国有企业改革——二十一世纪初中国经济改革的主题，本文主要内容关键词为：二十一世纪论文,国有企业改革论文,初中论文,主题论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大就加快国有企业改革提出了一系列重大课题和任务。前20年改革的实践证明：所有这些课题和任务，都不是三几年就能很好完成的。因此，国企改革仍将是我国下世纪初经济改革的主题，并制约着我国要到2010年才能建立起比较完善的社会主义市场经济体制，从而对中国经济的发展产生广泛而深远的影响。
从战略上调整国有经济布局
要从战略上调整国有经济的布局，首先需要明确国有经济的定位问题，即国有经济在社会主义市场经济中处于什么地位和应当发挥什么作用。只有明确了这个问题，才能知道应当怎样对国有经济的布局进行战略性调整，从而为国有企业的改革规划出一个总体的范围。
党的十五大报告提出：国有经济控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，对经济发展起主导作用；国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。我体会，其主要涵义包括：
第一，国有经济控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，以支持、引导和带动国民经济的持续健康发展，并在国家实现宏观调控目标中发挥重要作用。这些重要行业和关键领域由于民间资本难以流入，要求以国家为主投资兴办。这就意味着，对于那些非重要行业和关键领域，国有经济不是一定总要留在那里并起支配作用，而是可以通过资产重组和结构调整，不要求居支配地位或逐步退出。
第二，国有经济的主导作用，主要体现在控制力上。国有经济既要有一定的数量，更要有分布的优化和质的提高，以保持和增强自己的控制力。国有经济控制国民经济命脉，并不都要国家独资。除极少数承担特殊任务需要由国家垄断经营的企业外，大多数企业可以由国家控股，吸收部分非国有资本参加。有些企业，国家也可以通过参股，发挥引导和示范作用。国有经济通过运用股份制这种现代企业的财产组织形式，发展混合所有制经济，使国有资本渗入和控制更多的社会资本，扩大国有资本支配范围，可以放大国有资本的功能，有利于提高国有经济的控制力，从而更好地发挥其在国民经济中的主导作用。
第三，国有经济的布局应当是动态的，随着情况的变化而经常调整。这就有可能通过资产重组和结构调整，将有限的国有资本，特别是新投入的国有资本，向非国有经济难以进入的投资大、建设周期长、社会迫切需要、投资回收慢的领域集中，向优强的大型企业集中，发挥自己的优势。将来经济进一步发展了，国有经济可以考虑进一步将某些竞争性行业的大型企业的股权转让，所得款项投向发展高新技术产业和大型基础设施建设等。总之，对于那些国有经济没有必要控制、参与或者没有力量承担的领域，应当更多地让集体经济和非公有制经济进入和发展。
提出要从战略上调整国有经济的布局，意味着国有企业改革进入一个新的重要发展阶段，即从一个一个国有企业改革发展为首先要从总体上调整国有经济的布局，明确哪些行业和企业是要保留国有和国家控股的，哪些行业和企业可以实行国家参股，哪些行业和企业则要逐步退出这样一个新的阶段。这无疑能大大加快国有企业改革的步伐。
对国有经济进行战略性调整，将使国有经济在经济总量中的比重逐步降低。这并没有什么可怕的。目前国有经济在经济总量中的比重仍然过大，还有收缩的余地，1996年占40.8%，1997年占40.6%。我曾在一篇文章中说过：“国有经济在社会主义市场经济中应定位在控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，只要能够做到这一点，哪怕它在经济总量中下降到20%多一点，也不可怕。”如果按照1997年的下降速度（一年下降0.2个百分点），那末50年以后国有经济的比重还占30%以上。如果按照改革开放以来的下降速度（年平均下降不到一个百分点），那末，到2010年国有经济的比重还将占30%多。可见，调整国有经济的布局将是一个历时几十年的过程，不是短时间能奏效的。调整国有经济的布局，将是21世纪初期的一项重要改革任务。
从战略上调整国有经济的布局，并不只是退，只是有所不为，而是有进有退、有所为有所不为的。改革开放以来，国有经济在经济总量中的比重在逐步下降，但是国有经济本身还是有发展的，国有资产和国有资本总量继续增加。特别是，国有经济有自己的优势，它在民间资本难以进入的领域能发挥独特的功能，因而有自己发展的广阔空间。这一点也是必须明确的。
总之，随着从战略上对国有经济布局进行调整，我国进入21世纪以后，将逐步形成多种所有制经济既互补又平等竞争共同发展的局面，从而将有力地推进社会主义市场经济的持续快速健康发展。
对国有企业实施战略性改组
党的十五大报告指出：要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。这也是一个新的重大的改革思路。
可以想象，今后国家只要抓好三五百家国有或国家控股的大型企业或企业集团，就能控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，从而左右国民经济的大局和发展方向，对经济发展起主导作用。
在社会主义市场经济条件下，大型企业和企业集团要遵循客观经济规律，以资本为纽带，以企业为主体，通过市场来形成和发展，不能采取行政手段勉强撮合的办法，不能搞拉郎配。要很好发挥这些大企业在资本经营、技术开发、开拓国内外市场等方面的优势，有的可以实行跨地区、跨行业、跨所有制、跨国经营，从而成为国民经济的支柱，成为经济结构调整和企业重组的主导力量，成为参与国际市场竞争的主力军。
另一方面，是继续采取多种形式放开搞活国有中小企业，而不是只限于放开搞活小企业。从实际出发，一厂一策，注重实效，不搞一个模式，不搞形式主义。这方面近几年迈出了较大的步伐，今后这方面工作还大有可为。
据有关部门对21个省（市、区）初步统计，截至1998年8月底， 独立核算国有中小工业企业已改制47631户，占应改制企业总数的64.11%。江西省国有小企业改制面达87%，安徽省2061户国有地方工业小企业中已改制1923户，改制面达93.3%。改制主要采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式。如在上述的47631 户改制企业中，采取股份合作制的10769户，占22.6%；出售3893户， 占8.17%；租赁3470户，占7.28%；承包2197户，占4.61%； 股份制2928户，占6.15%；兼并2098户，占4.4%；破产1340户，占2.81%；其它则采取合资嫁接、风险抵押、土地置换等。
国有中小企业放开转制是为了使这些中小企业活起来。在推进改革的同时，政府要大力扶持各类中小企业特别是科技型中小企业的发展，建立和完善为各种所有制中小企业提供诸如信息服务、市场开拓、筹资融资、培训咨询、技术支持等服务体系，以便使中小企业成为新的经济增长点，更好地发挥中小企业满足社会多方面需要、吸收劳动力就业等方面的积极作用。
对国有企业进行战略性改组，同样不是短时间能完成的。如果思想障碍克服较好，落实政策不走样，放开搞活国有中小企业的改革可以搞得快一点，再过两三年或三四年有可能基本完成。抓大的难度大一些，较费时日，看来将成为21世纪前十年国企改革的中心议题。
建立现代企业制度，对国有大型企业实行规范的公司制改革
1993年11月党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确定把建立现代企业制度作为国有企业改革的方向，标志着中国国有企业改革从放权让利转向机制转换、制度创新的阶段。
继续推进政企职责分开是建立现代企业制度的重要环节。1994年以来，百家现代企业制度试点是不成功的。其重要原因是大多数试点企业都转为国有独资公司，实际上成为“翻牌”公司，政企还是没有分开，主管部门还是干预企业的日常生产经营活动，企业不能真正做到自主经营、自负盈亏。现在，许多国有企业背后都有政府的背景，都没有完全割断同政府的父子关系。这说明，政企分开仍然是当前建立现代企业制度首先要解决的问题。
实行政企分开要明确区分政府作为社会管理者和作为国有资产所有者的职责。政府作为社会管理者，要负责搞好宏观经济调控，制定和组织实施产业政策，维护正常的经济秩序，营造公平竞争的市场环境，加强法制建设，严格执法监督等，这些对各种所有制的企业是一样的，一视同仁的。政府作为国有资产所有者的代表，对国有企业享有出资人的权利，对企业债务承担有限责任，不直接干预企业的日常生产经营活动。企业依法自主经营、自负盈亏，成为市场主体和法人实体，参与市场竞争，受所有者约束，不能搞“内部人控制”，不能损害所有者的权益。企业要真正面向市场，在市场竞争中求生存和发展，不能躺在政府身上“等靠要”，欠息欠税逃债。这是要明确区分清楚的。
在公司制改革和建立现代企业制度过程中，当前要解决的突出问题，是建立规范的公司法人治理结构。这几年现代企业制度试点，都没有很好建立起公司法人的治理结构，不少翻牌公司都是董事长和总经理一人兼任，并且由上级部门一纸任命。按照《公司法》建立公司法人治理结构，就要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，使他们各负其责，形成有效的制衡关系。公司法人治理结构重在理顺出资人及其代表同经理层的关系。负责公司日常生产经营活动的总经理应由董事会聘任，并尽可能采取市场选聘的办法，不能由组织部门任命。董事会与经营者签订经营协议，对经营业绩进行审计、考核和评价；经营者按照自己的经营业绩取得报酬。根据这几年的实践经验，建立经营者的激励与约束机制很重要。目前正在试行的对经理人员实行年薪制和股票期权的办法，是一种有益的探索。同时，发挥监事会对企业财务、董事、经理经营行为的监督作用。有人会问，在现代公司制下，国有企业原有的党委会、职代会应如何发挥作用？看来，比较现实的做法是党委会和职代会可分别按照党章和职代会条例行使职责，发挥作用。既然是建立起现代公司，就应按《公司法》来活动，不能违背《公司法》另搞一套。
国有大型企业建立现代企业制度，进行规范的公司制改革，是脱胎换骨的改造，是真正的制度创新。规范的现代公司都是投资主体多元化的。国有大中型企业，除极少数需要保留国家垄断经营的可以成立国有独资公司外，绝大多数在进行规范的公司制改革过程中都要逐步形成多元投资主体，即建立吸收非国有资本参加的现代公司，以利于政企分开和建立公司法人治理结构。经过20年改革开放，我国集体经济和私营、个体经济，以及外资经济，在一些市场化程度比较高的领域，已有长足的发展。与此同时，居民的储蓄存款大幅度增长，到1999年1 季度末已达5.8万亿元，居民的投资意愿逐步增强。这些，都为国有大型企业在公司化改革中，发展多元化投资主体，吸收非国有资本，提供了现实的条件。
国有大型企业在建立现代企业制度过程中，无论是实行政企分开，还是形成多元化投资主体，还是建立公司法人治理结构，都有一个探索、试验、创造条件等过程。百家现代企业制度试点历时三年并不成功，说明这项工作的艰巨和需要付出相当的时间，看来三五年是不够的。要使现有的国有大型企业，普遍地基本建立起现代企业制度，即基本上实现公司制改革，大概需要十年的时间，即大概要到2010年。这也说明，中国的国企改革，仍将是21世纪初经济体制改革的中心环节和主题。
建立有效的国有资产管理、营运和监督体系
建立适应社会主义市场经济发展的有效的国有资产管理、营运和监督体系，也是当前推进国企改革碰到和绕不过去的重大问题。这几年比较普遍存在的国有企业老板不到位，对国有资产无人负责，“内部人控制”，国有资产大量流失，上百个国企经营者卷款外逃等现象，重要原因之一，是没有建立起有效的国有资产管理、营运和监督体系。
这个问题，过去不够重视，研究不够，实践经验也不多，至今还没有形成明确的思路，仍处于理论上探索、实践中试点的阶段。下面仅就其中的一些重要问题，提出自己的看法。
首先，关于国有资产是实行统一所有还是多级所有的问题。目前，我们实行的是国有资产统一所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，国务院代表国家统一行使国有资产所有权，授权地方政府管理地方的国有资产。这是一种很不完善的制度。我国有庞大的国有资产分布在960万平方公里的土地上，其数额达十几万亿元， 其中净资产也有四万多亿元，经营性资产三万多亿元。这么庞大的国有资产和国有资本，由国家统一所有、国务院代表国家统一行使所有权，是很不现实的。试想一想，全国几千个县，每个县总有一些小的国有企业，其资产要归国务院代表国家统一所有，实际上等于无人负责，因为根本不可能做到。还有，我们现在已实行分税制和分级财政制。地方政府财政收支同中央财政收支划分得很清楚，为何地方政府用财政的钱投资兴办企业形成的国有资产又变为国务院所有呢？这是完全悖理的。理论上和实践上都只能实行分级所有、分级管理，其中中央一级所占大头是必要的，也是理所当然的。美国的土地除私有的以外，还有联邦政府所有、州政府所有、市政府所有，说明政府分级所有并不是行不通的。实行分级所有、分级管理的最大好处是产权清晰，有助于各级政府对其所属资产（本）关心、负责，从而有利于资产（本）的保值增值。同时，这样做也有利于形成多元化的投资主体，从而有助于国有企业的公司制改革和形成规范的公司法人治理结构。
如何建立有效的国有资产运营体系，也很值得研究。目前试行的主要是两种做法，一是国家授权大型企业和企业集团经营国有资产（实为国有资本），到现在为止，看来进行比较正常，有待进一步总结经验；二是像上海、深圳等市，成为国有资产管理委员会，然后在下面原专业局基础上形成几个（如深圳）或十几个（如上海）国有资产经营公司，从事国有资本的运营。它们下面都有几十个或上百几百个企业或公司，有的是他们的全资子公司或企业，有的是他们控股或参股公司。现在看来，地方政府设立的国有资产经营公司，如果其职能是贯彻国家调整国有经济布局和改组国有企业的战略方针和措施，确保国有资产保值增值，那是无可厚非的。但这就意味着它们是过渡性的机构，一旦调整任务完成，即一部分大中型企业归到由国家授权经营国有资本的大型企业和企业集团、大多数中小企业或者下放或者通过多种形式放开搞活以后，它们就自行消亡。与此不同，如果地方政府设立的国有资产经营公司，不是着力于调整国有经济布局和改组国有企业，而是要成为永久牌，那就很难不成为企业的“婆婆加老板”，容易成为行政机构的“翻牌”公司。由于这项工作试行不久，缺乏丰富的经验，难以形成一个“定式”，有待继续试验、探索。此外，还有三个全国性行业总公司为国家控股公司试点，它们是中国石油化学工业总公司、中国航空工业总公司、中国有色金属工业总公司。前两年，曾有一些竞争性行业部门，要求成立全行业的控股公司，垄断本部门国有资本的经营，遭到理论界比较普遍的反对，认为这很不利于开展竞争，不符合发展社会主义市场经济的要求。此项要求后来被搁置起来。总之，如何建立切实可行的国有资产或国有资本的运营体系和机制，还处于试验阶段，尚未形成明确的思路和方针。这将是今后几年深化国企改革需要重点研究的一个课题。
国有资产的监督体系也很重要。我们常说，国有企业要做到四自，即自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。现在看来，别的不说，自我约束有一定困难。国有企业要有约束机制，但实践证明，单靠国有企业内部自我约束是不够的，还必须有外部监督和约束。比如，目前有的地方已建立由出资人对国有独资企业委派财务总监的制度，同时试行国有企业稽察特派员制度。这些都是外派的，监督国有资本的营运状况的。这项工作，也是在试行，还有待总结实践经验，继续探索。
减债增资、减员增效、解除企业办社会负担
几乎所有国有企业都有三大历史包袱：负债率高、冗员多、社会负担重。推进国有企业改革，都面临解决这三大难题。实践经验表明，解决这三大难题，绝非一朝一夕所能秦效的。既然是难题，就要有耐心，假以时日，采取有力措施逐步解决。
三大难题，首推负债率高，资本金不足。这是国有企业普遍存在的历史遗留问题。1998年，国有及国有控股独立核算工业企业总资产负债率为64.4%，同期利息支出额为1189.4 亿元， 相当于产品销售利润的36.1%。“七五”、“八五”时期在经济过热的背景下新建的一批大型基本建设项目，不少是靠银行贷款建成的。这类项目实际是无资本金项目。结果不少企业负债累累，财务费用高，投产之日即亏损之时，不少企业靠自身能力根本无法偿清债务。有的企业，产品有销路，技术装备好，就是由于负债率高，财务费用大而陷入困境。 有人算过一笔帐， 1997年底，我国国有大中型工业企业有1.6万多家， 如果使他们的负债率从70%左右降到国际上一般要求的50%左右，需要补充资本金4000多亿元。这是一笔庞大的资金，不是很容易解决的。
降低负债率，改善国有企业资产负债结构，已成为各方面普遍关心的问题。政府对此也十分重视。过去已采取过不少措施，并取得了一定的成效，今后还要动员各方面力量，采取多方面更加有力的措施，以配合三年使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，促进现代企业制度建设。这些措施包括：
继续采用近些年来行之有效的方式，如募股上市、合资、兼并破产核销呆坏帐等，使企业增资减债。比如募股上市，1996、1997年筹资都达1000亿元以上，去年也达800亿元。到1997年底，国家确定的512户重点企业中，已有183家在国内外上市。这几年（到1998年为止）， 国家用于国有企业兼并破产的银行呆帐准备金核销规模已达900亿元， 涉及企业5800多户。预计今年再用500亿元，明年用600亿元，可用于兼并破产国有大中型企业1000户左右。对长期亏损、扭亏无望、资不抵债的企业，要坚决实施破产和关闭。
对产品适销对路、工艺装备先进、领导班子强、基础管理好，仅仅是由于资本金不足、负债过重而陷入困境的国家重点企业，采取组建金融资产管理公司，将银行债权转为股权及阶段性持股等方式，改善企业的资产负债结构。最近，经国务院批准，中国信达资产管理公司4 月20日在北京成立。它将接收中国建设银行部分不良贷款，其业务范围包括债权转股权及阶段性持股。这是一项有重大和深远意义的举措。
还可以采取其它一些改善国有企业资产负债结构的办法。如：用规范的方式将国家划拨的土地的使用权及企业房产变现；积极探索国际上通行的处理银行不良资产和企业债务重组相结合的其它有效方式等。
其次，减少富余人员，实现减员增效。据有关部门估计，目前国有企业在职职工中富余人员为2400万人，占全国国有企业职工总数的24%。其中国有工业职工近4000万人，富余职工占1／3到1／4，富余人员约1100～1500万人。估计每年用于这部分职工的支出大约为550～750亿元，高于国有工业年利润总额。在经济体制转轨和产业结构优化升级过程中，一部分工人下岗和人员流动是难以避免的。下岗分流、减员增效，是国有企业走向市场的必然选择。今后，凡是有富余人员的企业仍将逐步减人，以便降低成本，提高效率，增强企业市场竞争能力。值得注意的是，要使减员的幅度同国家财力和社会承受力相适应，不要企求一次到位，影响社会的稳定。在企业减员的同时，要切实保障下岗职工的基本生活。比如，办好企业再就业服务中心，按照财政、社会和企业各负担1／3的原则落实资金。还要搞好职工培训，引导职工转变择业观念。政府要采取有效的政策措施，扩大就业门路，鼓励下岗职工到非国有经济单位就业、自己组织起来就业或自谋职业，使需要再就业的下岗职工尽快走上新的岗位。企业办再就业服务中心并不是长期的任务。从长远看，还是要加快推进劳动力市场的规范化建设，形成劳动力合理流动的市场就业机制。相应地，职工下岗后，也不必还是到企业再就业服务中心领取基本生活费，而是领取失业保险金。
为了形成国有企业职工能进能出机制，需要加快社会保障体系建设。目前，主要是依法扩大养老、医疗、失业等社会保险的覆盖范围，城镇中国有、集体、外商投资、私营等各类企业及其职工都要参加社会保险，缴纳社会保险费。同时，严格管理各项社会保障基金，不能挤占挪用，确保基金的安全和增值，以利于社会保障待遇的按时足额支付。
第三，逐步解除企业办社会的各种负担。目前，企业办的学校占全国的1／3，企业医院的病床占1／3，国有企业用于办医院、学校等的支出占销售收入的4～5%。同时，一些不合理的收费和摊派也加重了企业的负担。解决企业办社会问题的难点主要有几个方面：一是地方政府财力有限，难以承担企业的社会职能，尤其是在一些老工业基地性城市、依托企业建立起来的城市（如鞍山市、本溪市等）和独立工矿区，企业分离社会职能的难度更大。二是一些企业从提高本企业职工福利等方面考虑，不愿意将“福利”性质的社会负担分离出去。三是不少企业办的“福利”性部门的职工，愿意留在企业内部，不愿意分离出去。等等。
尽管如此，解除企业办社会的负担，比起上面降低债务和减少富余人员这两个难题，还是相对容易一些。有些地方，如上海市，这方面已迈出较大步伐，基本上达标。关键是在开头，政府要调整财政支出结构，即由政府拿出一笔钱，来帮助企业剥离不必要的办社会职能。有人算了一笔帐，除了一些有能力的企业拿出一部分钱作为补贴外，财政一年拿出100多亿元，大体能解决问题。 这也许是推进国企改革必须支付的一项成本。
切实分离企业办社会的职能，是减轻国有企业负担、使其同其他所有制企业公平竞争的重要措施，也是建立现代企业制度的重要条件。应争取早一点，比如在本世纪末，在这方面迈出较大的步伐，初步实现这一目标。
总之，减债增资、减员增效、剥离企业办社会职能，特别是前两项，将是我国国有企业21世纪初要下大力气从事的工作，需要认真对待。
标签：国企论文; 国有经济论文; 经济论文; 国内宏观论文; 宏观经济论文; 国有资产管理论文; 国有资产保值增值论文; 企业经营论文; 国资委论文; 经济学论文;