改革开放以来交通产业政策的嬗变（上）*，本文主要内容关键词为：产业政策论文,改革开放以来论文,交通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会以来，经过十几年的探索实践，交通产业发生了多方面喜人的转变。其中交通产业政策的嬗变，已成为我国交通事业迈入一个崭新发展时期的前提和先导。目前，虽然交通产业政策的嬗变仍处在动态之中，成就和问题、机会与挑战同时并存，但交通产业政策嬗变的大方向和基本战略目标完全符合我国的国情，在总体上已步入不断适应市场经济体制需要的轨道。
一、产业定位——交通产业确定为经济建设的战略重点产业
（一）必须从战略高度研究解决交通产业政策问题
交通产业（包括铁路、公路、水运、民航、管道、邮电等部门，下同）是国民经济的基础产业。它在国民经济体系中的先行地位，长期以来没有真正落实。实际上重视工农业，交通仅是“跟班”而已。例如对交通运力的总供给状况缺乏科学的度量，总以为运力弹性大，只要工农业发展需要，挤一挤、压一压运力就上去了。由于对国民经济发展与交通承受能力之间的依存关系缺乏切实研究，所以长期以来并没有真正认识到工业乃至整个国民经济的发展不仅取决于农业，而且还取决于交通这个基础产业的承受能力。正是缺乏科学的认识导致了发展交通产业缺乏应有的措施及力度，并由此产生了许多问题。例如，在投资方面，交通产业投资与整个国民经济投资之间的比例长期失调；在交通发展的支持系统方面，财政、税收、信贷及燃油供应等都有许多限制性政策；在运价方面，国家控制过死，运价增幅远远低于物价上涨幅度，形成运价与其它商品、劳务比价不合理等等。这些问题长期存在而得不到有效解决，必然累积成交通设施少、交通技术水平低、不适应社会需求等一系列问题，使交通产业成为制约国民经济发展的薄弱环节。
基础产业落后成了老大难问题，理论上的“先行产业”实际成了严重滞后产业。采取往日“头痛医头，脚痛医脚”的方法已不可行，必须从战略高度研究交通产业政策，从根本上解决交通产业严重落后的问题，已成为摆在党和国家面前的重大课题。
（二）交通产业战略定位的过程
在党的十二大筹备期间，开始酝酿把交通产业作为国民经济建设的战略重点。整个过程扼要地表现在以下几件大事上：
1.1981年1月五届人大四次会议通过的政府工作报告中， 提出了经济建设的十条方针，其中第三条是“提高能源的利用效率，加强能源工业和交通运输业的建设”。
2.1981年3月3日国务院作出《关于加强基本建设计划管理，控制基本建设规模的若干规定》，其中第二项规定明确提出：基本建设投资首先要安排好能源交通等国民经济薄弱环节。
3.1981年6月10日， 国家计委发出《关于拟定“六五”专题规划的通知》，要求铁道、交通两部负责作出有关铁路、交通发展的5～10 年专题规划。在8月末，中央提出“能源交通搞好了， 其它方面差一些将来也好办”。
4.1982年4月13 日国家计委向中央财经领导小组所作的《关于拟定“六五”计划中几个问题的请示汇报》中，列了四个问题，其中第二个问题是要求采取措施，适当增加投资，加强能源交通建设。中央财经领导小组扩大会议明确答复：“六五”计划要狠抓两个环节，一是技术改造，设备更新，提高经济效益；二是想方设法挤出一些资金来搞重点建设，主要是煤炭和交通运输。
5.1982年7月21日～8月17日，国务院召开全国计划工作会议，着重讨论了“六五”计划草案，会议赞同适当集中财力、物力，加强能源交通等重点建设。
经过较长时间的酝酿后，在党的十二大报告中和人大五届五次会议批准的“六五”计划中，都明确地把交通产业列为国民经济建设的战略重点。这在党和共和国的历史上还是第一次。这是对传统产业政策的重大突破。这等于在诸多产业领域里，把交通列入了发展“特区”。在这一重大战略决策的背景下，就有了公路、铁路、水运、民航等产业部门的一系列具体政策的出台。
二、交通产业基本建设投资方面的重要政策
据世界银行统计分析，经济发达国家对交通运输的投资占总投资的10%～14%，发展中国家对交通运输的投资占总投资的20%～28%，才能适应经济发展的需要。我国有关专家也认为，交通投资占全社会基建总投资的比例应高于20%。
我国“八五”以前各时期，交通产业基建投资比例从未达到过20%以上。而且，除“三五”和“四五”时期由于备战和加强三线建设，交通基建投资比例略有提高外，其它时期都是下降的。例如：“二五”比“一五”下降1.5个百分点，“五五”比“四五”下降6个百分点，“七五”比“六五”下降0.4个百分点。
资金不足是我国加快交通产业发展的最大障碍。在计划经济体制下，交通产业基础设施建设资金主要来源于各级财政拨款，政府是唯一的投资主体。因此财政状况如何，直接决定交通基建投资绝对量和比重。80年代以来，财政偏紧，赤字剧增，交通基建投资必须突破原有筹资政策，广开渠道，多方筹资。为此，国家相继出台了一系列新政策，形成了“国家投资、地方筹资、社会集资、国内贷款、利用外资”等多种资金来源的新格局。
（一）建立能源交通重点建设基金
1982年9月中央召集参加“十二大”的各省、市、 自治区主要负责人，座谈讨论“六五”后三年集中200 亿元资金用于能源交通建设的问题。会上大家一致认为，集中一些资金搞能源和交通建设很有必要，中央提出的办法是好的、可行的。
同年12月1 日中共中央和国务院正式发出《关于征集能源交通重点建设基金的通知》，决定在“六五”后三年增加200 亿元能源交通等重点建设投资，由财政、银行负责解决80亿元，其余的120亿元， 从各地区、各部门、各单位的预算外资金中，用征集“国家能源交通重点建设基金”的方式解决。 随后国务院又发布了该项基金的“征集办法”。1983年、1984年、1985年分别征集了93亿元、122亿元、146亿元。大大超过了中央原来设想的120亿元指标。
征集国家能源交通重点建设基金，为我国能源交通投资开辟了新渠道。从1983年至1995年13年间，通过该渠道共筹资1807亿元。平均每年占财政收入的7%左右，减轻了国家的财政负担。
这项增加交通投资的积极政策在实施过程中也存在一些问题。例如：这项基金一直没有正式纳入国家税收体系；在一定程度上增加了国有企业负担；在征收范围上，把应当扶持的交通企业也包括在内，不尽合理；在使用上，国家将该项基金纳入了基本建设的总盘子，统一分配使用，有时甚至出现了国家投入交通建设的资金少于交通部门上缴的能源交通基金的情况。因此，1994年国家财政体制改革时，取消了对国有企业征收这项基金的规定。1995年以后，能源交通基金征收量锐减。
（二）设立铁路建设基金
“八五”期间，为加快铁路建设，经国务院批准，从1991年3月1日起开征铁路专项建设基金，也就是从铁路货运每吨公里价格中增加2.7分，作为建设基金，财政列收列支，几年逐步到位，监督使用。
“八五”期间共征集铁路建设基金1008亿元，占同期铁路建设总投资的70%。现在每年征集的铁路建设基金已达300亿元左右， 以后每年还会有增加。加上银行贷款和发行债券，铁路建设资金有了稳定的来源。
此外，国家还允许部分地区征收地方铁路建设附加费。随着经济体制改革的不断深化，地方投资铁路的权限逐渐增大。地方与中央合资建路、地方自建铁路的积极性很高。为地方铁路投资开辟来源，1991 年4月国务院先后批准福建、四川、山东三省征收地方铁路建设附加费。三省每年共可征集6亿元资金。 在这三省之后又有八个省也出台了地方铁路建设附加费政策。
（三）设立民航建设基金
为解决民航机场及通讯导航等基础设施建设资金，经国务院同意，国家民航局从1993年1月1日起，在国内运价适当提高的基础上，向各航空公司（包括航空企业集团和地方航空公司）按运输收入的一定比例（国内航线10%，国际航线4%～6%）征收基础设施建设基金。财政列收列支，由民航总局统一管理使用。1993年～1995年在民航基建与技术改造中，共使用该项基金约334651万元，占三年基建和技改总投资的22.6%。
此外，还开征了民航机场管理建设费。经国务院批准，从1992 年3月起开征机场管理建设费，国内航班旅客每人次15 元， 出境旅客每人次60元。尔后，地方政府仿照出台了多种地方机场建设费。据统计，最高的达每人次125元。根据机场建设资金不足的实际情况，1995年12 月国务院批准将机场管理建设费标准统一到每人次50元，取消地方征收的各种名目的机场建设费；出境旅客机场费每人次90元（含20元旅游发展基金）。从1992年至1995年共约征收38851万元，全部用于机场建设。
（四）增加公路建设资金来源的政策
1984年8月中央书记处和国务院在听取交通部汇报时， 指示要加快交通基础设施建设步伐，修建宽、平、直公路，发展大吨位汽车运输。1984年12月国务院在专门听取了交通部关于发展公路建设问题的汇报后，对加快公路建设和资金来源的政策作了具体布署，其中有三项重大政策：一是从1985年5月1日起对所有购置车辆的单位和个人征收车辆购置附加费，作为公路建设专用的一项资金来源，其费率是：国产车按售价征收10%，进口车征收15%。从1985年至1995年，共约征收300 多亿元，使用这笔资金安排了几百个公路建设项目。二是适当提高养路费标准。养路费主要用于公路的正常养护维修、改造加宽、铺筑黑色路面、改渡为桥等工程。从1998年起，拟取消公路养路费，改征燃油附加费。三是允许用集资和贷款修建的高速公路和桥梁收取过路费和过桥费，实行“以路养路”政策。
这三项重要政策为公路建设开辟了资金来源渠道。再加上传统的民工建勤、民办公助、以工代赈等办法，在很大程度上改变了以往公路投资资金严重匮乏的局面。
（五）开征港口建设费，提高港口费收标准
为调动多方投资港口建设的积极性，交通部在改革港口管理体制的过程中，大力倡导由国家、地方、企业和受益者多渠道投资港口建设，允许并支持货主自建专用码头，实行“谁建、谁用、谁受益”的政策。
1985年国务院发布了《港口建设费征收办法》，决定对进出沿海26个港口的货物征收港口建设费， 作为国家港口建设资金的一项来源。1993年经国务院批准又扩大了港口建设费的征收范围并提高收费标准，同时又新开征了水路客货运输附加费。
这些政策措施为港口、码头、泊位的迅速增加扩大了资金来源。
（六）鼓励和支持使用国内贷款与多方集资的政策
改革初期，国内贷款只在电力、轻纺等少数行业中进行探索性投放。1985年以后正式进入国家银行信贷管理，并在国家固定资产投资计划中得到反映，开始向各行业投放。交通产业各部门、各单位，在购置车、船、飞机等交通工具和扩大交通设施基本建设与技术改造中，开始大量使用国内贷款，据不完全统计，仅1995年就达到200亿元左右， 约占总资金来源的15%。
与此同时，国家支持交通产业利用公开发行铁路建设债券、公路建设债券、民航建设债券，以及内部集资等多种方式筹集资金，取得自筹资金达850亿元左右，约占总资金来源的半数以上。 使用国内贷款和自筹资金已成为交通产业投资的重要来源。
三、运输市场方面的重要政策
（一）允许多种经济成分进入运输市场——运输市场开始由封闭型向开放型转变
改革开放前，在铁路、民航、邮电、管道等部门几乎不存在市场调节。运输市场主体只有国营一家，国家实行统一货源、统一调度、统一运价的政策，运输行政管理部门直接指挥市场运作，因此形成了全封闭型的运输市场。这种做法在新中国经济发展史上曾起过一定的积极作用，但其产生的种种弊端也越来越明显，对运输生产力发展的束缚也越来越严重。例如计划统得过宽、过多、过死，运输企业没有经营自主权，积极性受到压抑；市场主体单一，不利于竞争，不利于改善运输服务质量，不利于交通投资的良性循环等等。打破封闭已是大势所趋。鉴于铁路、民航、邮电市场具有一定的“天然”垄断性，全封闭式的市场难于在这些部门取得突破。从公路、水路运输市场方面打破封闭，就成为最先的必然选择。
1982年交通部率先提出“要努力把交通搞通、搞活、 搞上去”。1983年3月又提出“有河大家行船，有路大家行车”的口号， 支持“各部门、各行业、各地区一起干，国营、集体、个人以及各种运输工具一起上”。即在公路、水路运输市场上，实行多家经营，鼓励竞争，支持个体运输发展的政策。1984年2 月国务院发布《关于农民个体或联户购置机动车船和拖拉机经营运输的若干规定》，正式允许个体户进入运输市场。这就使公路和水路运输市场开始有了新变化。十多年来，这些变化突出地体现在以下三个方面：
1.交通运输市场在所有制结构方面，打破了单一市场主体即国有企业“独家”垄断经营的模式。在国有运输企业仍是运输市场骨干的情况下，依法成立的集体、私营、个体、中外合资（合作）运输户和各种车船维修户，以及运输代理户，均可成为远输市场的经营主体，由此形成了多形式、多层次、多主体的运输市场新格局。
运输生产关系的这种变化促使车、船运力结构有了很大变化。例如，个体运输从无到有，迅速发展。至1995年全国民用车辆私人拥有量达到249.9万余辆，占全国民用汽车拥有量的24%； 个体机动船舶拥有量已达18.2万艘共694万净载重吨，约占全国民用机动船舶数量的60%，净载重量的17%；中外合资的公路、水路运输企业和汽车维修企业已有577家。以公有经济为主体、多种经济成分并存的框架， 已在公路和水路运输市场上初步营建起来。
2.打破了封闭式的运输管理模式。即取消了“三统一”（统一分配货源、统一运输价格、统一调度运力）的管理模式，实行“六放开”的政策，即：运力进入市场放开，允许社会企、事业单位及个体户的运力参加经营性运输；经营线路放开，不再按经济成份审批划分客运路线；货源管理放开，取消了国货国运政策，提倡合同运输；维修市场放开，凡具备开业条件者，均可经营运输工具维修业；港口、车站的建设与使用放开，即港站建设实行“谁投资、谁管理、谁受益”政策，港口、车站面向全社会开放，一视同仁为所有车船提供服务；搬运装卸、货运代理等运输服务业放开。运输管理上的这些政策变化，鼓励了多家经营，为不同经济成分、不同隶属关系的运输企业之间开展合理竞争，为缓解运货难、出行难提供了有利的条件。
3.为打破航区限制和地区分割，对建设统一的运输大市场进行了初步探索。例如允许海船进江、江船出海，允许沿江省市进入长江干线运输，允许地方开办远洋运输，发展江海直达、干支直达运输和跨地区、跨省市的汽车客、货运输。至1994年，覆盖全国、通达乡镇的汽车运输网已初步形成。长江水系跨省经营的航运企业已达2000多家，地方远洋远输企业已达160多家。渤海海上客运市场全面开放， 交通部部属企业，辽宁、山东等省的地方企业，以及中外合资企业共十多家30多艘客轮相继进入渤海湾客运市场。以上实践均是建设统一的运输大市场的有益探索。
（二）运输市场逐步对外开放
公路和水路运输市场对外开放程度逐渐提高，开放领域不断扩大。80年代至“九五”时期，我国对外开放的水运口岸已达107个。 约有70家外国航运公司开辟了挂靠我国开放港口的干线和支线班轮运输。21家国外班轮公司先后在我国设立了194个航运代表处。9家外国航运公司在我国设立了子公司。我国已与40多个国家签订了政府间海运协定。我国不仅对外国船公司开放了国际海运市场，还允许他们以合营形式从事货物装卸、仓储、结关、集装箱场站、海运代理和货运代理等海上货物运输辅助业务。外国航远公司已将其在华业务扩展到汽车运输货运场站等内陆物流设施。
近几年，随着我国沿边开放和边境贸易的兴起，边贸运输发展很快。我国已与周边八个国家签订了政府间汽车运输协定。在沿边八省区已开通国家级公路开放口岸40个，省级口岸和临时过货通道100余个， 每年出入境汽车运送旅客5000多万人次，运货1000多万吨。
在对外开放一部分国内公路与水路运输市场的同时，也积极鼓励和支持了我国运输企业打入国际运输市场，参与国际竞争。（待续）
* 这是《中国产业政策实证研究》课题的分课题。