论改革和完善财政运行机制，本文主要内容关键词为：运行机制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政运行机制的内涵及外延
财政运行机制，指的是财政收支运行过程中各个构成要素之间的相互联结形式和彼此作用关系。若从大的方面加以归类，财政收支运行过程可进一步区分为财政收入运行过程、财政支出运行过程、财政管理运行过程和财政监督运行过程等。相应地，财政运行机制也就包括财政收入机制、财政支出机制、财政管理机制和财政监督机制等。
财政收入机制，指财政收入从组织征收到报解入库运行过程中，与其有关的各个构成要素之间的相互联结形式和彼此作用关系。其运行过程中牵涉的因素主要包括：税源选择、税基安排、税率确定、征纳办法、机构设置、金库管理等。一个规范、有效的财政收入机制，有助于保证各项财政收入的及时、足额入库，为政府履行各项职能提供相对充裕的财政资金。
财政支出机制，指从财政资金拨付到支出效应实现的过程中，与其有关的各个构成要素之间的相互联结形式和彼此作用关系。其运行过程中牵涉的因素主要包括：职能范围、支出规模、支出结构、拨款形式、管理办法、支出目标等。一个规范、有效的财政支出机制，有助于财政资金的合理调配，并以此作为有效配置整个社会资源的手段，实现政府的各项经济和社会目标。
财政管理机制，指财政资金在不同级次政府之间以及同一政府的各个部门、各单位之间的调配管理过程中，与其有关的各个构成要素之间的相互联结形式和彼此作用关系。一个规范、有效的财政管理机制，有助于恰当地调整不同级次政府之间以及同一政府的各个部门、各单位之间的分配关系，妥善地处理好由此产生的各种矛盾，保证整个经济社会的长期稳定发展。
财政监督机制，指财政机关在对国家机关、企事业单位及其他组织涉及财政收支事项及其他相关事项的管理运行过程中，与其有关的各个构成要素之间的相互联结形式和彼此作用关系。其运行过程中牵涉的因素主要包括；财政监督主体、客体的选择，职责范围、权限的划分，程序及相关配套措施的确定。一个规范、有效的财政监督机制，有助于及时发现和纠正预算执行过程中的偏差，保证财政分配的科学、正确和有效。
财政运行机制是整个国民经济运行机制的一个组成部分。因此，财政运行机制必须适应国民经济运行机制的改革而改革，从国民经济运行机制和财政运行机制的相互关系中寻求自己的定位。
二、当前我国财政困难的根本原因在于财政运行机制的缺陷
1.从财政收入机制方面来看：1994年税制改革以来，尽管我国的税收收入连续多年保持了近1000亿元和1000亿元以上的增长，但在其运行过程中，其缺陷也日益暴露出来，表现为：
首先，在经济体制改革过程中，伴随着财权的逐步下放，地方政府和部门财权的扩大，各部门、各单位以各种名目出台各种收费项目，自收自支，其管理、使用基本脱离了政府的管制，严重侵蚀了税收这一规范性收入的税基。
其次，税收制度不健全，税收征管工作相对滞后，“偷漏税、欠税、骗税”等现象时有发生。1994年税改以来，虽然大体建立了与社会主义市场经济发展基本适应的税收制度，但税制本身仍存在许多漏洞，需要不断加以修正和补充。在税收征管方面，有些税务人员业务素质不高，缺乏必要的成本观念，在征收过程中存在“徇私情”、“收红包”等不正当行为，偷漏税、骗税、非法越权减免税、地下经济和走私等问题也大量存在，加之一些配套措施跟不上，导致税收流失严重。
再次，过去财政收入过分依赖国有企业，而由于国企体制不顾，活力不足，又背负着沉重的社会负担，企业设备老化、技术滞后、管理松懈，缺乏必要的技术创新的能力和动力，加之企业发展的外部环境恶化，“内外交困”导致国有企业经济效益连年呈现出下滑的趋势，影响了财政收入的持续增长。
2.从财政支出机制看：一方面，由于政府职能与财政职能定位不清，政府仍盲目从事某些竞争性领域的事务，对市场、企业等微观经济主体干预过多，致使企业产权不清，管理过死，缺乏必要的激励和创新机制，进而造成大批企业出现大面积亏损，给财政支出背上了沉重的包袱。据不完全统计，每年国家对亏损企业的补贴多达千亿元之巨。而对于一些公共设施、公共服务、公共福利等，本应由政府出面来办理，却得不到应有的重视。财政“越位”与“缺位”现象并存。
另一方面，财政支出结构不尽合理，支出刚性大，在财政资金使用上，缺乏健全明晰的监督机制，导致效率低下。支出过程中，存在项目重复建设、机构重复设置、设备重复购置等现象。“大而全”、“小而全”，投入产出效果差，规模效益低。一些地区和部门存在着有法不依、执法不严、花钱大手大脚和损失浪费严重等现象，政府机构膨胀，行政人员臃肿，致使行政管理支出始终难以压缩，超常支出，财政不堪重负。
3.从财政管理机制看：1994年实行分税制财政管理体制后，初步形成了中央政府和地方政府间转移支付体系。但这种管理机制也存在一些缺陷，表现在：
(1)转移支付不规范，缺乏科学的方法，带有相当大的随意性。为了保护各地区的既得利益，分税制仍保留了原包干体制中地方向中央上缴和中央补助地方的部分，中央对地方的税收返还也采用“基数法”，难以实现资源的再配置和缩小各地公共服务的差距。
(2)由于上下级政府之间事权、财权不统一，造成财政支出职责不清、办事效率低下。同时，省级以下政府转移支付办法尚未规范，地方税种杂乱，且没有稳定的主体税种，基层财政财力严重不足。
(3)目前的转移支付结构不合理，具有均等化效果的转移支付力度偏小。从1995年到1999年，中央对地方转移支付资金年均增加316.4亿元，增长10.7%。虽然转移支付总量增加较多，但大部分具有专项用途，不能形成可支配财力。除税收返还和原体制补助外，中央对地方转移支付中，地方政府能够统筹安排使用的转移支付比重较小。
(4)分税制按税种划分收入不彻底，企业所得税仍按企业隶属关系来划分，而对部分收入按环节、行业进行划分，将进口产品增值税、金融，保险企业所得税、营业税划为中央或省级收入。这些都不利于调动两个积极性，也不能全面反映一个地区为国家提供税收的情况。
4.从财政监督机制看：由于我国还处于社会主义市场经济体制建立的初期，法律、法规还不健全、不完善，规范、有序的市场经济体制还没有真正建立起来，现行财政监督的法制建设、工作方式和工作手段等，还不能很好的适应财政管理的需要，财政监督的权威性、及时性、有效性还未能充分发挥，存在较多弊端。表现在：
(1)对财政监督的认识滞后。人们往往只把财政监督看作一种增收节支的临时措施和整顿经济秩序的特殊手段，没有充分认识到两者密不可分的必然联系，把监督和管理片面割裂开来，重分配、轻监督，重收入监督、轻支出监督，重外部监督、轻内部监督，忽视在财政业务管理活动中开展财政监督。
(2)财政监督的方式方法尚不能完全适应市场经济条件下加强财政管理的需要。我国对预算资金使用情况主要是采取事后监督的形式，事前审核、事中监控相对弱化，财政监督主要通过报表、报告和检查来实施，财政部门往往注重支出预算的编制下达，疏于财政资金支出合理性的分析，也不能及时掌握动态情况，不能采取有效的措施防患于未然。
(3)财政监督法律建设滞后。国家《预算法》、《预算法实施条例》、《会计法》等有关法律法规对财政部门履行监督职能做了一些规定，但不完整、不系统。特别是实施财政监督的程序性法规和行政规章比较缺乏。财政监督立法滞后带来的结果是财政监督手段的弱化。
(4)财政监督与其他经济监督的关系有待进一步理顺。在我国，财政监督、税务监督、审计监督、国企稽查和社会审计机构监督等共同构成完整的经济监督体系，负责对经济运行秩序实施监督。但目前，经济监督主体之间的职责分工还不甚明确，多头检查、重复检查的现象还时有发生，造成不必要的人力、财力和时间的浪费，使得监督成本提高，监督效率低下。
可见，正是由于财政在收入机制、支出机制、管理机制及监督机制等方面存在着诸多缺陷和不足，导致财政运行不畅，财政实力难以增强。因此，改革和完善现行财政运行机制，就成为构建稳固平衡强大国家财政的必然要求。
三、如何改革和完善财政运行机制
（一）改革和完善财政收入机制
首先，加快实施费改税。狭义的“费改税”是指在清理各种行政事业性收费的基础上，通过扩大现行税种的税基和设置新税种的办法，将一些数额较大、相对固定、具有立法意义的行政事业性收费以税收的形式加以替代，从而将不规范的收费形式改为规范的税收形式。广义的“费改税”包括“一清、二转、三改、四留”。“一清”就是对现行的各种收费进行清理，把乱收费给清理掉，把过高的收费标准降下来。“二转”是指将体现市场经营行为的服务性收费转为经营收费，所得收入要依法纳税。“三改”是指将具有税收性质的政府性基金或专项性收费改为相应的税收。“四留”是将规费和使用费性质的收费，予以保留，并纳入财政预算，实行规范化管理。目的是要使财政收入形式更加规范化，管理更加科学，确保税收收入在财政收入中的绝对主体地位。
其次，改变“重税收，轻征管”的观念，加强税收征管。结合现阶段国情，我们还应继续坚持和完善以增值税为代表的流转税在税制体系中的主体地位。而从长远看，则可逐步由单纯以流转税为主体过渡到以流转税、所得税为主体的双主体税制模式。在税收征管方面，要下大力堵住漏洞，加强税收征管工作的软硬件设施的建设，包括建立一套严密完善的税收征管法律制度，增加执法的刚性和执法的严肃性，加大对偷逃税等各种税收流失行为的法律制裁和经济制裁；加强税收征管队伍的建设，提高税务人员的政治素质和业务素质；建立计算机控管网络，实现税收征管工作电脑化，并尽快与工商、银行等计算机系统实现联网。
（二）改革和完善财政支出机制
按照公共财政的要求，财政主要是为社会和居民提供公共产品和服务，满足社会公共需要。因此，社会公共需要决定了政府职能，政府职能决定了财政职能，财政职能又决定了财政支出。从这个意义上看，重构财政支出机制的重心应放在规范职能范围上。
如前所述，正是由于政府职能与财政职能定位不清，出现了“越位”与“缺位”并存现象，因此，首先必须以“市场失灵”为标准，从纠正和克服“市场失灵”现象出发，合理界定财政的职能范围。即凡是可以通过市场解决或通过市场可以解决得好的事项，财政就不宜介入；凡是不能通过市场解决或通过市场解决得不能令人满意的事项，财政才能够涉入。
其次，在财政支出结构上，要按照政府职能转换的要求，实行有进有退、有保有压的结构性交动。通过减少行政管理费用支出，压缩企业亏损补贴，加大对基础设施，基础产业以及农业的投入，贯彻“科教兴国”战略，发展科技教育事业，促进社会保障制度的建立。同时，适当增加宏观调控的财力保障，加大转移支付的力度，促进区域经济的协调发展。
再次，针对财政资金使用效率低下的问题，必须努力构建和完善政府采购制度及国库集中收付制度。政府采购制度能有效节约财政资金，硬化预算约束，增强财政资金使用的透明度，进而提高财政资金的使用效率。因此，是一种行之有效的加强财政资金支出管理的方式。此外，国库集中收付制度在对财政资金的使用和监督上，也具有很强的约束力，当然不失为一种提高财政支出效率的好办法。
（三）改革和完善财政管理机制
改革和完善财政管理机制要在合理划分中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间的事权和财权的基础上，建立与公共财政相适应的分级财政体制。
第一，按照受益原则与效率原则在中央政府和地方政府之间划分事权范围。中央政府主要承担那些全体公民都能从中受益的具有公共性质的项目如国防、外交、中央部门正常运转、协调地区发展、社会经济稳定等事项。地方政府应承担那些以地方为整体，受益范围仅限于某一区域的具有公共性质的项目，如地方基础设施、地方治安、地方行政、教育等等。在事权划分清晰的前提下确定中央和地方的支出范围。
第二，健全各级财政的税收体系。我国现行分税制财政体制，中央财政和地方财政之间的税种主要是依据1994年新税制进行的，存在较多不足。今后，应结合税制改革，借鉴国外经验，以税种功能为主，兼顾财政收入、税源税基等因素，科学地进行中央税种和地方税种的划分，逐步建立起两套税种结构合理、收入规模适度、运行机制健全、科学规范的中央与地方税收体系。
第三，规范中央财政向地方的转移支付制度。规范转移支付制度，首先应明确转移支付的目的，这是制度建立的依据。其次，应选择科学的转移支付方式，这样才能提高转移支付的效果，达到转移支付的目的。再次，应使转移支付制度规范化、法制化，保证制度的顺利实施。
（四）改革和完善财政监督机制
在财政管理由直接管理转向间接管理、微观管理转向宏观管理的进程中，必须大力推进财政监督制度改革，调整财政监督的着力点，把重点放在建设科学、规范、灵敏、高效的财政监督机制上来，逐步建立包括科学的监督制度、先进的监督手段、规范的监督程序、严格的执法监督体系以及高素质的财政监督干部在内的现代财政监督系统。
首先，建立科学完善的预算监督体系。包括建立健全财政预算监督制度和工作程序，建立预算执行监控网络及建立对部门预算执行情况的绩效评价机制等。
其次，要建立和健全财政监督法规体系。一要建立规范和完善的制约财税、财务、会计活动的法规制度；二要建立和健全财政监督自身法律体系，从而使财政监督工作方法、工作程序有法可依、依法行政。
再次，要建立和完善财政监督工作机制。一要建立政府经济监督的有效协调机制，使各部门相互协作，实现信息共享，提高监管效率。二要进一步完善财政监督机制体系，加强会计监督。三要建立健全严格执法机制，要进一步完善对严重违法违纪责任人员的追究制度，坚持把处理事与处理人结合起来，促进全社会遵纪守法意识的提高。
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