美国《独立检察官法》的起源、发展和目前的争论，本文主要内容关键词为：检察官法论文,美国论文,起源论文,独立论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
前言
最初作为《政府行为准则法》颁布于1978年的《独立检察官法》将于1999年失效。从现在起至明年，国会将不得不决定是否按该法的现状将这个颇有争议的法律展期，还是对其加以修正展期，还是让其期满失效。纽约市律师公会联邦法委员会于1997年12月9日主持召开了一个题为“提起公诉的政策：《独立检察官法》”的小组讨论会。
讨论会讨论的题目是不可能再及时的了。就在讨论会的当天，司法部长珍妮特·雷诺宣布拒绝在围绕着克林顿总统于1996年重新当选的竞选筹款争论中任命独立检察官。在此后的几周内，随着斯塔尔先生开始探查总统与莫尼克·莱温斯基之间的关系和独立检察官们开始对内政部长布鲁斯·巴比特、住房与城市发展部长阿历科斯·布尔曼的调查，围绕着《独立检察官法》及其政治化的公众辩论白热化。
小组讨论会的所有成员均认为该法应当在1999年展期。但是他们对于应对该法作何种修正（如果要作修正）产生了意见分歧。联邦法委员会与讨论会成员一样认为该法应该展期。委员会还认为，需要对该法作某些重大修正，特别是应该缩小该法的适用范围，使之仅适用于有关政府高层官员任职期间滥用权力的犯罪活动的指控和与选举有关的犯罪指控。委员会亦建议对负责任命独立检察官的工作班子成员的选择方法加以修改，并减少独立检察官有权调查的政府官员清单。
本报告第一部分描述《独立检察官法》的背景与立法史及其适用的历史；第二部分从上述历史的角度介绍讨论会成员的意见；第三部分介绍委员会有关该法之最主要问题的观点及其建议的修改。
一 背景
（一）水门丑闻：《独立检察官法》的起源
1972年6月17日，五名配备有盗窃工具、照相机和电子监视器的男士——其中包括总统重选委员会安全主任詹姆斯·W·麦考德——在民主党全国委员会水门总部内被逮捕。与政府有关的其他两人——E·霍华德·亨特与戈登·利迪很快亦被牵连进来。在1973年1月对这些人的审讯期间，人们开始猜测，白宫的官员们也许参与了对水门总部的闯入或参与了精心计划的掩盖手法。随之而来的参议院委员会的调查导致了若干白宫高级助理和司法部长约翰·米切尔的辞职。
1973年5月18日，应参议院的请求并根据司法部规定，司法部长埃利奥特·理查森任命哈佛大学法学教授、司法部前副部长阿奇博尔德·考克司为“特别检察官”。6月，白宫助理亚历山大·巴特费尔德透露，椭圆形办公室内存在一套秘密录音系统。人们由此怀疑，尼克松总统亲自将谈话录音，从而将其与掩盖阴谋相连系。参议院委员会以传票索取其中的若干盒录音磁带，遭到尼克松总统的拒绝，后者主张执行豁免权。法院支持这种豁免权。考克司也发出传票，命令总统交出椭圆形办公室的录音带，亦遭到尼克松总统的拒绝。尼克松提出向考克司提供录音带的复制剪辑，而不是原版带。考克司拒绝接受这种剪辑带，并强烈要求总统交出录音带。
接下来发生的是被载入史册的“星期六之夜的大屠杀”。1973年10月20日晚上，因考克司拒绝接受经剪辑的录音带，尼克松总统命令考克司停止其取得录音带的企图。考克司拒绝服从总统的命令，并公开指控总统违抗法院命令。尼克松对此的反应是命令司法部长理查森罢免考克司。理查森没有服从总统的命令，而是自己辞去官职。接下来轮到司法部副部长威廉姆·拉克尔肖斯去罢免考克司。拉克尔肖斯步理查森的后尘亦辞了职，仍没有服从总统的命令。当天深夜，考克司最终被代理司法部长罗伯特·勃克罢免。
虽然尼克松无疑握有罢免作为行政部门官员的特别检察官的法律权力，但这一事件的政治后果最终摧毁了其总统宝座。受到伤害的参议院坚持其对事件的调查。利昂·詹奥斯基接替考克司担任了特别检察官。录音带的大部分最终被公布于众。这些录音带显示，尼克松曾积极地阻挠司法。面对行将开始的弹劾程序，尼克松于1974年8月9日辞去总统职务。
（二）1978年《政府行为准则法》
1.立法史
公众对水门事件的强烈抗议，特别是考克斯的解职催发了国会对“将政府政策从司法部的控制之下转移出来”的建议的若干听证会。讨论集中于通过立法建立一种要求在司法部之外任命特别检察官的程序，以调查并且在必要时对涉嫌实施了犯罪活动的高级政府官员提起公诉。经过若干年的听证与辩论，国会得出结论，这种司法部之外的临时检察官应由一特别法庭来任命，并且只能在有限的情况下可以被司法部长解职。
1978年10月，《政府行为准则法》颁布。其立法史表明设立“法定特别检察官”职位的四点具体理由：
(1)避免利益冲突或利益冲突之公开化的必要性，这种冲突或冲突的公开化将损害公众对司法部的信任；
(2)总统或司法部长在调查的初期阶段可能不愿意任命特别检察官；
(3)特别检察官揭露额外罪行的可能性，否则这些罪行有可能不被发现或不被起诉；
(4)对特别检察官将会阻止诸如水门事件和相关的阻挠司法之类的滥用权力事件的期望。
1978年法要求司法部长在接到有关该法管辖的任何高级官员违反轻罪之外的任何联邦刑事法律的“明确情报”后进行初步调查。90天的调查期过后，司法部长应向哥伦比亚特区联邦上诉法院特别检察官处报告，并向特别检察官处提交一份备忘录，说明为什么有关的指控是“非实质性的，不需进行进一步的调查或提起公诉”，或说明进一步调查的根据并要求任命一名特别检察官。司法部长不寻求任命特别检察官的决定是不可复审的。另一方面，如果司法部长要求任命一名特别检察官，则要求他的报告应是充分具体的，以使特别检察官处能够任命一适宜的个人来担任特别检察官，并适当规定其管辖权。若司法部长的调查在90天内未能结束，1978年法要求司法部长寻求任命一名特别检察官。该法亦规定，共和党或民主党任何一党在众议院或参议院司法委员会的成员可以多数票要求司法部长寻求任命一名特别检察官。若司法部长拒绝该等要求，他应提交一份详尽的报告来解释其理由。
特别检察官一经任命即享有调查其管辖权范围内事项的“充分与独立权力”，包括召集大陪审团、发出传票、赋予证人豁免权、审查税务申报单和反驳以某种特权或国家安全因素为理由拒绝提供证据之主张的权力。司法部应以使特别检察官能够接触资料来源和档案的方式向特别检察官提供支持。在调查期间，特别检察官若发现了有关事项，他也可以要求司法部长赋予他额外的管辖权。他也能够接受司法部长分派的有关事项。
特别检察官只能因其行为的“特别不适当”或精神或身体的障碍才能被司法部长罢免。这种罢免的决定需服从司法审查。1978年法还建立了法院与国会监督特别检察官的程序，要求特别检察官定期向国会提交报告。该法要求应向众议院提供任何“实质性的可信赖的可能构成弹劾理由的证据”。在调查结束时，要求特别检察官向特别检察官处提交一份报告，报告应充分描述所完成的工作、对所提起的所有案件的处理结果，以及对其管辖权内事项作出不起诉决定的理由。
1978年法的其他条款规定，只有应司法部长的请求并根据特别检察官处的命令，或（为避免“秘密法庭”诉讼的出现而）提起公诉时，特别检察官的任命、身份和管辖权才得以公开。该法严格限制有关司法部长之初步调查和特别检察官之调查信息的泄露。只有经法院的许可，在特别检察官处入卷的材料才可以公开。该法最后规定，除非经重新颁布，该法有关特别检察官的条款于1983年失效。
2.1978年法的实践
从1978年至1982年，司法部共进行了12项初步调查，在其中三个案件中寻求任命了特别检察官。
从1978年至1982年，还有若干其他案件虽然没有启动1978年法的程序，但却激起公众对导致这些案件的事件的争论：
(1)司法部长贝尔任命了保罗·J·卡伦为“特别检察官”（即不是立法设立的特别检察官）调查有关对卡特家族的生意与乔治亚国民银行之间可疑的贷款交易的指控和货栈所借资金可能向1976年卡特竞选运动非法转移的指控。卡伦作出的起诉决定起初受到了贝尔的审查，但新闻媒体所激发的公众批评迫使贝尔接受了卡伦的独立见解。卡伦公布的报告洗刷了卡特总统和其兄弟存在任何非法活动的嫌疑。
(2)司法部长调查有关总统的兄弟比利·卡特与利比亚政府进行非法交易的指控。司法部决定不提起公诉。
（三）1982年的修正
1.立法变化
经过两年的研究与对包括美国律师公会和纽约市律师公会在内的若干团体的听证，国会重新通过了经若干重要修正的1978年法。这些修正包括：
(1)削减了调查可覆盖的官员数量。1978年法授权任命一特别检察官调查大约120名各级官员，其中93名为行政部门官员。120名中的许多人是“行政部门的中级官员，他们通常并不为公众所知，亦远离司法部与总统”。国会的结论是，司法部对其中一些人的调查“将不会产生重大的利益冲突”。国会将调查可覆盖的官员数量削减到70人，其中36人是行政部门官员。国会也削减了受该法管辖的民选官员的数量。
(2)允许司法部长调查有关不为该法所明示管辖之人的利益冲突。“比利门案”和卡特家族货栈案强化了国会中的担心：司法部对总统的家庭、密友或生意合伙人进行调查能够导致实际的或表面的利益冲突。国会对此也做了修正，允许司法部长在其确认司法部对该法管辖范围之外的人的调查可能产生个人的、资金的或政治的利益冲突时要求任命一名特别检察官。
(3)削减并规范了调查的时间。根据1978年法，对该法管辖之官员的调查可持续现任总统的任期和来自其同一政党之继任者的任期。这样，调查可能持续长达16年。国会拒绝了“一政党会在起诉作为其成员的前政府官员时更仁慈”的观点，对1978年法作了修正，使对该法管辖之官员的调查可持续现任总统的任期再加上一年，但在任何情况下，不得超过该官员离职后2年。这样就减轻了课加在任职初期即离职的官员身上的不合理重负。
(4)修改了启动初步调查程序的标准。1978年法要求司法部长在收到该法所管辖的官员从事了犯罪行为的“明确情报”时即进行初步调查。1982年的修正修改了该标准，要求司法部长在收到“构成初步调查之理由的充分情报”时进行初步调查。这项修正使司法部长得以审查其所收到的情报的特定性与可信赖性。
(5)限制司法部长在调查期间对调查手段的利用。1978年法的立法历史表明，国会原本的意图是禁止司法部长在初步调查期间使用召集大陪审团、控辩双方交易、赋予豁免权或发出传票这些手段，但是这些限制在1978年法的条款中未有出现。1982年的修正明示了这些限制，以阻止司法部长通过在初步调查阶段进行充分的调查以僭取特别检察官的作用。
(6)使司法部关于起诉的政策具体化。1978年法要求司法部长寻求任命特别检察官，除非他能够向特别检察官处说明，“所指控的罪名是非实质性的，不需要进行进一步的调查或提起公诉”。特别是如果按司法部自己的指导方针，本来是不会对乔丹和克鲁福特的案件提起公诉的，司法部的方针要求考虑提起刑事诉讼的选择、对案件提起公诉中的联邦利益、违法的性质与严重性、当事人的应受惩罚性和过去的记录。国会的结论是，拒绝考虑这些政策，“通过对政府官员比对普通公民更严厉的适用刑事法律造成了一种不公平”。1982年的修正要求司法部长只有在他发现有合理的理由确信进一步的调查或提起公诉是必要时才寻求任命特别检察官。
(7)限制特别检察官滥用权力。出于对特别检察官可能会为宣传目的、个人泄私愤或政治利益而不适当地延长调查的担心，国会在其他四方面修改了1978年法。其一，要求特别检察官在情况需要时速决地驳回案件。其二，要求特别检察官遵循司法部的政策，除非他能证明他对司法部政策的背离的合理性。其三，授权特别检察官咨询所指控的犯罪行为发生地的地区联邦检察官并与他们合作。最后，允许司法部长在说明充分理由的情况下罢免特别检察官。
(8)将“特别检察官”的职称改为“独立检察官”。目的是避免暗示，在大陪审团没有批准起诉的案件中提起公诉。特别检察官处的名称也相应地改为“美国哥伦比亚特区联邦上诉法院独立检察官处”。
(9)允许补偿律师费。国会注意到，汉密尔顿·乔丹在调查中为请律师为自己辩护花费了六位数字，而调查并未导致对其提起公诉。国会赋予法院以裁量权，以决定在提起诉讼的案件中及在普通公民负担不起这种律师费的可能情况下对律师费是否—如这种律师费不太高—予以补偿。
(10)重新通过了该法。该法将在1987年失效，除非届时重新通过。
2.1982年法的实践
从1982年至1987年，司法部根据《独立检察官法》处理了36起案件，其中25件在司法部长开始初步调查前即结案。这25件中有20件是因为缺乏充分的情报而结案，有5件涉及的是不受该法管辖的人。
在其余11个案件中进行了初步调查，有以下6件导致任命了独立检察官：
(1)自1984年4月至9月对埃德文·密斯的调查。调查未导致起诉。
(2)自1986年5月至1989年3月对西奥多·奥尔森的调查。调查花费了150万美元，结果不予起诉。
(3)自1986年3月至1989年6月对米歇尔·蒂文的调查。调查花费150万美元，结果为对蒂文的有罪判决。
(4)开始于1986年2月、持续达八年多的对伊朗－孔塔拉事件的调查。调查导致了十四项起诉。其中七项起诉中被告承认有罪；四项经陪审团审讯确认有罪，这之中有两项以有关使用享有豁免权的证据的理由在上诉审中被推翻；一项因司法部长拒绝公布机密文件而被驳回；还有两项起诉在赦免后撤回。总共花费3500万美元。
(5)从1987年2月至1990年1月对韦德泰克的调查。调查导致两项起诉，一项被宣判无罪，一项经陪审团审讯后被宣判有罪，但在上诉审中被推翻。共花费260万美元。
(6)由机密独立检察官进行了两项调查。但都未有提起公诉。调查分别花费17000美元和46000美元。
（四）1987年重新通过的《独立检察官法》
1.1987年的修正
在决定是否重新通过《独立检察官法》时，国会进行了6个月的审查，包括与现任和前任司法部官员、独立检察官处成员、现任和前任独立检察官等进行了会谈。最终，国会在对该法作如下修正的情况下重新通过了该法。
(1)缩小了司法部长在进行初步调查时的自由裁量权。考虑到司法部一直以在司法部长的初步调查之前进行精心设计的“门槛调查”来规避报告的要求，国会缩小了司法部长的自由裁量权。经国会修正，该法要求司法部长在收到有关该法所管辖的官员“可能违反了”联邦刑法的情报时即进行初步调查。而此前该法的措辞是初步调查只能在确认该法所管辖的官员“实施了”违反联邦刑法的行为时开始进行。国会还在该法中增加措辞，要求司法部长在决定是否进行初步调查时只考虑所收到的情报的具体性和可靠性，而不要考虑犯罪动机，并禁止司法部长以缺乏犯罪动机为理由决定不任命独立检察官，除非其掌握有“明确的有说服力的”证据。
(2)明确独立检察官在收入和任职后限制问题上不遵守司法部行为准则。此前司法部一直坚持独立检察官和其工作班子应适用此等限制，并导致了一名独立检察官和其整个工作班子的辞职。1987年国会的修正支持了独立检察官在这个问题上的立场。
(3)缩小了司法部长在决定是否任命独立检察官问题上的自由裁量权。国会修正了该法以要求司法部长在其有“合理理由相信进一步调查是必要时”寻求任命独立检察官。
(4)要求司法部长自我回避。经国会修正，该法要求司法部长在每一件涉及高级官员的案件中考虑自我回避，而不论这是一起新提起的案件还是有关一起正在进行的案件的事项。该法还要求司法部长就自我回避问题向独立检察官处提交书面报告，说明其在作出决定时所考虑的事实和理由。
(5)修改了寻求扩大独立检察官之管辖权的程序。根据1987年修正之前的该法，独立检察官曾请求司法部长或者独立检察官处扩大其管辖权，但独立检察官处裁决，在司法部长拒绝这种请求时它未被授权扩大这种管辖权。国会修改了该法，规定独立检察官只能向司法部长要求扩大其管辖权。这时司法部长必须就该事项进行为期30天的初步调查，并决定是否同意这种请求。如果同意这种请求，是否寻求任命新的独立检察官，还是将这项工作交予现任的独立检察官。修正案要求司法部长对来自现任独立检察官的任何建议给予“高度重视”。国会还进一步修改该法，允许独立检察官处将司法部长拒绝任命独立检察官或拒绝扩大现任独立检察官之管辖权的任何决定送回要求给予更充分的解释，从而增加司法部长在作出此等决定时的责任感。国会这些修正的目的是在赋予现任独立检察官在决策过程中的重要作用的同时维护该法律的合宪性。
(6)减少有关独立检察官的利益冲突。至少有一名独立检察官和一名独立检察官工作班子的成员因受聘在由另一独立检察官进行的调查中担任辩护律师而引起轰动。这引起了实际的或表面的利益冲突。该法经修正以禁止独立检察官或其工作班子成员代理该法程序下的任何人。该禁止亦适用于独立检察官或其工作班子所属的律师合伙人或律师事务所。
(7)增加了报告费用支出的要求。为了削减经费并将支出限制在合理的范围，经修正的该法为独立检察官规定了一系列报告的要求和费用支出标准。
(8)使国会和有关利益方更容易获得报告。1982年法规定，除非经独立检察官处批准，在主要报告及其他报告中有关司法部长之初步调查或独立检察官之调查的文件不应被公开。独立检察官处一直不愿意公开这类文件。国会修改了该法，规定独立检察官处将对负责监督独立检察官程序的国会各委员会的请求给予特别考虑。该法还授权独立检察官处在被提交了“大量的法律问题”时公开足够的信息以使各利益方能够通过递交其意见概要而参加对话。
2.莫瑞森诉奥里森案
上述对《独立检察官法》的修正为众议院和参议院通过，并经里根总统签署后于1987年12月14日生效。里根总统在签署该法时评论道，“在我们的宪法机制下，一个在执法的核心领域行使行政权力的美国官员必然地必须服从行政部门的任命、审查和罢免。不存在宪法所允许的其他选择……。在最高法院审查该法的合宪性时，为了确保公众对政府的信任不被侵蚀，我采取特别步骤来签署该法案，尽管我对该法案的合宪性是非常怀疑的”。
7个月以后，最高法院就莫瑞森诉奥里森案作出判决。在7票赞成1票反对的判决中，最高法院确认《独立检察官法》的合宪性。首席大法官伦奎斯特在撰写多数人的意见时得出结论，该法精心制定，目的就是不要侵犯总统执行法律的权力或分权的概念。最高法院的理由是独立检察官法是解决高官胡作非为的最合理办法。
3.1987年法的实践
从1987年至1992年，司法部根据1987年法处理了52个案件。其中38个案件在门槛调查阶段即结束，原因包括这些案件所涉及的官员不属该法管辖范围，或所提供的情报不具体或不可信赖或两者兼有之，或所指控的行为并不构成犯罪。其他14个案件走到了初步调查阶段。这之中有5个案件在初步调查之后作为记录在案的事项结案；另外6个案件在完成整个机密初步调查之后结案。在3个案件中任命了独立检察官。
（五）两年的失效
在1992年，一些国会议员提议对《独立检察官法》进行修正以增加对独立检察官额外的财政与管理限制，并展期该法。然而，由于有人反对在第102届国会闭会期间审议法案，该法自1992年12月起失效。正在进行的调查继续进行至结束。
在缺乏立法授权任命独立检察官的情况下，司法部长珍尼特·雷诺任命罗伯特·B·菲斯克为独立检察官，对克林顿总统涉入白水土地交易事件的情况进行调查。作为其对白水事件调查的一部分，菲斯克宣布他也将对被指控卷入白水丑闻细节的白宫顾问文森特·W·福斯特之死进行调查。菲斯克于1994年5月作出福斯特死于自杀的结论。当《独立检察官法》于1994年6月重新颁布时，菲斯克对白水事件的调查仍在继续。
（六）1994年《独立检察官展期法》
1.对该法的修正
重新颁布《独立检察官法》的议案于1993年1月被再度提出。克林顿政府强烈支持该法的重新颁布。该法经以下修正于1994年6月再次展期：
(1)有关进一步削减独立检察官经费开支的限制。修正案旨在对独立检察官的财政与行政支出施加控制。其中的主要措施要求独立检察官立即任命一名工作人员担任“证明官员”，其职责是证明独立检察官所为的每一笔支出均是合理的。要求独立检察官在可能的范围内符合司法部的支出政策并符合该法的宗旨。规定独立检察官除了每半年向独立检察官处提交费用支出报告外，还应向国会提交年度费用支出报告；并可以要求独立检察官通过答复被调查个人提出的偿付律师费的请求来证明其支出的合理性。这些修正的目的是使独立检察官的支出与联邦其他检察官的支出相符。
(2)加强了司法部长的作用。1994年的其他修正旨在明确与加强司法部长的作用，包括将由司法部长进行的门槛调查时间从15天延长到30天；当司法部长卷入某个案件时，他必须自动回避；司法部长在向司法部之外的人公开文件之前无需寻求独立检察官处的同意，只要这种公开“为实施法律所必要”。
(3)对所管辖官员的范围进行了调整。规定该法亦适用于国会成员。
(4)失效。除非经重新展期，1994年《独立检察官展期法》定于1999年6月30日失效。
2.最近的事件
1994年8月，就在《独立检察官法》经上述修正重新颁布后不久，独立检察官处拒绝重新任命菲斯克为独立检察官继续其对白水事件的调查。独立检察官处注意到可能的利益冲突，因为菲斯克是直接由司法部长雷诺任命的。相反，独立检察官处任命了肯尼思·W·斯塔尔为独立检察官，接替菲斯克对白水事件的调查。斯塔尔曾任联邦上诉法院的法官和里根政府与布什政府的司法部副部长。自从《独立检察官法》于1994年重新颁布以来，经司法部长雷诺要求，独立检察官处在下列事件中任命了独立检察官：
(1)1994年9月，任命了独立检察官调查农业部长麦克·埃斯比接收不正当礼品的指控。
(2)1995年2月，任命独立检察官调查住房部长亨瑞·西斯内罗斯是否在一项背景审查中向联邦调查局作了虚假陈述。
(3)1995年6月，任命独立检察官调查商业部长罗·布朗的商业交易。
(4)1996年11月，任命独立检察官调查关于克林顿的全国服务组织的前负责人埃利·斯戈尔在竞选中有不正当筹款行为的指控。
(5)1998年3月，任命独立检察官调查内政部长布鲁斯·巴比特就其在印地安赌场之建议中的作用向国会撒谎的指控。
(6)1998年5月，任命独立检察官调查劳工部长阿历科斯·赫尔曼不正当金融行为的指控。
斯塔尔的调查自1994年8月开始后经历了几次转折。斯塔尔最初被授权调查有关白水土地交易和麦迪逊担保储蓄与贷款问题。在1996年3月，他的调查权扩大到包括“旅行办公室事件”。在该事件中，白宫解雇了白宫旅行办公室的7名雇员，据说还命令联邦调查局和国内税务署调查旅行办公室的雇员以证明其对这些雇员的解雇是合理的。在1996年5月，斯塔尔的权力被扩大到调查“档案门”事件，在该事件中白宫搜集联邦调查局对包括若干著名的共和党人士在内的数百人的背景报告。
到目前为止，斯塔尔的调查产生了对前阿肯色州州长吉姆·盖伊·塔克、詹姆斯和苏珊·麦克道尔实施银行欺诈和密谋的定罪，确认对阿肯色州银行家赫比·布兰斯科姆和罗伯特·歇尔使用银行资金偿还他们对克林顿竞选的政治捐款的指控无罪。如菲斯克1994年5月所做，1997年7月斯塔尔作出福斯特死于与白水丑闻无关的自杀的结论。
最近，于1998年1月，斯塔尔的权力扩大到允许他调查克林顿总统在葆拉·琼斯提起的性骚扰案作证时否认他与白宫前实习生莫尼克·莱温斯基有性关系是否作伪证，或是否通过鼓励莱温斯基小姐在宣誓下撒谎而妨碍司法。
二 小组的讨论
在纽约律师公会1997年9月的小组讨论会上，小组的所有成员均认为《独立检察官法》应该以某种形式保留，以维护对高层官员非法行为调查的完整性。一些小组成员指出，由独立检察官进行的独立调查毫无例外地均取得了调查的一个预期目标：消除了当由司法部这样一个行政部门对行政部门本身进行调查时所产生的实际的或表面的利益冲突。
小组成员所提出的以某种形式保持该法的理由如：
(1)《独立检察官法》有助于保持公众对司法部长的信任，它使司法部长能够摆脱充满实际的或表面的利益冲突的事项。特别是当司法部长本人成为调查的对象时。
(2)防止另一个“星期六之夜的大屠杀”发生。如果没有《独立检察官法》，司法部长仍可以自由任命调查人员调查高层官员的非法行为。回顾200年的美国历史，司法部长一直拥有任命独立检察官的权力。然而，该制度的问题是，如果没有《独立检察官法》的保护，无需解释任何原因，独立检察官就可以被随意解职，如同考克斯发现尼克松卷入水门事件阴谋时被解职一样。
(3)如果没有《独立检察官法》，公众依赖于国会才能保持他们对高层官员可能的非法行为的知情，然而国会可能难以承担该任务。
三 现行《独立检察官法》的问题与建议的解决办法
如纽约市律师公会对《独立检察官法》的小组讨论和该法修正的历史所显示，是否让该法失效的决定历史性地引发了激烈的政治辩论。围绕着由独立检察官斯塔尔对克林顿总统所作的调查发生的现实争论表明，该法一个不可避免的后果是它被用作了政党斗争的武器。
尽管存在对《独立检察官法》党派斗争化的批评，但小组讨论的成员均不赞成废除该法。但是，我们认为需要对该法做重大修正。下面，我们着重说明有关该法的一些严重问题和使该法非政治化的建议。委员会的绝大多数人认为，最好由国会对该法进行修正以解决该法的现行缺陷。
（一）问题与建议
问题一：《独立检察官法》覆盖了太多的犯罪。
《独立检察官法》规定，在初步调查之后，如司法部长确认“有合理的依据使其相信需要进行进一步调查”时，他应寻求任命独立检察官；只有他在确认“没有合理的依据使其相信需要进行进一步调查”时，他才可以拒绝任命独立检察官的请求。该程序一直受到批评，因为该程序有可能导致这样一种状况：不仅在有某种理由——但不是实质性理由——使人相信法律已经被违反时任命独立检察官，而且在如不存在《独立检察官法》就不会提起公诉的场合也任命独立检察官。
建议：即使发现可起诉之犯罪的证据，但如司法部长确认起诉将违反司法部的既定政策时，应允许他不任命独立检察官。
《独立检察官法》的政治化部分地产生于即使在正常行使起诉之决定权将明白导致不起诉决定的场合仍要求司法部长任命独立检察官的规定。委员会建议对此规定加以修改，以允许司法部长通知独立检察官处，“即使发现可起诉之犯罪的证据，但起诉将违反司法部的既定政策”。这时应要求司法部长向独立检察官处证明该等既定政策，并说明他的起诉决定将违反这些既定政策的原因。
问题二：《独立检察官法》太经常地要求司法部长任命独立检察官。
《独立检察官法》是水门丑闻的产物，该丑闻暴露了总统严重地滥用总统权力，包括使用政府机构去刺探与诋毁总统的政治对手并干扰选举进程。然而，该法并没有局限于如此戏剧性的严重的情势。相反，司法部长被课加义务，只要一个属于该法管辖范围的人可能违反了二类或三类轻罪行为或违法行为之外的任何联邦刑事法律，司法部长就应任命独立检察官。
按《独立检察官法》目前的规定，在指控的违法发生时，被指控之人是在其任职期间还是指控的事项与其职务无任何关系对该法的适用无任何影响。因此，小组认为，如该法展期，应缩小其适用范围而只包括那些与该法所管辖的人被任命或选举的职务有关的犯罪。例如，对指控一名政府官员（即汉密尔顿，卡特政府的白宫总管）在纽约一家俱乐部使用可卡因的调查就似乎完全与该法的目的无关。
该法管辖范围目前的扩张状况降低了该法的适用价值，加剧了该法的政治化。该法的本意是消除类似水门事件期间所产生的那种真正的宪法危机的可能性。我们并不认为，司法部不可以被赋予调查与政府高层人士行为无关的犯罪的任务。
建议：限制《独立检察官法》所覆盖之犯罪的种类。
应以“二类或三类轻罪或违法行为之外的与该法所管辖之人公职的选举有关或与其履行职务义务有关的任何违反联邦刑事法律的行为”代替“二类或三类轻罪或违法行为之外的违反任何联邦刑事法律的行为”。该法如此修正后将会继续适用于水门事件之类的犯罪，这种犯罪威胁了选举的进程。该法也将继续适用于类似伊朗－孔塔拉事件这种涉及违反联邦法律非法转移资金和武器的情势。该法还将会继续适用于有关内阁成员接受礼品或金钱行为在政府事务上采取一定立场之交换的指控，和可能违反竞选资金法的指控。
然而，根据该项修正，不再会有独立检察官对汉密尔顿·乔丹使用可卡因之指控的调查；也不会有独立检察官对在与政府行为无关的民事诉讼程序中是否可能作伪证的调查，诸如对克林顿先生在葆拉·琼斯对他提起的民事诉讼中作证时是否撒谎的调查。更重要的是也不再会有独立检察官对白水事件的调查，因为有关的指控涉及的是克林顿就任总统之前的问题。《独立检察官法》也不会授权独立检察官对政府内阁任命的过程进行调查。
该项修正的最大意义是它将对独立检察官的使用限制于那些涉及任职期间玩忽职守的情势或选举中的犯罪行为。这一修正将使司法部恢复士气，它将承担起对所有其他犯罪的调查。
问题三：选择独立检察官的程序缺乏中立性。
根据《独立检察官法》，为任命独立检察官之目的建立了美国上诉法院独立检察官处，首席大法官“负责指派3名巡回法院法官或大法官，其中一名应是哥伦比亚特区上诉法院的法官”。在决定谁担任独立检察官处成员时，“应首先考虑资深巡回法院法官和退休法官”。独立检察官处成员任期两年。就独立检察官法的法案提出报告的参议院政府事务委员会承认，独立检察官处的成员将要处理对本届政府和其他当选官员有很大利害关系的非常敏感问题。作为退休法官，他们的抱负应大部分均已实现，他们的活动不太可能使他们卷入任何冲突的情势。
《独立检察官法》的宗旨是增强人民对高级政府官员之行为的调查的信任感。该法目前的规定允许首席大法官在无资深法官、特别是来自哥伦比亚特区的资深法官可任命时任命那些最近刚刚任命过的法官担任独立检察官处的成员。该法也不禁止再次任命独立检察官处的法官连续任职。我们认为，如果独立检察官处的成员与正在被调查的政府或在最近的选举中失败出局的政府有非常密切的联系，那么该法的宗旨就不能实现。这种任命使公众可能会产生独立检察官本身就处于一种利益冲突之中的感觉。
建议：修改任命独立检察官处成员的方式。
该法应修改以规定，独立检察官处的成员任期两年，不得连任；任命应在联邦巡回法院中轮流；各巡回法院首席法官负责任命。任命应继续优先考虑资深法官。如果没有资深法官可任命，则法官的任职期长短应是选择的标准。独立检察官处的一名法官必须来自哥伦比亚特区巡回法院的现行规定似乎没起任何重要作用，应该删除。这些修正应降低独立检察官处成员与被调查的政府或在最近的选举中失败出局的政府有特别亲密关系的可能性，并因此缩小独立检察官处成员、以及独立检察官看上去政治化的程度。
问题四：报告的要求给独立检察官课加了迫使他寻求起诉的不适当压力。
按《独立检察官法》目前的规定，独立检察官完成调查后应向国会和独立检察官处提交报告。虽然在正式提交报告之前会给予被调查的官员审阅报告的机会，但这种机会几乎没什么价值，因为并没有给予被调查的官员接触独立检察官用于撰写报告的大量资料的机会，特别是没有给予他接触大陪审团的资料的机会。提交报告的要求使独立检察官说明其作出的任何不起诉决定的理由变得至关重要。在某种意义上，这是《独立检察官法》的核心所在。它意味着公众能够相信：有关高层政府官员所施违法行为的指控将会得到认真处理，不起诉该等政府官员的决定将得到充分解释。另一方面，如上所述，报告的要求使独立检察官的调查期限拉长以增加起诉的可能性。在我们联邦刑事司法制度的任何其他地方都不存在这种规定：除非联邦检察官能够向公众说明起诉是不适当的理由，否则被调查的人需承担被起诉的重负。报告的提交也是费钱费时的。
建议：删节提交报告的要求。
尽管国会要求提交报告的动机良好，但我们还是建议修改《独立检察官法》中有关要求独立检察官“向独立检察官处提交一份最后报告，充分全面地描述其所做的工作，包括对所有起诉的案件的处置”的规定，代之以要求独立检察官“提交一份简单的陈述，说明对所有起诉的案件的处置”。对于没有起诉的案件报告应简明地列明所询问的证人的数量、所审阅的文件和其他证据的范围，以及独立检察官决定不起诉的理由。
除了应要求独立检察官继续详尽地通知国会任何可能导致弹劾的犯罪外，对于有关向国会提交报告的规定也应做同样的修正。委员会并不赞成删除或放松法定有关汇报独立检察官之开支的报告的要求。
这些修正应消除那种将独立检察官与其他联邦检察官相区别的起诉压力。从而应削弱那种认为在刑事法律方面正在遭受独立检察官调查的人较其他人应服从较高的行为准则的观点。
问题五：《独立检察官法》管辖了太多的人。
委员会认为，《独立检察官法》目前管辖了太多的人。我们认为，司法部完全有能力调查有关许多目前属于该法所管辖之官员实施违法行为的任何指控。而且，在司法部可以缓和这种调查的程度内，国会肯定非常关注对在有关的批准程序中揭露不正当行为。
我们认为，管辖太多的人是该法问题的核心。尽管一些人争辩说该法所管辖的某些内阁官员远离政府职责的核心部门，任何利益冲突在司法部都不会严重，但是该法目前所管辖的通常只是那些由总统任命并向总统负责的处于政府最高层的人。多数对该法所管辖官员数量持否定意见的人真正关注的是这样一个事实：不在总统身边工作的内阁成员能够成为独立检察官调查的对象，而这种调查与他们履行其政府职责无任何关系。我们已提议通过大幅度地减少能够启动《独立检察官法》之实施的犯罪行为的种类来解决这个问题。
我们确实认为，执掌行政部门的政党的竞选委员会的高级成员不应成为《独立检察官法》的管辖对象。首先，司法部应能够调查任何滥用权力的行为；其次，除了司法部长将被迫采取行动的可能性外，来自没有入主白宫的政党的国会议员有巨大的动机将该等滥用权力的行为提起公众注意；最后，在两党均存在竞选资金违法行为的情况下，让独立检察官去调查掌握政府权力的政党的滥用权力行为，而由司法部调查涉及没有掌握政府权力的政党的类似活动似乎并不合理。这种两重性会给司法部长造成压力，使他不敢任命独立检察官调查没有掌握政府权力的政党滥用权力的行为，因为他担心这将会引发要求任命独立检察官以调查其所属政党滥用权力行为的压力。
建议：将政党竞选委员会的高级成员从《独立检察官法》所管辖人员名单中删除。
我们建议删除该法中适用于全国选举委员会的高级成员的规定。该法目前还包括白宫的高级官员、内阁成员、司法部的高级官员以及中央情报局的正副局长。我们认为该法应适用于所有这些人，但是应仅适用于与他们履行职务行为有关的犯罪。
（二）建议的修正期望达到的目的
上述这些修正的目的是不取消确保对指控高级政府官员有关履行职务之犯罪行为进行可信赖调查的法定机制的情况下，消除或减少本文前面所说明的五方面的严重问题。限制《独立检察官法》所管辖的犯罪行为将减少开支，并使独立检察官的任命仅适用于那些确实严重的问题。减少该法所适用之犯罪的种类、所管辖人员的数量和报告的要求应有助于从立法上创造一种环境，在这种环境里独立检察官较容易行使联邦检察官通常行使的那种酌定权，从而使该法对其适用对象更为公平。将在全国的资深法官中选择美国上诉法院独立检察官处成员的工作随机化将会使该法的适用更加公平，更少政党操纵的倾向。这些修正应有助于课加诉诸独立检察官的良好判断力，政治家们可能会发现，在今天的政治环境中，他们难于独立地行使这种判断力。
（三）《独立检察官法》废除派的观点
当然，如果作为立法颁布，这些建议的修正是否会使《独立检察官法》非政治化到足以使它值得保留的问题仍然存在。我们不可能现实地期待两党中任何一党的政治家们不为政治目的使用该法。本委员会的大多数成员认为，经过所建议的修正，《独立检察官法》仍然可以在政府管理中起积极作用。委员会的少数成员不同意上述意见，他们愿意让该法在1999年失效。他们提醒我们，如果该法如我们所建议的那样得到展期与修正，它仍将是一个非常强有力的工具，只有存在对高层政府官员之违法行为的严重指控降低了通过正常的政府机构进行适当调查的可能性时才必须使用这个工具。
那些赞成废除《独立检察官法》的人指出，制约与平衡的宪法机制旨在有效地处理导致《独立检察官法》产生的那些问题。国会拥有之调查权广于独立检察官的调查权，其调查权范围及于影响公共利益的任何事项。独立检察官被限制在司法部给其设定的管辖权范围内。国会拥有不小于独立检察官之传讯权的传讯权。国会还能够给予豁免权。国会能够传讯人作为对该人的侮辱；国会还可以转向法院以强制执行其权力。水门事件是国会成功地使用其权力揭露行政部门中的严重刑事违法行为的范例。赞成废除《独立检察官法》的人主张，国会必须行使其监督责任，不能把这种责任交付给以调查并起诉行政部门为唯一职责的独立检察官。否则，这可能会对作为一个机构的总统造成不可修复的损害。国会中不会有什么人愿意批准设立一个这样的独立检察官以同样的方式来监督他们。国会可能会得出其道德委员会更适于从事此等调查的结论。
结论
《独立检察官法》的目的是通过设立一种使行政部门中最有权力的人员因滥用权力而被提起公诉的程序来增强公众对政府的信心。然而，该法事实上目前做的太多了。即使在所指称的犯罪是一种司法部不会提起公诉的犯罪并且该犯罪与职务义务没有任何关系时，它也要求任命独立检察官。要求任命独立检察官变成了政治斗争的常规武器。这种做法进一步诋损了我们以及不光彩的政治说教的价值，使该法变得庸俗化。并且，我们担心，它将继续损害该法在其意图纠正的情势——对滥用行政权力之可信赖的指控——中的功效。一些人认为，该法的这种政治化进程是不可停止的，因此，对该法不可抱以希望，应该让它失效。我们承认，如果利用《独立检察官法》，该法会不可避免地烦劳它所调查的人，并且至少在某些场合会导致政治上的肮脏交易。但是，本委员会的多数人均相信，经过我们所提议的修正，该法还是能够并且将有助于其重要目的的实现。