农村公共产品供给失衡的行政障碍与制度创新,本文主要内容关键词为:制度创新论文,障碍论文,农村论文,行政论文,产品论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、农村公共产品供给制度非均衡发展产生的矛盾
所谓公共产品是相对于私人产品而言,具有消费的非竞争性和受益的非排他性。农村公共产品是农村居民共同享用的公益性社会产品和服务,涉及农村公共设施、公共事业、公共服务、公共福利等领域。
我国长期以来,在城乡二元经济社会结构和“一国两策”的管理体制下,农村公共产品严重短缺,影响了农业、农村经济社会的健康发展和可持续发展,从而使城乡二元社会结构更加固化,导致了一系列社会矛盾,成为农村社会经济发展的障碍。从目前来看,在社会经济发展的过程中产生了五大主要矛盾:矛盾之一,农村基础设施建设仍然落后,与城市相比差距较大。目前全国有一半的行政村没有通自来水;60%以上的农户还没有用上卫生厕所;有近7000万户农民的住房需要改善;1.5亿农户需要解决燃料问题;6%的行政村还没有通公路;2%的村庄还没有通电;6%的村子还没有电话;60%以上的县没有标准的污水处理场等①。矛盾之二,农村教育资源分配严重短缺,农民享受不到城市同等的教育资源。据统计,我国城市居民在义务教育中,需要自己负担的比率为13%,而农村居民承担的比率却为60%。②东、中、西部差距十分明显,从中小学生均投入经费差距来看,2005年东部地区小学生均经费为2440元,中西部只有1400元,相差1000元;东部初中生均为3070元,中西部只有1670元,相差1400元。③矛盾之三,城乡医疗资源分配极不合理,农民缺乏基本的健康保证,看病难、看病贵矛盾十分突出。我国人口占世界的22%,但医疗卫生资源仅占世界的2%,而这仅有的2%的医疗资源,分布极为不均,其中有80%的医疗资源集中在城市,又有80%的资源集中在大医院。据卫生部估计,全国农村人口中40%到60%,看不起病或因病致贫。一些贫困地区,尤其是西部贫困地区农村,60%到80%的患病农民死在家中。④矛盾之四,农村社会保障制度尚未健全,农民获得社会保障的面极其狭窄。2002年全国农村的社会保障覆盖率只有3%,享受最低生活保障的仅有0.5%,获得救济的为2.9%,获得救灾的仅为1.2%。到2005年,社保在农村的普及率也只有13%,且多数集中在经济发达地区和大城市郊区农村,还有72.5%的农村人口没有参加任何形式的社会保障。⑤从国家投资来看,农村人均享有的社会保障费用只有同期城镇的1/30。⑥矛盾之五,农村生态环境日益恶化,自然灾害频繁发生。水土流失状况不容乐观,目前全国水土流失面积356万平方千米,每年土壤流失总量高达50多亿吨。耕地面积锐减,全国已有666个县突破了联合国粮农组织确定的人均耕地面积0.8亩的警戒线,其中463个县人均耕地不足0.5亩;淡水、森林、草地资源人均占有量分别相当于世界平均水平的1/4、1/6和1/2。⑦生态环境日益恶化导致的自然灾害频繁发生,给国家造成了巨大的经济损失,据统计,建国50多年来,自然灾害造成直接经济损失总计约25000亿元左右。
由此可见,农村公共产品供给体系薄弱,影响了农村经济的发展,制约了农民脱贫致富奔小康的步伐。我国在全面建设小康社会,构建和谐社会和推进现代化建设进程中,必然要求实现由城乡二元社会向一元社会的转变,而公共产品的供给就具有基础和先导的作用。
二、农村公共产品供给失衡的行政障碍表现
农村公共产品一般具有基础性效应,对农村经济社会的健康、可持续发展起保障和支撑作用,它也反映一个国家国民经济发展的整体水平。20世纪90年代中期以后,我国出现了“财富向城市涌入,贫困向农村蔓延”的现象,城乡差距越来越大,城乡二元经济社会结构更加固化,导致了以上五大社会矛盾,这实际上与我国农村公共产品供给中的行政障碍有较强的相关性。我们将从制度、体制、机制三个维度分析农村公共产品供给失衡的行政障碍表现。
1.“二元”的城乡公共产品供给制度
从新中国成立初期,我国就实行了优先发展重工业的非均衡发展模式,在城乡二元经济社会结构和“重城轻乡”、“重工轻农”的“一国两策”管理体制下,政府通过大量索取农业剩余来支持工业化发展和城市经济建设,政府对农业、农村的“多取”和“少予”,以及向城市倾斜的国民收入分配格局,导致了城乡公共产品的二元供给结构,这种二元供给结构反过来又强化了城乡二元经济社会结构,从而成为制约农村经济可持续、健康发展的“瓶颈”,使“三农”问题更加凸显。据《中国统计年鉴》(2006)计算得出:1996-2005年,我国对农业的基本建设投入总额为4020.14亿元,仅占同期国民经济各行业基本建设总投资的19.35%;1980-2005年,我国财政用于农业支出的数额占财政支出的比重一直徘徊在10%左右,并呈明显的下滑趋势,2003年下降到最低点,仅占7.12%;1996-2005年,我国财政用于农业支出的年均增长率仅为16.52%,仍未达到同期全国财政收入年均增长率(17.67%)的水平;单就2005年而言,我国中央财政收入增加5232亿元,约增长20%左右,同年中央财政用于“三农”的支出虽在绝对量上比上年增加348亿元,但增长率仅为14.2%,也远未达到高于20%的法定水平。有限的资源主要支持了工业发展和城市建设,致使满足农村生产生活基本需要的公共产品供给极度匮乏。
2.“失范”的财政资金使用结构和集体资金管理体制
在目前行政机构臃肿,官员以自身政治利益和经济利益最大化为行事标准,且财政、集体资金的使用又缺乏强有力的监督管理,资金的使用必然存在结构不合理和管理不科学的问题。表现在:一是财政支出结构不合理,效率不高。我国财政资金用于农业生产部门的比重小,用于农业行政事业单位的管理费用比重大。据《中国统计年鉴》(1997,2006)计算可得,1996年—2005年十年间,国家财政收入的年均增长率仅为16.67%,财政支出的年均增长率为17.43%,而国家财政用于农业行政管理费的年均增长率竟达到46.53%,比前两者分别高出29.86和29.10个百分点。这在一定程度上暗示了我国多年的行政机构改革并没有从根本上走出帕金森定律所揭示的行政机构膨胀—精简—再膨胀—再精简的怪圈。二是财政支农资金的非均衡化现象严重。我国财政支农资金用于基础建设的投资多,而用于农村救济费及农业科技三项费用的比重小。据《中国统计年鉴》(2006)计算可得,2005年中央财政用于农业的支出为2450.31亿元,其中用于农村基础建设的支出占到20.92%,而用于农村救济费及农业科技三项费用的支出仅占5.12%和0.81%。这必然导致农村公共产品供给结构失衡问题。三是集体资金管理透明度不高,暗箱操作严重。从中央纪委、监察部公布的数据获悉,目前全国有62.4万多个村委会,虽有95%的村实行了村务公开,但比较规范的仅占60%左右。⑧这也说明了基层民主制度、监督制度并没有系统建立或是有效利用。
3.“畸形”的政府间公共产品供给权责
长期以来,我国公共产品供给始终受到“所有制决定论”的影响,这在很大程度上固化了城乡二元经济社会结构,使这一制度形成了强有力的路径依赖。“所有制决定论”的核心是不同的城乡所有制性质决定了公共产品的不同供给主体——城市以全民所有制为主,公共产品由政府供给;农村以集体所有制为主,公共产品由集体经济组织承担。在这一观念的主导下,农村公共产品的供给主体不是政府,而是农村集体经济组织和农民个体。这一做法从根本上否定了农民的“国民性”,剥夺了其应有的国民待遇。根据国家对公共产品按受益地域不同进行的分类及明确提出全国性公共产品由中央政府和省级政府提供,地域性公共产品由地方政府提供的政策,在人民公社解体建立乡镇政府后,农村公共产品供给的重担便落在了乡镇政府一级。但由于乡镇财政困难,也未从根本上解决农村公共产品供给不足的问题。1994年开始的分税制财政体制改革及农村公共产品成本分摊机制的实行因未缓解乡镇财政困难而并没有最终实现帕累托改进,实质上只是实现了卡尔多—希克斯改进。原因是在这一制度变迁中,作为强博弈主体的中央政府,使分税制改革演变成了“财权上移、事权下放”的体制,从而造成农村公共产品供给权责划分上的“畸形”状态,这种财权事权不相称的体制,加剧了农村公共产品供给总量不足和结构失衡的现状。
4.“强权”的农村公共产品决策机制
公共选择学派代表人物布坎南也指出,政治过程就像市场的交换过程一样,是一种正和博弈。每个官员作为“经济人”,都会以自身利益要求参与政治决策以谋求自身政治利益和经济利益的最大化。我国自上而下的官员任命体制是这些理论的真实写照。这一体制导致拥有决策权的基层政府官员缺乏合理供给农村公共产品的利益驱动,在政治目标最大化和经济利益最大化的激励下,我国基层形成了“强权”的自上而下式的农村公共产品供给决策机制。加上农村公共产品本身的地域分散性、投资长周期性、慢收益性等特征,更是加剧了地方政府官员行为的短期性。基层政府作为独立的利益追求者,其目标必然与农民的需求相悖,这便形成了农村公共产品供给的“五重五轻”现象:一是“重硬轻软”,重视农村基础设施建设等“硬”项目投入,对农业科技推广、农业可持续发展等“软“项目则无多大的积极性;二是“重准轻纯”,重视农村“准”公共产品的提供,而不注重“纯”公共产品的生产;三是“重短轻长”,热衷于提供“短”期公共项目,而轻视“长”期公共项目投资;四是”重建设轻维护”,热衷于“建设”新型工程,而不是对原有工程进行“维护”,这充分表现了政绩恒等式的内涵——“1-1=2”;五是“重显轻隐”,对上级考核的项目和社会反映强烈的“显”公共项目,政府积极投资,而对“隐”性公共产品则投资较少。
5.“缺失”的农村公共产品需求表达机制
根据公共产品理论,公共产品的决策应通过“以手投票”的公共选择机制或蒂伯特模型所展现的“以脚投票”的制度安排,使农民对农村公共产品的需求意愿能够得到真实的表达、传递和尊重,从而使公共产品供给从数量和结构上均达到最优。⑨同时,按照现代政治学的基本原则,人民与政府间是委托代理关系,政治权力的合法性来源于人民的委托,是一种契约关系。但事实上,作为委托人的农民,其自身文化素质不高,获取信息困难,而政府却拥有完善的信息资源,这造成二者事实上的信息不对称。代理人凭借独有信息,其行为经常偏离委托人的利益最大化目标,从而形成了“自上而下”的强行供给体系,使得“以手投票”或“以脚投票”的机制并不能有效发挥作用。另外,村民自治体制不完善、投票制度不健全、农民间沟通成本高、搭便车现象普遍存在等问题,导致农民缺乏必要的政治力量与政府抗衡,无法对政府的强制性供给进行“硬性约束”,由此在公共产品的供给上便形成了农民人数众多,但政治影响力微弱的“数量悖论”,农民的组织化程度极低更是强化了这一悖论。我国早在20世纪80年代已提倡建立农民专业合作经济组织,但由于缺乏认识及政府诸多行政指令干预,同时存在资金约束等方面的制约,农民专业合作经济组织并未得到长足发展。据统计显示,到2003年止,我国有一定规模的、运营比较规范的各类农民专业合作经济组织才发展到14万家,吸收农户400多万,尚不到全国农户总数的2%,组织化程度极低。⑩
因此,我们必须以科学发展观为指导,按照统筹城乡经济社会发展的要求,清除行政制度、体制、机制障碍,构建新型的农村公共产品供给体系和政府公共服务体制,以促进社会公平、正义、和谐,推动社会主义新农村建设。
三、建立具有中国特色的农村公共产品供给创新体系
要破除农村公共产品供给体系中的行政障碍,就必须在统筹城乡一体化、促进农村经济社会发展的大背景下,进行一系列的综合配套改革。其整体目标是建立实现城乡统筹、工农业协调发展的均等化的公共产品供给制度,促进城乡“二元”经济社会结构向“一元”结构转变。
1.破除“二元”结构,建立城乡统筹均等化的公共产品供给制度
要破除城乡“二元”经济社会结构,打破公共产品供给上的城乡分治格局,坚持城乡均等化的公共产品供给政策导向,就必须转变发展观念,进一步调整现有国民收入和利益分配格局,缩小城乡发展差距,引导生产要素合理流动,走强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合之路,分阶段、分步骤,逐步建立适应社会主义市场经济要求,符合国际惯例,公平公正的新型现代公共产品供给体制。一是走政府主导型的强制性制度变迁之路。构建城乡均等化的公共产品供给体制是一个系统性的变革过程,这不仅包括国民收入分配制度的变革,也包括公共财政投资体制、公共财政转移支付体制、预算制度等变革。具体而言,在统筹城乡供给方面,基于农村公共产品供给总量不足和结构失衡的双重矛盾,应把公共资源的分配、国民财富再分配和公共财政投资的重点放在农村,逐步转变政府的城市公共产品“锦上添花”策略为农村公共产品“雪中送炭”规划,切实保证农村公共产品的充足供给和有效供给。二是走市场主导型的诱致性制度变迁之路。由于我国社会经济发展水平及国家财力的限制,加上“二元”制度的固化及强有力的路径依赖,目前我国还不可能在全国范围内通过单一的强制性制度变迁构建城乡均等化的公共产品供给制度,特别是对于准公共产品的供给,政府必须走强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合之路,以求在构建城乡均等化公共产品供给制度的总体原则下,充分发挥市场的作用,分阶段、分步骤、分区域逐步构建城乡统筹的公共产品供给制度。
2.提高效率,逐步完善财政资金使用结构和集体资金管理体制
已有的经验表明,随着经济发展和人们收入水平的不断提高,公共产品供给的相对规模呈现不断上升之势,公共产品所需的资金也日益巨大。因此,在不断增加财政资金支出总量的前提下,必须完善其使用结构,提高其使用效率。一是深化基层行政体制改革,压缩行政性公共产品供给,减少行政管理费用。目前,我国乡镇财政资金主要用于支付行政人员工资,物质性公共产品方面的支出极少,具有明显的消费性,因此,加快基层行政体制改革对提高农村公共资源效率是十分必要的。具体的做法是,进一步深化基层行政体制改革和事业单位分类改革,精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,从体制上改变基层政府机构重叠、职责交叉、政出多门现状,进而逐步从根本上消除其挤占公共财政资源的状况。二是明确财政支农重点,加大对农民直接受益项目的支出。据研究表明,现阶段我国农民收入与其受教育程度相关,农民教育的边际收益呈明显递增趋势,农村基础教育普及率每提高1%,农民整体收入将增长10.25%。(11)因此,必须进一步明确财政支农资金的使用方向,将更多的资金用于农村教育卫生事业、科技创新、农业市场信息有效传播等项目建设,改善资金的使用结构、提高使用效率,使农民在这些项目中直接受益。三是完善集体资金管理体制,提高透明度。要完善集体公共资金管理,提高使用透明度,就必须扩大农民的知情权,政务公开、村务公开应成为民众的法定权利;同时,也要逐步完善公共产品供给及资金使用情况的听证制度,进一步扩大农民的质询权和参与决策权,努力实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。
3.合理划分各级政府的责任权限,建立多元农村公共产品供给体系
公共产品的内在规定性和发展规律,决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度的改革、完善、创新,是公共产品有效供给和结构优化的关键。十七大政治报告明确指出:“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入,完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务能力”。因此,一要科学划分各级政府的权责界限,明确责任范围。按照公共产品的类别和层次,科学合理的划分各级政府提供公共产品的职能边界,所需资金纳入规范的财政预算体系,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。具体而言,涉及整体性、全局性、长期性的农村公共产品应主要由中央政府提供;区域性农村公共产品主要由省级政府提供;地方性农村公共产品主要由地方政府提供;社区性农村公共产品主要由农村自治组织和农民共同提供。二是强化政府投资主体地位,确保财政投入逐年增长。各级政府财政对农业的投资规模必须按照《中华人民共和国农业法》的要求,保证每年公共财政对农业总投入的增长率要高于财政经常性收入的增长率,并制定相应的激励和惩治措施,规范政府的投资行为,明确投资重点,保障专款专用。三是引入市场机制,开拓筹资渠道。政府应动员社会资源为农村提供公共产品,特别是准公共产品,并创造有利条件,给予政策、税收优惠,积极鼓励民间资金投向农村公共事业,引导民间资金向民间资本转变,以拓宽农村公共产品筹资渠道,形成农村公共产品供给主体多元化的格局。
4.努力完善地方政府绩效考核指标,规避政府“经济人”行为
由于各级地方政府实行的是行政首长负责制,地方行政部门官员的升迁取决于政府首长对其工作的评价,同样,政府行政首长个人的升迁也取决于上级对他工作绩效的评价。由于公共产品供给均属于财政性支出,在一定财政能力之下,地方行政首长为了有良好的政绩,往往把有限的资金用于投资期限短、见效快、显示度高的项目上,这必然导致公共产品供给的总量不足和结构失衡。因此,要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,规避政府“经济人”行为,促进农村公共产品由“随意供给”向“合理供给”转变。首先,加快改革现行的乡镇干部任免制度,完善问责制度。乡镇干部的任用应由“上级指派”转为“村民直选”,并同时接受村民代表监督。进一步完善政府官员问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度,并充分发挥人大的“质询”和“罢免”职能,在强有力的监督下确保农村公共产品的有效供给。其次,完善政府官员的绩效考核指标。地方政府官员的绩效考核指标应实现由“单一型”向“多样型”、“硬型”向“软型”、“唯GDP型”向“经济、社会、生态综合型”转变,激励地方政府不仅提供“硬”、“准”、“短”、“新”、“显”型公共产品,而且更积极提供“软”、“纯”、“长”、“护”、“隐”型公共产品,从根本上消除农村公共产品供给结构失衡的问题。
5.提高农民组织化程度,建立健全农村公共产品需求表达机制
现代经济学理论认为,由于信息不对称,供给者无视消费者的需求,就无法达到公共产品的供求均衡,更无法实现最优供给,为此大多采用了一种迂回的解决方式,即运用民主机制进行公共选择,最大化地显示消费者对公共产品的偏好。在我国农村,由于农民素质普遍偏低,非“理性”行为广泛存在,沟通成本高且搭便车行为严重,因此在进行公共产品供应决策时,也只能选择次优,即选择一种符合我国农村情况的公共产品供给模式:由“政府决策——农民被动接受”的“自上而下”型向“民主表达需求意愿——政府集中决策”的“自下而上”和“自上而下”协调型决策机制转变。一是加强农村民主法制建设。随着农村经济发展对公共产品需求的不断增加,这与农民的切身利益密切相关,在公共产品供给的决策过程,应当征求广大农民群众的意见,并引导他们积极参与到有关的决策活动和监督管理活动中,不断提高农村公共资金使用的公开性和透明度,促进公共资源的有效利用。二是逐步提高农民的组织化程度。把农民从政治、经济、社会大体系的局外拉入局内,把分散且毫无组织的农民组织起来,发挥社会组织在扩大群众参与,反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能并改变现存社会力量的对比关系,以此改变政府决策的目标函数和约束条件。三是建立健全农村公共产品的需求表达机制。借鉴公共产品最优供给模式,按照农民的需求来供给,使一定范围内大多数人的需求意愿得以体现。选择外部成本与决策成本之和最小的投票规则作为最佳制度,使公共选择所期望的沟通与协调成为可能,这也要求充分发挥村民代表大会的作用,使其成为村民公共产品偏好的真实代表者。
注释:
①国家统计局农村社会经济调查司:2005年我国农村经济稳定增长[J].调研世界,2006年。
②国家信息中心:我国城乡差距的现状分析[J].市长决策要参,2006,9:8.
③胡瑞文:教育经费缺口分析[J].学习时报2007.10.29(6).
④朱庆生:合作医疗让中国农民不再为看病发愁,新华社,2005-10-04.http://news3.xinhuanet.com/politics/2005-11/30/content_3857642_3.htm.
⑤王国敏:新阶段我国农村贫困与扶贫问题研究[J].开发研究,2005,5.
⑥李友根、蒋晓川:西部农村社会保障制度选择初探[J].农村经济,2007,2:65.
⑦祝光耀:以科学发展观为指导在发展中推进生态环境保护[J].环境保护,2005,3.
⑧李亚杰:全国95%的村实行村务公开比较规范的占60%以上,新华每日电讯2版,2007-09-27.
⑨陈祖海、汪陈友:论农村公共产品的诱致性需求与效率供给[J].农业经济导刊,2006,11.
⑩兰晓红、方天堃:税费改革后农村公共产品供给研究[J].农业经济,2007,3:7.
(11)王国敏、周庆元:农民增收与农村基础教育:理论分析与实证研究[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2006,3.
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