政府质量：国家治理结构性指标研究的兴起，本文主要内容关键词为：结构性论文,指标论文,质量论文,政府论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
探寻国家治理过程可资运用的工具和技术，提升国家治理发展可资比较的质量和能力，并最终实现国家治理有效性的学术探索，鉴于其重要的理论价值和现实意义近年来逐步受到关注(图1)。从当前国内研究文献来看，主要集中在以下几方面：一是国家治理分析框架的构建和完善，如包含国民价值文化观到经济绩效到社会发展等国家治理体系建构(徐湘林，2010)；二是国家治理相关命题的类型学分析，如不同国家形态对国家治理实践的选择与影响(杨光斌、郑伟铭，2007)，不同类型治理概念背后所蕴含的国家治理本源(臧雷振，2011)；三是国家治理目标的实现，如府际关系重构(林尚立，2011)，国家审计作用的发挥(刘家义，2012)，激励制度安排(任剑涛，2012)，基层社区建设等(杨敏，2007)，四是基于本土化视角的中外国家治理比较，如美国进步时代国家治理转型对中国的启示(马骏，2008)，反映中国政治体制特征的“项目制”在国家治理中作用(渠敬东，2012)，运动型治理及成本分析(周雪光，2012；2013)等。
图1 中文学界政府质量与国家治理研究趋势
资料来源：万方学术数据库知识脉络分析，纵轴表示年度命中文献数。http://trend.wanfangdata.com.cn/Compare?wd=国家治理，政府质量(访问时间2013年10月25日)。
上述研究为国家治理的进一步探讨奠定了基础，初步给出国家治理分析的框架轮廓，但多是一种基于经验性观察，而非有效性测量。当然也许有人会说国家治理作为一抽象概念难以有效地进行数理测量，或称国家治理相关可直接测量的变量及样本选取困难，进而导致此类测量成本太高。其实现代社会科学研究中大多数概念解析均存在上述原因，但又如何实现对这类概念的数量化分析呢？此时“替代性指标”变得十分重要，一般而言有效的替代性指标包括结构指标(Structural Indicator)、过程指标(Process Indicator)、结果指标(Outcome Indicator)。如常用GDP/GNP作为衡量国家或地区经济发展水平就是结果性替代指标使用的体现，而企业生产活动中的流动资产周转率、员工满意度等则是过程性替代指标使用的表现。
政府作为国家治理中重要的结构性要素，是推行国家治理过程重要参与者，是国家治理政策实践执行者。政府组成的数量比例与结合方式、政府行为的次序选择与发展变化反映国家治理的理念与特征，因此政府质量(Quality of Government，QoG)高低也就可以客观反映国家治理水平的高低。此外由于现代政府对经济社会个人的渗透与影响无处不在，其深嵌国家与社会联系的结构之中，所以将政府质量作为国家治理分析的结构性指标再恰当不过。基于此，本文从近年来国际SSCI刊物等主要英文研究文献中梳理政府质量相关议题，并将其与相关“竞争性概念”如治理、国家能力、政府绩效等进行对比凸显研究价值，指出借助政府质量作为结构性指标，从技术层面分析比较国家治理的意义。以期开阔国家治理研究视野、奠定深化国家治理研究基础。
二、什么是政府质量
不良政府机构的危害已被广泛认知(Holmberg et al.，2009)。建设一公正廉洁效能胜任的高质量政府是应对环境改善、经济发展及社会和谐的关键。回顾最近三十余年全球范围的政府改革也可见始终以追求政府质量提升为目标，如改革路径大多强调寻求制度的合理化，财产权确认、法制实施、廉洁与反腐败、公共产品提供，投资环境转变等框架性调整。除了这种实践层面对政府质量改善探索外，理论研究中，政府质量也构成新崛起的研究焦点。在汤姆森科技信息集团开发的数据库(Web of Science)中以“政府质量”为主题检索英文世界SSCI文章(Article)，可以获得5899份记录。若将研究方向设定为公共管理(Public Administration)方向则可进一步精炼到451篇论文，接近文献总数的8%。其相应的每年出版文献和文献被引用率呈现逐年稳定增长趋势(图2、图3)，尤其在被引用频率上超过公共管理领域研究论文篇均8次被引用率，体现这类研究主题逐年攀升的学者关注度。
图2 近20年该主题SSCI文献出版记录
资料来源：作者根据网站http://apps.webofknowledge.com/数据整理得出，访问时间2013年7月1日。
图3 近20年该主题SSCI文献被引用记录
数据来源：作者根据网站http://apps.webofknowledge.com/的数据整理得出，访问时间2013年7月1日。
(一)政府质量内涵特征与功能意义
但什么是政府质量呢？对其内在特质的解析有助于进一步澄清与相关概念的区别及对学术研究的意义。政府质量的定义最初延展自世界银行对治理的界定：权力在一国运行的传统和制度，包括选举、监督和替换政府的过程，政府有效制定和实施良好政策的能力以及对管理经济社会互动的制度和公民的尊重等。所以，早期研究中政府质量没有摆脱“治理”等研究框架的影响，诸多学者认为政府质量的功能主要在于促进经济增长(Williamson，2000；Acemoglu et al.2002)，同时将政府质量与政府绩效(La Porta et al.1999；Knack，2002)，制度质量(Rothstein，2003)等混合使用。随着研究推进，近几年越来越多学者开始着重分析并区分政府质量对社会及公众个体的影响，如公民幸福感、信任与支持(Frey & Stutzer，2000；Delhey & Newton，2005；Anderson & Tverdova，2003；Helliwell & Huang，2008；Rothstein & Eek，2009)，政治合法性和政府信誉(Kumlin，2002；Gilley，2006)，社会冲突、社会凝聚力(Fearon & Laitin，2003)，对政府支持度、民主化的稳定度(Mungiu，2006)，公共环境(Morse，2006)，公共服务提供效率(Collier，2006)，公民福利、移民福利(Holmberg et al.2009；Rothstein，2011；Agnafors，2013a)，公共部门效能(Angelopoulos et al.2008)，健康与死亡率(Holmberg&Rothstein，2011)等。
上述研究的转变和深入使得学者愈加发现政府质量是理解一国经济发展和社会福利的关键因素，没有像其他分析概念一样过于偏重关注经济增长，还展现出对社会发展和个体福利的强烈价值关怀，并赋予与经济发展同样的比重，这一视角已经跳出对政府和政治研究中过于关注如实物资本、自然资源和人力资本等分析拘囿；还跳出了以往关注政府文化特征和社会资本等思辨研究的争论；也跳出传统思维中对政府判断“小即是美或大即是美(Small is Beautiful or Big is Beautiful)”的武断。这里面涉及两个层面，一是政府规模的大小，二是政府实施政策的多少。所以，政府质量是有关政府提供政策和实施政策质量(而非数量)的反映，通过以政府质量作为整体分析对象，代替以往研究中对腐败控制、政府绩效、法制、治理等个体分析，这既是源自经验总结，又是因为这些个体性指标高度联系和相互影响，难以确保分析结果的客观性和公正性。
如罗斯坦和特奥雷尔(Rothstein & Teorell，2008)强调政府质量评价不受社会公民的经济政治文化种族等差异影响。而诸如腐败、法制等指标显然部分人由于行贿或隶属于特定政党及社会网络而会获益，这类受益者在对此现象进行评估时难以客观。政府质量还可以体现为政治权力公正的被运转。一般而言，公民在两个维度与政治密不可分，一是输入端参与政治，二是在输出端受政府政策实施的影响。而其他概念如民主仅仅强调起点或者说是输入端的公正，至于权力当选之后如何被公正运作则被忽略了。前美国中央情报局(CIA)分析师皮勒(Pillar，2013)新近在《国家利益》(National Interest)的博客中发问：为什么民主国家近年来街头抗议活动愈演愈烈呢？如当前的土耳其和巴西。这就是典型的民众在享受政治输入端公平之后，当选者随后的政策制定和执行等输出端中忽略公民的利益诉求而招致新的社会抗争。所以，罗斯坦和特奥雷尔认为政府质量所意涵政治权力运行的公正性特征重新重视了其他概念所忽略的诸如贫富差距等社会公正问题，且是基于政治过程的公正。
除了上述基于公正视角对政府质量概念和功能进行解读外，还有基于效能给出的定义和实证观察的定义。这些定义指出了政府质量的特征与其他相关概念的差异，但也有学者指出这类概念界定要么过于狭隘，如公正论调依然拘囿于从康德到罗尔斯的义务道德论调(Deontological Moral Theory)，忽略其他道德视角；要么忽略定义的要求，仅仅描绘实证经验中感知性轮廓，所以最新研究中学者试图给出更为复杂、更为全面和可被接受性的概念，指出政府质量界定应该通过对道德与概念界定的语言规范、普世性理论与特定价值取向等方面审慎思考、权衡和调试达到一种平衡。在这样的考量下有学者给出政府质量构成要素包括：公共精神、良好的政策制定、信息公开(政策制定原因的说明，比透明度更高的层次)、善的原则(更高的秩序性原则)、法制、效率和稳定性。当然这种解释解释包含诸多构成要素，而对于这些要素之间比重在政府质量概念中如何分配则难以给出准确的界定(Agnafors，2013b)。
由此可见，虽然近年来对政府质量研究兴趣的持续增加，但找到政府质量恰当的定义依然困难，大多数学者从比较政治学、发展研究等专业领域视角给出定义，这种定义也反映这类学科的研究取向，强调结果产出，可测量性，或者政治过程。虽然概念界定是多元的，但相关政府质量研究所体现的功能和意义则是确定性的，而这种确定性也进一步反映在其影响因素及测量上。
(二)政府质量的影响因素及测量
上述分析中体现了政府质量的研究意义，但什么因素关系政府质量呢？只有明晰影响政府质量高低的因素，才能有针对性的进行改进。当前民众对公共服务不断增长的需求和政府质量萎缩的不匹配在全球化背景下，使世界各国遇到空前的危机，特别在全球化进程中各国相互依赖稀释了传统国家政策工具的影响力。对于政府质量影响因素可分为外生性影响因素和内生性影响因素。外生性影响因素主要指来自国际社会、市场、社会发展过程中对政府质量变迁的压力和促进，内生性影响因素主要有政府部门内部组织、制度和文化变迁带来政府质量的改变。
从外生性影响因素来看主要体现在以下方面：首先是伴随国际组织发展，其对于政府质量提升促进作用愈加明显。如国际组织可以降低国家机构的腐败(Sandholtz & Gray，2003)。其次，信息技术发展带来政府质量的转变。计算机促进了信息的存储和扩散，带来政府透明度提升的独特新形势，减低腐败，提升政府质量(Meijer，2009)。当然独裁者官僚机构也可能通过限制自由媒体使得政府质量提升空间被扼杀(Egorov et al.，2009)。再次，经济发展与人均收入。有学者通过(Charron & Lapuente，2010)考察130个民主政体和非民主政体发现，从政府质量供需(政府作为提供方而国民为需求方)函数来看，经济发展可以形成政府质量转变的需求，但人均收入的提升并不会反过来促进政府质量改善，特别是在精英集团和既得利益影响下，收入增长对政府质量的负反馈甚至带来产生国家俘获现象，此时经济增长和政府质量提升存在非线性关系。
政府质量的内生影响因素首先体现在制度层面。因为制度结构的根本性和稳定性决定惩罚和激励实现，塑造社会行为，形成集体行动。制度的静态效能(Static Efficiency)和动态效能(Adaptability or Dynamic Efficiency)可促进有效均衡以实现技术保障下的最大社会收益和以规范性框架有效调节社会主体行为，并使社会信用内化于社会主体奖惩措施中，通过降低人际交往和互动中的不确定性和风险，促进社会主体适应社会变迁(Alonso & Garcimartín，2013)。就具体性制度影响而言，如一党制国家强劲经济增长会令人认为相比其他类型政府，其更倾向建立高质量的政府(Wright，2008)。因为一党集权制由于存在结构性机制来传递公民诉求，比其他极权体制能够更好的回应公民诉求，对政府质量确实有正面作用。所以实证研究表明一党制国家的人均收入高时，政府质量也高，反之亦然，但君主和军事极权国家领导者只有具备长远执政目光时，其政府质量才高(Charron & Lapuente，2011)。其次，体现在历史文化层面的内生性因素。如在拥有相同政治制度的国家却常呈现不同区域差异化的政府质量表现，如南部意大利和北部意大利地区差异(Schmidtlein，2004)，说明地方传统文化中保护主义网络带来的路径依赖最终导致不同地区的政府质量差异。因此对不同政治经济文化背景下的政府质量分析将成为未来重要研究焦点，对特定背景下的政府质量分析也有助于澄清其政策效应。
政府质量影响因素的确立既有利于明晰提升政府质量的努力方向，又有利于对其更好的衡量。当然目前对一国行政部门和官僚机构的评定多是概念性的。福山新近从理论层面提出四种测量国家政府质量的路径：程序性测定，如韦伯式现代官僚制标准；国家专业化运用资源的能力和水平；产出水平；官僚自主性水平(Fukuyama，2013)。他推荐采取政府能力和自主性作为行政机构的测量标准，一般而言低收入国家需要降低其行政机构自主性，而高收入国家需要增强机构自主性。
而在实践测量检验中通过不断剔除不显著影响因素，新增显著性影响因素以逐步完善政府质量的测量。比如有学者指出政府质量的测量由民主发展层次和非制度化影响机制组合而成(Adsera et al.2003)，也有通过实证检验分析政府质量受区域经济发展、社会信任感、分权影响，而与人口和国家面积大小等变量无关(Schmidtlein，2004)。最新的研究则强调影响政府质量的核心三要素是公民对教育、医疗、法制等公共服务水平的评价，这三要素也分别体现了政府的官僚制水平、公正性和寻租空间。此时对政府质量的测量主要从腐败控制、公平、政府效能、产权保护、法制等变量出发(Charron & Lapuente，2013)。总之，伴随对政府质量议题研究的重视和扩展，这方面的检验和测量还将继续带来新的认识和知识。
(三)以政府质量替代国家治理测量的实现
上文初步展现政府质量研究的现状，诚如文初所提到政府质量可以恰当地作为国家治理分析的结构性替换指标。那么政府质量究竟是如何实现这种技术性替代反映的呢？而政府质量作为国家治理测量的替代性指标的执行和实现首先需要建构二者之间的桥梁以达成相关测定内容的传导及相互映射，其次还要保证这种传导机制的稳定性、可靠性和可比性。
从前一要求来看，社会科学中概念测量多是难以测量的，并借助替代性概念测量来实现数量化的表达。如经济学家很想测量家庭消费值用作反映家庭经济状况的一个指标，但许多社会统计调查并不包括家庭所有消费信息，研究者多根据家庭拥有的资产如白色电器等作为反映家庭消费指标的替代品，因为收集有关这类资产量的数据要容易多。在采取这种变通做法的时候，其相应的假设就是家庭拥有特定的资产量能够可靠地预估出家庭整体消费水平，当然这其中还需要去验证和评估用替代品来预测类似消费支出这类变量的信度和效度(臧雷振，2012)。此外，对理论概念的测量必须嵌入理论，如此方能充实概念并使测量变得有意义，进而将概念置于学者整体建构的意义矩阵当中，否则容易陷入对一个理论性概念的非理论性测量。这就要求对需要测量的概念公开反复的评估和理论修正，而且研究计划的每一部分，如理论推导、假设形成、实证检验等，都必须准备接受评议。量化在遇到自相矛盾的地方时，只有通过在普世的客观方法面前放弃学者的主观判断，让数字“自己为自己说话”，此时的结论才会变得合法并易于接受，才能达到科学测定的目标。虽然社会科学定量研究存在上述困难，但伴随社会科学量化研究的理论推进，以及统计学在社会科学进一步应用和各种统计软件的风靡，众多技巧和工具被用在概念测量检验的过程中而有所克服，为提升概念测量的效度和信度提供了有力帮助。
就后一稳定性和可靠性要求来看，这里又蕴含两个层面的问题，第一是政府质量测量的稳定性，第二是传导机制反馈的稳定性和可靠性。前者我们可以通过一案例来说明，基于2008年欧洲社会调查(Europe Social Survey，ESS)的29个国家数据分析表明对于政府质量的专家判断结果和普通公众对其认知具有高度一致性(Svallfors，2013)，为什么专家评价和公众评价一致性非常重要？因为无论是公众还是专家可能会忽略公共事务的本源，夸大或低估政府质量；或者基于个体的偏见给出不实的政府质量反馈；再者就是实施这方面测量过程中所使用的国际调查问卷在不同语言转译后可能存在意义失真导致测量的误差。但从欧洲社会调查实践来看政府质量的测量反馈是具有较高的测量稳定性。而就第二个传导机制的稳定可靠性来看，政府质量较高的测量稳定性提供了良好的传导基础。学者指出国家治理包括“大众认同的核心价值体系、良好的决策支持系统及政府执行体制、政治互动和政治参与、适度的经济发展和社会保障制度”(徐湘林，2011)等六个维度，这六个维度构成对国家治理的评判标准和检验水准，但是如果依赖于这两个指标实现对国家治理的测量显然存在这一问题：如何加权分配六个指标在国家治理结果中所占的比重。政府质量的高低无不关系国家治理的六个维度在现实国家治理中的实现，因此在难以实现的六个维度中测量国家治理水平情况下，借以政府质量高低来判断国家治理的高低变得十分有意义。
图4 国家治理与政府质量支撑映射关系
资料来源：作者自制。
综上所述，政府质量测量稳定性与传导反馈的客观性和公正性等特征，可以较好的过滤统计误差和个体差异：既可以反映政府质量对国家治理六个维度的直接作用，还可以展示政府质量对国家治理的间接作用，由于现实世界事物之间相互作用的复杂化，间接作用的反映能够弥补传统回归分析或判别分析中仅考虑直接作用的缺憾。
三、政府质量与其他竞争性概念比较
上述简要分析了政府质量的特征、影响要素、测量检验及替换国家治理测量的实现等问题，也指出政府质量研究早期学者常将其与治理等概念混合使用，这既是一种传统研究形成的路径依赖，又体现传统研究思维与创新研究思维之间的张力。如新近福山的论文中还是不做区分的交替使用“国家质量”“国家能力”“官僚制质量”“治理质量”“政府质量”等概念(Fukuyama，2013)。在此我们将这些形似或神似、高度相关易混淆使用而又存在本质差异的概念称为学术研究中“竞争性概念”，这类概念在针对同一社会现象进行解释时，构成相互竞争的关系，不难发现在学术史中许多竞争性概念有的昙花一现，也有的独领风骚。我们认为只有那些具有较强专业性、稳定性、概括性、保真性和延展性的概念才能在当代激烈的学术竞争中被广泛传播和持续使用。以下通过将政府质量和政府组织绩效、治理与善治、国家能力及国家建设等相关竞争性概念的比较来进一步展现其学术价值。
(一)政府组织绩效
诺贝尔经济学奖获得者雷德利与西蒙(Ridley & Simon，1943)早在二战期间出版的《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》一书引发对各国政府组织绩效的关注，再到20世纪80年代澳大利亚和新西兰等地兴起的绩效测量运动，及20世纪90年代初英美相继实施的绩效测量推广，特别是美国于1993年通过的《政府绩效与结果法》，将绩效测量聚焦于公共管理的评估之中，其目的也由抵御20世纪经济危机转向现代化政府建设，并与新公共管理的思潮相呼应，成为理论与实践关注的热点。有学者分析过去25年英国公共管理领域的核心期刊发现：所有发表文章集中在两个维度，而其中之一就是公共服务和组织绩效评估，包括绩效评估的理论和概念分析以及个案中的指标分析、政策影响、框架建构等内容。对组织绩效提升的主要建议集中在如改变组织环境；改变组织结构、文化、战略过程、领导体系；改变公共服务产品内容等三个方面(Boyne，2004：100)。
政府绩效涉及两个方面：一是效率(能否及时且最小成本提供公共服务)；二是效能(能否提供符合公民需求的公共服务)(Rauch & Evans，2000)。经典文献分析趋向于在一般认识与特定意义上展现政府绩效的作用：如国家或区域的经济增长和效率，公共政策和项目实践的效能、民主产出如参与、代表制度及公平性。近十余年来强调重点在于公共政策分析和设计、政府部门功能和项目实践评估、政府绩效网络及公私合作安排等。研究表明影响政府组织绩效的核心主客观因素主要体现在：组织，正式权威的代表，规则，分类预算，信息交换与报道需求，操作性机制等(Lynn & Robichau，2013)。具体而言主观因素如选民对组织绩效评价的短视行为影响民主选举责任性对社会整体福利提升的效果(Bechtel & Hainmueller，2011)。从政治仿真试验中也发现对政府绩效表现与公民的主观满意度相关(Van Ryzin，2006)。这也体现政府组织绩效的评价具有强烈的主观性。
客观因素如任期规则，研究指出执政者在任期有限的“跛脚鸭”(Lame Duck)影响下，不能续任者更加缺乏激励导致执行力降低进而影响财政组织绩效(Besley & Case，1995)。对美国州政府研究发现：存在任期限制的政治家财政绩效较那些试图连任者表现更差(Alt et al.2011)。其他客观因素还包括政府结构的影响，若以美国市级政府市长产生形式的七种类型来比较，则发现美国地方政府组织绩效差异与其结构形式和特征密切相关(Nelson & Svara，2010，2012)。但现实组织绩效评估往往采用较为标准化的统一评估体系，忽略了各类政府部门的差异性，各种偶然因素均会对地方公共网络绩效带来显著影响，也让试图通过组织绩效评估比较来探寻一种普遍适用的最佳政府改革路径成为难以完成的任务(Span et al.，2012)。
以上总结政府绩效的影响因素及研究聚焦表明：首先，政府绩效的研究对象具有较强的单一性，仅仅强调针对特定部门或单一部门的测定；其次，政府绩效的功能定位于促进经济发展和政府现代化管理水平提升，而不具备国家治理改善的宏观视界；再次就其测量指标和测量主体而言，包含客观性指标和主观性指标聚合，测量主体则不同国家体现不同，如有的以上级考核作为测量主体，有的以同级间的评估作为测量主体。这些特征使得政府绩效难以形成有效且完整的国家治理替换性指标。
(二)治理与善治
治理在1960年底还被视为“政府所做职责及内容”的同义词，如1955年《牛津英语字典》定义治理为“统治的行为和方式，被管理的状态”。1980年代后期，通过学者的努力，治理学术的定义出现在国际关系和公共行政学领域。如国际关系学者(Rosenau，1992)用治理来解释1980年代国际合作等问题。随后1980年代末期到90年底初期在公共行政学变革的影响下，学者不断挑战传统的自上而下的等级结构范式，寻求公共部门管理改革的新范式(Rhodes，1996)。
在实践领域，援助国和援助机构不断强调“治理”在经济发展中的重要性。如世界银行研究人员在一份有影响力报告中提出的结论：对外援助只有在政府具备实施良好治理政策条件的国家里才能发挥作用，世界银行在过去二十年从其所认为的“增进国家或区域发展”的角度大力推广这一备受争议概念，相关治理问题也从先见于北欧诸国逐步遍及世界，形成论国事“言必称治理”的火热局面。除了发展中国家受到来自国际援助组织的压力外，发展国家对治理改善的要求也还受到政府自身治理能力的限制，公民希望参与更多决策的压力，以及对公共管理复杂化的认知和不同知识的需求(Armitage et al.2008)。其实不良治理(Bad Governance)不仅仅是存在于发展和转型国家中的问题，也是发达国家所面临的问题(Rothstein，2011)，但强加于他国的治理工具没有考虑不同国家的背景和行政能力，造成治理异化并加剧治理困境。所以治理赤字不可能被一次性的解决，制度和能力建设都需要时间的保证，考虑国家或地区的历史背景、先后序列、时间安排等是实现治理改善的前提。
在理论分析中，治理近年来作为学者研究的核心词汇，相关英文SSCI文章自1990年以来，以治理为主题的研究论文已经增长了30倍。1980年只有30篇文章，1990年则有39篇，而到2003年则有1 100篇，1990年相关治理论文占SSCI全部文章0.03%，但到2003年则上升为0.75%(Werner，2005)。在对治理溢出效应及实现的影响因素的实证研究中，大样本分析(Large-N)趋向于发现国家经济社会发展与善治之间的一致性，而小样本分析(Small-N)趋向于验证发展是不完全依赖于“治理正确”。由于这些分析多依赖于跨国数据而非历史性数据，样本中不同发展层次的国家代替各国治理历史和发展条件的变化，这种回归结果多呈现为以下一般性的结论：①治理制度发展对经济增长有促进作用，同时经济增长反过来促进治理制度完善(Levine，1999；Rauch & Evans，2000)；可以有效减低贫困(Chong & Calderón，2000)；②政府信用促进投资和增长(Brunetti et al.1997)；③在良好经济管理背景下，国际援助能促进增长(Burnside & Dollar，1998)；④不稳定的政治背景导致低水平投资(Barro，1991)；⑤腐败与政府低效和低增长相关(Friedman et al.2000)；⑥财政分权与善治正相关(Huther & Shah，1998)。在因果关系的探索上，学者认为治理和增长不仅是相关，且呈因果效应，善治使得发展变得更加可能。世界银行(World Bank，2000)根据以往40个不同学者研究结果总结为，正如在高收入国家的测验，压倒性研究结果表明善治对成功的发展至关重要。个体案例研究表明少量的制度和政策改变同样能促进经济增长，如中国和越南是两个常被提及的例子。所以初期小规模的重要制度改进对刺激发展很重要，而长期善治制度的建立才将会影响经济发展的可持续性。
在对治理测量探索中，具有代表性和影响力的当属考夫曼(Kaufmann)等创立的世界治理指数(World Governance Index，WGI)，该指标提供了可比指数和多层治理测量相结合的新途径，抽取25个(到2009年已经上升为32个数据源)不同来源(如公共部门、商业机构等)第三方有用变量进而重新调整为WGI六项指标对世界200余个国家和地区的治理现状进行测量和评估(Kaufmann et al.，2009)，新聚合而成的六项指标具体如下：①表达与问责(Voice and Accountability，VA)；②政治稳定与暴力程度(Political Stability and Absence of Violence，PV)；③政府效率(Government Effectiveness，GE)；④规制水平(Regulatory Quality，RQ)；⑤法治(Rule of law，RL)；⑥腐败控制(Control of Corruption，CC)。WGI采用综合聚类方法形成此六项指标，较之单独数据来源包含了更丰富的内容，让治理问题的相关探讨更加实证化(Kaufmann & Kraay，2008)。但这一指标在跨国比较、模型假设验证、测量概念界定、数据透明度及可验证性等方面的理论自洽也面临诸多批评的声音(臧雷振，2012)。同时也由于其嵌入较多的规范性政策偏好指标可能影响其最终的结果，比如难道因为我们不喜欢美军入侵伊拉克难道就可以认为美军治理质量差吗？
综上可见，治理和善治的理论框架同样较多的集中于其对经济社会发展影响，且这种影响机制和层次在研究中也没有取得一致性结论。虽然治理和善治研究的目标对象是确定的，但其测量中往往隐匿意识形态的判断和偏见，如世界治理指标在聚合数据时候时少数机构自身决定什么是“好”数据，使什么数据合法化，而拒绝另外一些数据。此外，次级数据的过分商业化及不透明性使得难以客观反映国家治理的现状。正如有研究指出当前治理的逻辑分析框架仅是“公共行政学说的一般性替代分析框架”(Hill & Hupe，2002：123)，其依然没有走出政府绩效评估的思维，最新的研究希望聚焦于治理网络(Governance Network)，以此来摒弃以往对治理分析的单一化视角，通过网络化的整合寻求公共政策改善的新角度(Giguere，2003)，提升政治合法性，弥补社会分裂和复杂性活力带来的治理的困难(Torfing，2005)，但这只是一种尚在探索中的尝试。
(三)国家建设与国家能力
当20世纪50、60年代行为主义在西方政治学研究中风行并占据主导地位时，“国家”这一概念被政治学者认为不合乎要求、含糊不清而摒弃，但到20世纪后期，人们“强烈呼吁使国家回到政治分析中来”，……“现在人们已经相当普遍地把‘国家’作为分析的核心定向范畴予以采纳和适应”。行为主义研究的固有缺陷也令后行为主义研究下的“政治科学中的一个旧式术语‘国家’再度成为研究的热点”(伊斯顿，1999：3-8)，掏空国家的理念已经失去往日的光彩。进而由精英理论和古典管理理论演进来的国家中心研究路径(State-centered Approach)，在学术史上体现出有别于建立在社会、阶级和经济等政治行为主义研究范畴下不完整性，并在此基础上形成国家回归学派，其指出存在于“国家”之中的官僚制结构吸纳社会个体的作用被传统研究所忽略(Skocpol，1985)，而重新探讨国家自主性及国家能力将有助于理解国家与社会结构、个体层面政治行为等关系。对国家研究的重视既体现出奈特尔(Nettl，1968)20世纪70年代将国家引入社会科学研究之后新一波对国家变量的关照，又是20世纪80年代国家建设(State Building)研究兴起的延续(Tilly，1975；Fukuyama，2004)。
国家研究回归政治学话语之后，随之与其相关的国家能力(State Capacity)概念逐渐兴起。其实从20世纪50年代到60年代，有关联合国开发计划署(The United Nations Development Programme，UNDP)提出的制度建设(Institutional Building)和社区能力概念就初具雏形，但当时多聚焦于提高农村地区个体的技术水平和自救能力，随后从聚焦农村转向发展国家的行政部门，彼时曼(Mann，1984)通过分类现代国家专断性能力(Despotic Power)和基础性能力引起学者对此议题的巨大兴趣，以及麦格达尔(Migdal，1994)在曼的研究基础上又进一步将国家能力划分为国家的社会渗透能力、调节社会关系的能力、汲取资源以及按既定的方式拨款或使用资源的能力。国家能力作为政治学一个重要概念，也从最初仅强调国家增加税收的能力，转向再分配、监管等能力建设上，而对于像中国这样的后发国家要想获得有效运行和生存学者认为需要包括以下四种能力：汲取能力(Extractive Capacity)；调控能力(Steering Capacity)；合法性能力(Legitimation Capacity)；强制能力(Coercive Capacity)(Wang，1995)。
国家能力也总与弱国家(Weak or Fragile State)及运作良好国家(Well-functioning State)等概念相联系(Rice & Patrick，2008；Carothers，2007)。但由于国家建构是一长期持续的过程，其外生性影响因素包括外部力量对国家建设过程的介入，如二战期间马歇尔计划对相关国家的援助与支持；而内生性视角则强调国家社会关系的内部紧张导致国界之内的国家重建，如美国内战后形成的现代国家建构。所以无论是弱国家还是运作良好国家，其国家能力的比较或联系都是十分复杂的关系。
国家回归学派分析中，一常被忽略的批评是来自阿尔蒙德的观点，其指出国家回归运动并没有带来学科知识和研究范式的转变，没有提供更好的分析工具(Almond，1988)，虽然他的文章也招致一些学者的反驳(Nordlinger et al.，1988)。但不可否认，国家回归学派视角下分析过于强调国家本位，忽略了社会力量在国家建设中作用，忽略国家与社会互动，片面强调期颐通过有效性解决合法性的短期政治实践，同时对制度和政策之间效果差异通常不做区分，这反而带来学术研究和分析的偏颇，如忽略吸引私人部门参与国家建设促进国家能力提升的作用。所以20世纪末期伴随公民社会在东欧民主化进程中的促进作用及其相关研究的兴起，国家的分析框架彻底沉没在对社会力量分析的重视之中。此外国家建设和国家能力分析过程中还存在内在的冲突，比如当对于提升国家能力建设的动力来看，传统观点认为民主选举政府为获取连任及选民满意而希望提升国家能力，但现实来看更多发展中国家的独裁政府为了汲取更多税收而更愿意提升国家能力建设(Brautigam et al.，2008)，而民选政府中的政治博弈和政治游说反而使得国家能力建设方面充满阻力。再者就是依托国家宏大视角，对于国家能力如何测量，国家建设如何评估都面临显而易见的困难。
上文概要性呈现了政府质量及其相关竞争性概念的比较，虽然20世纪以来，有关组织效能、善治、国家能力与国家建设等作为政治学探索中的新兴概念均逐步成为研究重点(表1)，但综上分析可见这些研究视角中存在以下共性问题：首先是有的研究概念过于离散化与单一化，如对组织效能分析缺乏对由不同组织部门构成的政府综合评价，往往聚焦于单一部门的评估；跨国比较评价同样匮乏，而跨国研究对理论发展和管理实践具有重要意义，其揭示理论普遍化和概括化过程中问题，揭示理论适用的边界。其次，指标设置与测量的主观性，如世界治理指标(WGI)中大比例的主观赋值，包含不清晰的价值判断，对于专家打分的过分依赖(Expert Coding)(Coppedge，et al.，2011)，特别是“判定”(Judgment)因素的过多使用，其主观性和囿于现有知识的局限性进而带来偏见、模糊和不真实的测量结果，难以证明一个国家得分高于其他国家就意味着其治理水平更高。再次，意识形态强调差异。社会科学研究中或多活少含有一定的意识形态特征，这也直接影响到相关研究的结论和推理过程。所以裹挟强烈意识形态色彩的研究取向，伴随知识的输出还蕴含忽略他国传统和历史背景的国民价值同化，政府质量借相对客观的价值批判尽力减低意识形态的困扰。最后，数据来源，诸多指标缺乏足够的精度和可靠性，主要是由于其数据来源主要依赖于于报纸、档案数据，私人部门或调研等。私人部门数据的结构性缺陷如系统性供应不足和数据生成的低效(Schedler，2012)，而问卷则由于成本限制及无应答比例上升常以简化的测试尺度来获取数据(Montgomery & Cutler，2013)，这种现实困难使得学者常采取柔性测量(Soft Measures)手段，虽然带来分析的进步但也带来显而易见的问题。
从认识论角度来看组织效能是结果分析，治理与国家能力建设是现象分析，而政府质量则是过程与结构分析的综合，其完整再现了公共政策发起、执行的过程，并将政府效能、规模与国家能力的各测量要素包含其中。所以将政府质量引入国家治理结构性分析中，首先实现国家治理规模与荷负评价的可测量。国家治理的庞杂性难以直接测量和形象感知，而政府质量作为替代性指标使其变得更加容易获取客观性认识。因为政府作为国家的象征，通过政府质量评估，更好地间接实现对国家治理态势的评价；其次，有利于实现国家治理过程的比较分析。国家治理研究不仅取决于国家在其领土内所拥有的主权行使结果，其行使过程同样也塑造人们对国家的认知，政府作为国家主权行使的主体，其政策过程完整再现国家主权行使过程。这样政府质量基于中观层面国家治理过程的现象观察、经验总结研究更具可操作性，架构研究中宏观理论与微观理论、客观世界与主观认知之间桥梁(徐湘林，2004)。最后，政府质量作为分析的数据可避免大量对私人数据的使用，避免大量对主观性数据的使用，避免大量不同数据源的聚合。这种分析框架在运用于比较研究中时更具稳定性、整体性、可比性、价值中立、可靠性、完全性、保真性。通过客观的比较分析，增加对其他文化理解才能减少政治学研究中的相互误解。
综上所述，本文初步分析了政府质量研究在理论深化和事实佐证上对探索完善国家治理的重要意义，试图为中国相关领域研究提供新的学术视角和理论借鉴。当然，作为一新兴概念和研究热点，无论是政府质量还是国家治理都还有诸多需要完善和改进的空间，本文初步构建和呈现以政府质量代替测量国家治理水平的分析框架，下一步的研究将在此框架下通过实证验证来不断检验、调整和完善，本文只是这一过程的千里跬步。
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