍，2002年这一比值达到1.36倍，2008年扩大到1.50倍，与此同时，人均卫生支出在人均收入最高20％地区和人均收入次低20％地区的比值也由2003年的1.73倍，扩大到2008年的1.84倍。
对社会性支出受益情况的判断，最简单方法是将人均社会性支出与人均收入进行相关分析。如果二者的相关系数为正，则表明人均收入较高地区，享有的人均社会性支出份额也较高，社会性支出对低收入地区不利；反之，则表明人均收入较高地区，所享有的人均社会性支出额较低，社会性支出对高收入地区不利。
图3 1997～2008年浙江省各县人均社会性支出及人均收入的变化
图4 人均社会性公共支出与人均收入的散点图
图4对人均教育支出和人均卫生支出与人均收入的相关性进行分析，为突出影响程度，这里的横纵坐标不是用当年的绝对额，而是当年绝对额与当年53个县平均值的差值。从散点图及其回归方程我们看到，人均收入平均值的地区，人均享有的教育支出和卫生支出略高于平均值，具体来讲，人均收入高于平均值1000元，所享有的教育支出和卫生支出分别高于平均值18.7元和5.5元，由此可见，浙江省社会性公共支出仍然存在略有利于人均收入较高地区的倾向。
相关分析让我们对社会性支出的受益归宿有了一个大致了解。要确切了解社会性支出的受益归宿以及在收入差距方面的作用方向及其作用程度，需要对社会性支出进行受益归宿分析，并在此基础上计算集中指数、基尼系数以及K指数，来评估社会性支出在收入差距的作用程度。
四、社会性支出的公平性评估
为评估社会性支出对收入差距的影响方向及其影响程度，根据集中指数、收入基尼系数以及K指数的定义，我们对浙江省社会性支出的累进程度进行衡量(见表1)。从中可以看到：
(一)教育支出和卫生支出均具有累进性，有利于社会收入差距的缩小。
浙江省的社会性支出有利于缩小不同地区的收入差距。以2000年教育支出为例，教育支出的集中指数为0.056，表明集中曲线位于45度对角线下方(非常接近45度对角线)，集中指数小于基尼系数，表明集中曲线位于洛伦茨曲线上方。虽然低收入群体享有的公共支出份额低于其占总人口比例，但是超过其原有收入份额，如果将该项公共支出作为个人收入增加到原有的收入中去，那么低收入群体享有的收入份额将会提高。
(二)教育支出的累进性，随着时间推移在逐渐下降，表明教育支出在缩小收入差距方面的作用力度在降低。
随着时间推移，教育支出总量增加，但是并没有增加支出的累进性，相反，教育支出的累进性呈现下降趋势。体现在K指数上，K指数的绝对值不断下降，从1997年的0.155，下降到2008年的0.055，下降了10个百分点，平均每年下降约1个百分点。其中的原因有两方面：一是教育集中指数在不断下降，从1997年的-0.004下降到2008年的0.07，即公共教育资源分配呈现对高收入地区有利的变化趋势；另一方面，收入基尼系数在不断下降，即地区间收入差距整体呈现缩小态势，基尼系数从1997年的0.151下降到2008年的0.125，下降了约3个百分点。
(三)卫生支出的累进性，随着时间推移，出现上升趋势，表明卫生支出在缩小收入差距方面的作用力度在增加。
随着时间推移，公共卫生支出增加，累进程度呈现上升趋势，K指数从2003年的-0.065下降到2007年的-0.103，累进程度提高4个百分点。也就是说，卫生支出在缩小收入方面的作用力度，随着经济发展有所增加。
(四)相比较而言，卫生支出的累进性高于教育支出，换句话说，卫生支出对收入差距缩小的作用程度更高。
尽管教育支出和卫生支出均有利于收入差距的缩小，但是，卫生支出的作用程度更大些，也就是说，卫生支出更有利于穷人。二者的差距在2006年和2007年接近3个百分点(2006年教育和卫生支出的K指数分别为-0.069和-0.096)。这与2006年、2007年浙江省针对贫困地区、农村地区卫生支出大幅度增加有关。2005年人均收入最低20％地区人均卫生支出为68元，2006年增加到102元，增长50％，与此同时，人均收入最高20％地区的人均卫生支出从95元增加到110元，增长不足16％。2007年与2006年相比，人均收入最低地区的人均卫生支出增长率也高于人均收入最高地区的增长率，前者高于后者5.3个百分点，分别为35.3％和30％。
(五)教育和卫生支出的累进性，在不同组别的资金分配比例调整后，仍可以进一步提高。
目前教育与卫生支出的资金分配，尽管具有纵向公平，但如果资金在不同人群的分配进行调整——“随着收入水平提高，支出份额所占比重下降”，社会性支出的累进性仍可以提高。因为目前无论教育，还是卫生支出的最大受益者，仍然是高收入地区居民，最大受损者，却是次低和中间收入地区的居民，结果是这些群体常常因社会性支出，享有的收入份额下降幅度最大，直接对社会性支出的累进性产生了负面影响。以2003年的教育支出和卫生支出为例，次低收入20％人口享有的教育支出份额低于其占总人口比例3.74个百分点，享有的卫生支出份额低于其占总人口比例6.44个百分点，而次高收入20％人口享有的教育支出份额和卫生支出份额，分别超过其占总人口2.2个百分点和1.1个百分点。
如果我们定义将各组别享有的支出收益计入收入，“(支出后收入份额-原有收入份额)/原有收入份额”表明了支出对该组收入的作用程度，比值大于0，表明增加了其收入，比值小于0，降低了该组别收入；比值绝对值越大，表明增加或减少的程度越大(见表2)。社会性支出对最低收入组的收入提升作用最大，但是，很多年份并非对最高收入者的收入降低幅度最大，相反最大常常发生在那些次高收入、中间收入甚至次低收入组别上。
五、进一步思考
对浙江省教育支出和卫生支出的纵向公平研究表明，教育支出和卫生支出均有利于收入差距缩小，具有累进性，但累进程度在卫生领域高于教育领域，而且教育领域支出的累进性并没有随着时间的推移，累进程度在提高，恰恰相反，累进程度在下降。
值得一提的是，本文回避了社会性支出对横向公平的影响，20世纪70年代末80年代初，一些学者开始注意到横向公平与收入排序变化之间的练习。支出如果改变人们的收入排序，横向公平必定被破坏(Alkinson，1980)，为评估社会性支出的公平性，我们需要入户调查的微观数据，限于基础信息的获取限制，本文这项工作有待后续研究。
注释：
①数据为各地财政中教育、卫生支出占地方财政比例。
②虽然县和区的行政级别相同，但是，二者在管理体制等诸多方面不同，考虑到可比性，这里的研究样本不包含各市辖区。