日本的政策评估体系和实践及其对中国科技评估的启示，本文主要内容关键词为：日本论文,中国论文,启示论文,评估体系论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国科技投入大幅增长。与之相应，对政府部门的科技管理水平提出了更高的要求。在许多国家的科技管理过程中，科技评估与评价已成为一个重要环节，评估结果常常是政府决策和调整有关科技政策、计划和活动的重要参考依据[1]。自20世纪90年代，我国逐步开展了多种类型的科技评估与评价活动，各级科技管理部门也越来越重视发挥科技评估的作用[2]。借鉴国外政府的相关评估经验，有助于更好地建立和完善我国的科技评估体系，提升我国的科技管理水平。主要对日本政府的政策评估体系和实践加以介绍，并提出对于我国科技评估(特别是对科技计划评估)的有关启示和建议。
1 日本政府的政策评估体系
1.1 日本政策评估的含义及其制度建设
政策评估是指用于检查各行政主体的政策效果和评价政策的必要性、效率及有效性等方面所开展的评估活动。这里所指的“政策”，不仅包括政策本身，还包括行政主体为实现特定目标所采取的相关手段，如计划和项目等。
2001年，日本颁布《政府政策评估法案》(government policy evaluation act,GPEA)，涉及各行政主体承担的政策评估内容。GPEA明确规定，内阁办公室、各部委在内的行政主体必须开展政策评估，并以提升管理的效果和效率、确保政府的行为严格履行对公众负责的责任为目的。GPEA还规定，各主要行政主体要制订一份针对本部门的政策评估基本计划(3～5年时限)及执行计划(年度政策评估计划)。其中，需要确定开展政策评估的时间阶段、原则、相关的立场观点、要研究和获取的政策效果的信息内容等；还包括在政策决定前后，分别开展事前评估和事后评估的做法。GPEA还要求，行政主体向国会汇报评估结果在政策的制定和修改过程中如何得以体现；并通过互联网等手段每年至少一次公开政策评估的相关信息。这一法案自2002年4月起执行，为各行政主体客观、严格地开展政策评估提供了重要的制度保障。
与之相应，《执行政府政策评估法案的内阁命令》(2001年制定，2007年修订)、《执行政府政策评估法案的条例》(2007年)等相关法案，以及《实施政策评估的基本指南》(2007年)、《政策评估的信息公开指南》(2010年)等相关指南陆续出台，为各行政主体开展政策评估提出了更加具体的要求和更详细的指导。
根据《政府政策评估法案》要求，当前日本中央政府全部都开展政策评估，地方政府也在逐步将政策评估引入到管理中。目前所有47个县级政府(相当于中国的省)、17个政令指定都市(指人口超过50万并在经济和工业上具有高度重要性的“主要都市”)和782个(约占43％)市町村(二级行政区划，类似于我国的市、镇、乡)已开展政策评估[3]。
1.2 政策评估系统的组织结构
日本政府的政策评估系统，是以各部门的自评估为基础，以总务省(ministry of internal affairs and communications,MIC)评估做补充。MIC主要是对各部门的自评估加以指导并对评估报告进行检查，同时还开展一些涉及广泛议题的跨部门评估活动。各中央政府部门按照《政府政策评估法案》的要求，形成各自的自评估体系，努力推动和提高对相关政策的评估。MIC在监督各部门完成自评估后，要对各部门完成的政策评估结果进行分析，并指出其中存在的问题。最终，各部门自评估报告和MIC的评价报告一起提交国会。
采用以自评估为主的模式，主要是考虑到由各部门开展自评估能够促进其努力改善本部门的政策，即能够促进以计划为中心的管理转向以结果为导向的管理方式；还具有自身评估易于发现管理中存在问题的优势；同时还考虑到，如果采用外部评估可能完成详尽的评估难度较大等原因[4]。为了避免自评估带来的夸大其词，MIC给予各部门充分地指导，主要包括建立评估指南并促进评估尽量基于客观的方法、推荐了解相关政策特性的专家参与自评估等。
在MIC指导下，各部门顺利完成了大量的政策评估工作。据MIC统计，2009财年各部门仅事前和事后评估就完成2645项，其中事前评估918项(183项为R&D计划或项目)，事后评估达1727项[5]。
1.3 基于政策结构的多层次、多类型评估
在日本，绘制政策结构是其开展政策评估的基础。图1为政策结构的示意图，自上而下是对政策的逐层分解，自下而上是目标结果的提升。从政策手段的角度看，自上而下依次是政策(常常是4～5年规划)、计划和项目；从目标结果的角度看，自下而上依次是产出、中间成效和最终成效。为了实现一项政策目标，有可能需要几个计划、多个项目的实施来支撑。可见，政策结构是展现政策(或规划)、计划和项目间相互关系，体现行政主体的管理目标和途径的重要方式。
图1 政策结构示意图
资料来源：Concept of Evaluation and Institutionalization of Evaluation System[R].Forum on Institutionalization of Evaluation Systems in Asia and Africa,2011.
在项目与政策之间通过“投入—活动—产出—中间成效—最终成效”的逻辑关系相互连接。基于此逻辑模型，政策评估通常在项目、计划和政策三个层面开展。MIC为各部门提供了政策评估的标准模型，解释了不同类型评估的对象、时间、目标和方法[4]。如对于计划开展的评估为综合评估，在计划实施后以一些特定主题作为评估对象(在较小范围内的政策和政策手段)，通过多方面探究政策的实施效果，发现和分析相关问题(见表1)。同时，MIC还针对不同评估视角，提出了相关评估问题。如针对政策的目的和目标，要回答“需要解决的、明确的问题是什么？”以及“其中是否有问题需要政策手段加以解决？”等，以此来回答政策的必要性。
1.4 评估在管理中的作用
由于开展全面的政策评估，日本多数政府部门已采用PDCA的评估管理模式，即计划(Plan:planning)—执行(Do:implementation)—检查(Check:evaluation)—行动(Action:reflected in planning)，取代了传统的计划—做—看(Plan－Do－See)、计划—操作—评估(Plan－Operation－Evaluation)等管理模式。PDCA管理模式有两个明显特点：一是评估被应用于管理的各个环节；二是评估结果及时得到反馈，并在下一阶段制定政策或预算时得到充分应用，从而真正发挥利用评估改善管理的作用。
如图2所示，无论在政策和计划的大管理周期中，还是在项目的小管理周期中，在规划阶段都需要开展事前评估、在执行过程中要进行中期评估、在执行结束进行结题评估、在实施完成后一段时间还要开展事后评估。而且在每个评估做完后，都有反馈的环节，将结果及时提供给管理者参考和使用。
图2 管理周期与评估的关系示意图
资料来源：Concept of Evaluation and Institutionalization of Evaluation System,Forum on Institutionalization of Evaluation Systems in Asia and Africa,2011.
评估结果的应用主要体现在对政府的预算编制和政策调整产生影响。一方面，政府部门依据评估发现的问题，及时对不合理或不适当的项目或计划进行调整，并体现在下一财年的政府预算编制中。日本2007财年各部门开展了1010项评估，其中95％已体现在2008财年的预算申请中[6]，2002-2009财年，各部门共有241个公共建设项目根据评估结果被推迟或取消，涉及金额约4.1万亿日元(约合3300亿元人民币)[5]。
另一方面，各部门还依据评估结果相应增加、修改或取消有关政策或措施。例如，2007财年文部科学省对“建设开放的、受本地居民信任的学校”政策进行评估，发现尽管取得了一些进展，但是部分政策目标没有实现预期程度；同年，文部科学省就对与目标有关的《学校教育法执行规定》和《学校教育方针》进行了修订，以促进此政策的实施[7]。2009财年，日本政府各部门评估的389项政策中，有42％(163项)在当年已得到改进或修订[5]。
可见，政策评估主要是通过发现项目、计划和政策在设计和执行中存在的问题，对不合理或不适当的项目或计划，甚至是政策目标加以修改，最终改善政策结构。因此，政策评估本质上是用于改进行政主体的管理，特别是改善管理目标和途径的一个重要手段。
1.5 评估的发展趋势
近些年，评估本身在导向性、参与性、综合性等方面已出现重要发展。
当前的评估都已是以结果为导向，以便适应新的公共管理需求，即面向结果的管理。因此，在监测和评估过程中离不开绩效测量，包括对绩效指标的测量和标杆管理等。同时，还逐渐将自评估、内部评估和外部评估相互结合起来。
参与式评估(participatory evaluation)是近些年评估发展的一个新趋势，已被越来越多地使用。参与式评估是指一项干预的利益相关方都参与到评估过程中来，主要利用评估过程进行“学习”和内部问责，从而改进实施计划和制定政策。它与传统评估最大的不同，就是让最终应用评估结果的人(往往是相关政策或计划的管理者)深入参与到评估的过程中来，从而增加其对项目的了解，增进各利益相关者之间的合作，并增强相关结果的及时应用，同时还能够提升评估报告的质量。因此，参与式评估的功能目标由传统评估的以汇报为主，转变为以过程管理为主。
评估向综合性发展，最显著地体现在管理与评估间的关系更加紧密。在PDCA管理模式下，建立了从事前评估到事后评估完整的评估体系，同时结合绩效测量及成效监测等方法，将评估与制定计划(如预算)紧密结合起来，并成为管理的一个重要环节和手段。
2 日本政府和机构的评估实践
2.1 中央政府部门的自评估——以国土交通省为例
国土交通省(ministry of land,infrastructure,transport and tourism,MLIT)是日本中央政府11个职能部门之一，自1998年开始进行评估活动，最初在公共建设工程中开展评估和再评估(指项目实施过程中开展的评估)。2002年，遵照《政府政策评估法案》，制订了《国土交通省政策评估主体计划》，扩充了评估范围，要求对所有的公共建设工程进行评估。2009年，重新制订了《国土交通省政策评估主体计划》，其中指出国土交通省评估政策的目的是“对人民实现有效率、高质量的管理”、“促进以结果为导向的管理”和“对人民负责”。
国土交通省在建立的PDCA管理周期中，相应设置了五种类型的评估活动，分别是作为事前评估的政策评价(policy assessment)、作为事后评估的政策检验(policy checkup)和政策综合评价(policy review)，以及在事前、执行阶段和事后都要开展的单独公共建设工程评估(evaluation of individual public works projects)和单独R&D主题评估(evaluation of individual research and development themes)[8](见图3)。其中，政策评价是对政策绩效目标以及政策的必要性、效率和效果进行预评估；政策检验是指对照绩效指标，测定其实现的程度；政策综合评价是对在实施过程中所采取措施效果的综合评估；而单独R&D主题评估则是在项目执行前中后期，分别对研究和开发所面对的挑战加以评估。这五类评估活动，在满足法案要求的同时，为不同环节的管理提供了重要参考依据。
图3 国土交通省管理周期与评估的关系示意图
资料来源：Policy Evaluation at the Ministry of Land,Infrastructure,Transport,and Tourism.Forum on Institutionalization of Evaluation Systems by the Ministry of Land,Infrastructure,Transport,and Tourism,2011.
为了保证自评估的客观性和公正性，国土交通省在开展政策评估过程中引入了外部人员和机构参与。部内设立了必须有8位社团领导人参加的政策评估会议，以便就本部政策评估体系的设计、运行状态和重大评估案例，听取专家的观点和中立的意见。同时，针对政策评估的重要问题，如政策绩效目标的改变，国土交通省会邀请开展公共评议，听取更广泛的社团民众意见。
2.2 地方政府的评估——以盛冈市为例
盛冈市是日本东北部岩手县的行政、经济和文化的中心城市，在2005财年制定了该市发展的总体规划，设计了10年的规划目标。总体规划将目标和任务逐级分解，形成了由支柱计划、计划、子计划和项目4个级别构成的目标任务金字塔(见图4)。总体规划成为该市管理的规划，依其进行地方政府事务的管理。
图4 盛冈市总体规划中设立的四级任务示意图
资料来源：Public Sector Evaluation for Morioka City.Forum on Institutionalization of Evaluation Systems by Morioka City Office,2011.
盛冈市自2001年开始开展公共管理评估，已形成利用公共部门评估系统进行地方政府事务管理的管理与评估模式。通过评估地方政府事务的管理是否按照总体规划有序实施，并将评估结果与管理资源的分配即预算相结合，从而实现有效率和高质量的地方政府管理。
盛冈市每年定期开展评估，自4月至7月依次对上一财年全部执行的项目、子计划、计划和政策开展评估(见表2)，并根据评估结果对下一财年预算调整提出建议。值得注意的是，盛冈市对于项目、子计划和计划的评估，不仅考察其自身的效果，还要考虑其对上一级的贡献，这样在最终的政策评估中可以使用到各级评估的累积结果。例如，评估项目对子计划的贡献时，要检查项目的结果与上级目标是否一致，还需要定性描述其中的原因；评估计划时，要确认子计划对计划取得结果的贡献程度。同时，在结果使用上，前一级评估的结果为后一级评估提供重要的支撑。项目评估结果要用于子计划的评估，计划评估的结果要提供给政策评估参考，而政策评估的结果最终要与总体规划及预算相结合。
盛冈市2009财年评估结果显示，根据计划贡献度评估，41个计划中有8个计划的绩效水平较高(8分或以上，满分10分)，其中5个计划本市发挥的作用大或较大(C1或C2，共4级C1－C4)，这些是各方面都实施较好的计划；而其他本市发挥的作用大或较大(C1或C2)的22个计划中，有6个计划的绩效水平较低(4分或以下)，说明本市履行职责不充分，这些是下一财年可考虑优先支持的计划。计划优先度评估参考了计划贡献度评估结果，最终确定了10个2011财年优先支持以便提高绩效的计划；其中3个需给予巨额预算分配，7个需给予大额预算分配。相应的预算调整建议是削减31个普通计划总经费的0.5％，用于增加3个最优先支持计划总经费的3％[9]。
2.3 依托评估机构开展外部评估——以特定非盈利组织政策21为例
在日本各级政府开展自评估的同时，根据需要也会组织开展第三方评估(元评估，指对评估的评估)或外部评估，以增强评估的客观性、独立性和广泛性。第三方评估或外部评估通常是委托专门的外部评估机构进行。
特定非营利组织政策21(specified NPO policy,21)是一个专门从事政策评估的非营利组织，在2001年4月成立并得到岩手县政府的认证。其主要申请并承担政府的外部评估或第三方评估项目，开展评估活动，为地方政府服务。在参考政府自评估报告的基础上，开展综合成效评估。利用公众调查等方式，对政府的政策效果和需求等加以评估，客观反映公众对政府计划或项目效果的观点等[10]。因此，外部评估机构通过与政府合作的方式，主要发挥在政府部门与公众间的桥梁作用。
目前，在日本很多地区都有这类外部评估机构，为当地政府提供支撑服务。特定非营利组织政策21在承担第三方评估、外部评估任务以外，还提供技术支撑，如帮助地方政府建设评估体系、培训评估人员等。
3 对我国科技评估的启示
3.1 全面认识评估的作用，提高评估意识
评估在日本各级政府的管理中广泛开展。日本政府评估目的主要包括三个方面：即通过对现行政策、计划、项目的评估，改进管理，提高管理水平和效率，进一步完善政策；向公众说明政府责任和义务完成的情况；参与评估的各方相互学习，增长新的知识。
日本总务省负责监督各部门的评估，并在各政府部门提交自评估报告的基础上，进行全面评估。最后的评估结果汇报到国会，国会据此对各部门预算进行评估和调整，包括取消项目和调整项目预算等。因此，评估是日本政府形成预算分配方案的基础。政府各部门也通过对政策执行情况进行自评估，进一步完善政策，解决管理中存在的问题，这促使政府管理模式从以计划为中心向面向结果的模式发生了转变。
我国目前的科研计划和项目管理还是普遍重视立项，过程管理是薄弱环节，也缺少强有力的管理手段。我国有关部门已开展的科技评估活动仍主要集中在科技项目的立项评审、验收和成果鉴定等管理环节。计划评估方面，1994年科技部科技评估中心(国家科技评估中心)开始了实践与探索，开展了“八五”攻关计划的综合评估、“863”计划十年和十五的执行评估、“973”计划评估等评估工作[2]；自2009年以来财政部、发改委和科技部三部门每年都组织开展重大专项的督查评估工作，这些评估活动为推动科技计划的顺利实施发挥了一定作用。但是，总体而言，我国科技评估所发挥的作用仍比较有限。因此，需要进一步加强宣传和培训，充分介绍国外相关评估经验，提高对评估的全面认识和对其作用的全面理解，努力使评估成为科技管理的一个强有力工具。
3.2 制定相应法律法规，强化制度建设
日本政府有比较完善的评估法律体系，2001年日本出台的《政府政策评估法案》，不但对开展评估的责任主体、其必须开展的政策评估内容做出规定，对于结果的使用也提出了明确要求，从而全面保障了评估的执行与效果。日本各政府部门大多采用PDCA管理模式，依照《政府政策评估法案》的要求，将评估与管理紧密结合，通过对必要性、效果、效率等内容评估，及时跟踪相关政策的执行情况，并将评估结果适当反映在相关政策的调整之中。
科技部作为我国主管科技的管理部门，先后颁布了《科技评估暂行管理办法》(国科发计字(2000)588号)和《科学技术评价办法(试行)》(国科发基字(2003)308号)，对科技评估的对象、内容和方法等提出了一些要求。此外，科技部(含原国家科委)单独或联合其他部委出台涉及科技评估的文件已达20多个，部分地方和行业的科技主管部门也出台了相应的科技评估文件[2]。但是，我国目前还没有专门的评估立法，这使我国的评估活动缺乏权威性和效力，并在一定程度上对评估的开展和质量也产生影响。为了促进科技评估工作真正成为科技管理必不可少的环节，应当考虑在实践的基础上完善相关评估制度。尽快制定有强制力的科技评估法令，特别是要对评估结果的使用提出要求，并借此带动我国科技评估的制度建设。
3.3 加快推进监测与评估体系建设
日本政府有着比较完整的评估系统，总务省以及政府各部门都设有专门的评估机构。为了使各部门有效规范地开展自评估，减少随机性，总务省建立了评估指南和客观公正的评估方法以及可量化的评估指标。各部门制定各自的评估程序，根据各自的政策特点建立评估专家队伍增加评估的透明性，还允许公众进行评议。通常各行政主体，根据分析自身政策结构(规划、计划、项目等不同层次管理任务的逻辑结构)的评估需求，建立相应层次的评估类型，并使各层次的评估相互关联，从而形成有效的评估体系。
目前，我国有关的评估制度中，对于微观层次(如项目)的评估要求规定较具体，而对中宏观层次(如领域、计划、规划、政策等)的评估缺乏明确要求，尚未形成定期和系统的监测评估制度。尽管部分管理文件中提出了定期开展评估的要求，但是缺少对时间和程序上的安排，也没有检查和监督机制，造成评估活动往往是“一事一议”，难以落实文件规定。为了强化科技计划管理、发挥评估作用，建议借鉴日本政府政策评估体系，尽快建立我国主要科技计划(“973”计划、“863”计划、支撑计划和重大专项)的监测和评估体系：制定科技计划评估的5年规划和年度计划，建立详细的科技计划评估指南，包括绘制结构模型、根据管理需要确定各层次的评估内容、完善评估指标体系和评估流程，建设适合评估需要的数据信息管理系统并完善基线数据等。
3.4 加强评估能力建设
日本从中央政府各部门到地方政府的各个部门都有专门的评估机构，建立了各自的评估专家队伍，而且有许多大学、研究机构和社会中介机构进行评估研究，并作为第三方承担政府委托的评估工作。
同时，随着传统评估向参与式评估的发展，管理人员、任务承担者等各利益相关方，通过深入地参与评估过程，加深了对评估的认识，评估能力也得到很大提升。
当前，我国多个部委和大部分省市都建立了科技评估机构，为各类科技评估活动提供了重要支撑，但也存在着全国科技评估队伍发展不平衡、开展业务工作的基础能力不足、评估手段和方法相对落后等问题。为了更充分发挥专业评估机构的作用，建议加大对其培养和扶持力度，加强专业评估机构间的交流与合作，提升整个科技评估行业从业人员的能力和技术水平。同时，建议积极开展针对科技管理人员的评估知识培训，在科技计划评估过程中探索使用参与式评估，使各环节的科技管理人员都能参与到评估中来，提高评估过程中各参与方的能力和作用。
3.5 充分利用评估结果
日本政府高度重视评估结果的利用，各部门都在利用评估结果提高政策和项目管理水平，而且必须将评估结果于每年的6月向国会报告(每年4月开始评估工作)，国会7月将评估结果反映到政策制定和预算申请中(每年8月开始讨论下一年的预算申请，12月确定下一年的预算计划)[4]。
为了增加评估的透明性，日本政府2010年5月专门制定了《有关政策评估信息的发布指南》，指导有关评估信息、数据的使用及评估会议向公众开放等事项，进一步促进政策评估相关信息的发布。
目前，我国大多数已完成的科技评估报告扩散范围较小，多数并不公开。同时，由于缺乏对评估结果使用的要求，评估发现和建议对于改进科技计划管理所发挥的作用通常较小。随着我国科技计划监测评估体系的建立、完善以及相关工作的深入和规范，可考虑将评估结果作为重要依据，建立评估结果与计划动态调整的挂钩机制。并逐步建立评估信息公开机制，根据不同科技计划的特点，形成内部管理和外部公开版本的评估报告，将可公开的评估信息对公众发布，由公众监督和评议。
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