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一直以来，我国检察机关秉承打击犯罪、保障人权的职责要求，批捕、公诉人数屡屡创下新高，从2003年到2011年这9年时间里，全国检察机关共批捕7951305人、起诉9320373人，平均每年批捕88万人，提起公诉103万人，而与大规模的提起公诉行为相伴的是较低的不起诉率(不到2％)和较高的轻刑判决率(超过八成的案件都是判处了五年有期徒刑以下的刑罚)①。从媒体报道的各种案件、各种社会问题来看，这种越起(诉)越多，一概强调打击，甚至是运动式的严打，即使起到立竿见影的治理效果，长期来看，也遗留了一系列社会问题，如罪犯管理、社会治安维护等方面，都没有得到预想的效果，是不是我们一直以来秉承的积极公诉理念出了问题?这种情形从2010年开始得到了一定程度的改变，从2011年、2012年最高人民检察院对刑事检察工作的描述也可以看出，不同于以往强调以打击刑事犯罪的方式来维护社会和谐稳定，2011年的最高检工作报告中将打击犯罪的字眼隐去，代之以“深入推进社会矛盾化解、社会管理创新”的手段来维护社会和谐稳定，再到2012年的工作报告中，提出要“立足职能、服务大局”，并强调要“端正执法理念，改进执法方式……引导检察人员在严格公正执法的同时，坚持理性、平和、文明、规范执法。依法慎重对待改革发展中的新情况、新问题，认真听取各方诉求，客观分析案件性质，正确把握法律政策界限。注重保障涉案人员合法权益，注重维护发案单位正常工作秩序，注重改进执法方式、规范执法行为，努力使执法办案活动有利于促进经济社会发展，实现法律效果和社会效果的有机统一”。②这种对检察职能尤其是公诉职能描述的转变，既是对现实国情需要的顺应，也反映了最高司法机关对检察工作、公诉职能的重新定位和反思，即随着社会形势的变化，也需要我们的公诉方针、公诉策略因时而变。
一、积极指控理念：透视无罪判决、撤回起诉、改判案件的产生
虽然最高检已经在2008年取消了对各省级检察机关的案件质量考核，但是每年会以内参的形式向各省通报各地办理案件情况，并根据各个项目的不同对各省分别排序。这种大排名的做法也导致了各省加紧对下辖基层检察机关的考评，通过层层分包的形式，来实现公诉质量各种数字指标的达标，以保证本省不出现在案件质量不高队伍的前几名。其中的重要考核对象就是无罪判决、撤回起诉、改判案件。根据高检院对2011年各地检察机关工作情况的统计，无罪判决数量最多的前五个省份分别为：广东、内蒙古、天津、甘肃、北京，北京排名第5；撤回起诉率最高的前六个省份分别为：新疆、青海、宁夏、广东、内蒙古、北京，北京在全国居第6位。北京市检察机关的无罪判决、撤回起诉情况在全国检察机关中具有一定的典型性。
(一)无罪判决、撤回起诉、改判案件实证调查
1.与较低无罪判决相伴的是为数众多的撤回起诉案件
从2006年至2011年这6年中北京市检察机关的工作情况来看，全市无罪判决数一直在个位数以内，总共不过36人，平均每年为6人，数量较为稳定，绝对数低、比例甚小。但这并不意味着检察机关指控与法院判决的高度一致，看一下同期的撤回起诉案件数量，6年间撤回起诉共计350人，年均58人，其中最高的是2006年，撤回起诉案件120件，与同期的3件无罪案件相比，二者相差40倍之多，即使是相差最少的2009年，二者的比例也在5倍以上，6年中撤回起诉案件平均为当年无罪判决案件的10倍左右。而从2000年至2011年这12年的数据来看，全市共计撤回起诉967人，最高的是在2001年，全年撤回151人，占同期起诉人数的0.72％，最低的是在2008年，全年撤回26人，占同期的0.1％。这12年中，撤回起诉数量有所波动，从2002年至2005年一直持上升态势，与这一阶段对无罪判决率有严格限制有关，自2006年之后撤回起诉数量有较大幅度的下降，在2008年之后又有小幅上升，平均为同期起诉人数的0.33％。
图1 2000年至2011年北京市检察机关撤回起诉案件变化情况
2.撤回案件的适用超限，导致相当部分无罪案件被变相处理
按照《刑事诉讼规则》的规定，对于符合“不存在犯罪事实”、“犯罪事实并非被告人所为”、“不应当追究被告人刑事责任的”三种情形的案件可以在起诉后撤回起诉，但从严格意义上来看，这三种情形法院都是可以判处无罪的。除此之外，实践中的撤回起诉还存在扩大适用甚至滥用的情况，进一步稀释了无罪判决的数量。从2000年至2011年这12年北京市检察机关的工作情况来看，稀释无罪判决数量的原因主要有两方面：其一，滥用撤回起诉的情形。即法院审查后认为可作无罪判决，本着避免无罪判决和检法配合的意思，建议撤回起诉；甚至开庭后，经合议欲作无罪判决，提前与公诉机关沟通，建议撤回起诉。这种由于证据存在问题不能作出有罪判决因而撤回起诉的情况占了全部撤回的半数以上。其二，扩大撤回起诉适用范围的情形。实践中还有相当部分的案件不属于三种撤回的范围，存在撤回起诉扩大适用的问题：如将需要变更或追加起诉的案件，不是直接通过追加、变更起诉书的形式进行，而是先将原诉撤回，再一并起诉。
另一项针对B检察院2003年至2005年审查起诉案件的处理情况作为样本的调查也同样反映了这个问题：③在全部撤回起诉的案件中，符合不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为和不应当追究被告人刑事责任这三类“法定撤回起诉”情形的所占比重较小，仅占8.6％；而证据不足、证据变化和被告人不到案的三类原因占有较大比重，约为56.1％。另外，检、法认识分歧导致撤回起诉的约占5％；法律、法规发生变化导致撤回起诉的占3.9％。
3.将近半数的改判、无罪案件提起抗诉，但改判率低
2006年至2011年这6年间全市检察机关共有36人被判无罪，其中10人被检察机关提起抗诉，另外26人未提起抗诉，意味着检察机关对这将近3/4的无罪判决予以认可。同期法院改变公诉机关指控611人，与无罪案件相加共计647人，其中313人被提起抗诉，抗诉比例占48.38％，尤其是2008年之后，随着检察机关法律监督职能的强化，抗诉观念的转变，抗诉率逐年提升，总体上抗诉率呈上升态势。但与检察机关积极维持一审指控的态度相反，二审法院对检察机关抗诉的认可率刚刚达到一半，抗诉意见采纳率最高的2008年，也不过55.32％左右，与此对应的是同期提抗数是6年来的最低，仅为33.13％，而且一旦抗诉率有所提高，抗诉意见的采纳率反而相对减少，6年中平均抗诉意见采纳率为49.57％。这意味着在检、法意见不一致的判决中，只有1/4的案件最终采纳了检察机关的指控意见，另有3/4的案件系检察机关的指控有误，被法院纠正。虽然我们强调法律监督的效果不能以最终改判数来计算，而且不能以法院判决为唯一标准，但是在司法裁量最终决定权属于法院的大原则下，法院的最终判决是否与检察机关一致，也是衡量公诉质量的一个重要标准。
(二)构罪即诉的积极指控理念：无罪、撤回起诉案件背后的原因
从撤回起诉的原因来看，绝大多数的案件都是由于证据原因导致无法认定有罪而撤回，除了公诉后证据发生变化的客观情况，还有一部分是因为定罪时证据就不充分，以及检、法在证据采信上、认定证据“确实、充分”标准、定性方面认识不同，检察机关为避免无罪判决而撤回起诉，而出现这些问题的根源就是检察机关对指控标准把握过宽、不起诉裁量权的适用范围过窄，而这背后就是构罪即诉的积极指控理念在支撑。
1.对公诉证明标准把握过宽。证据是刑事诉讼的灵魂，公诉人要客观全面分析案件证据，以是否达到“两个基本”作为衡量是否符合起诉条件的标准。实践中积极公诉理念所导致公诉机关对“两个基本”掌握过宽，片面追求打击效果，将“基本事实清楚、基本证据确实充分”演化为“事实基本清楚、证据基本确实充分”，将不符合起诉条件的案件提起公诉，导致起诉后因证据不足而被法院判决无罪或为避免无罪判决而不得不撤回起诉。
2.对犯罪构成条件把握过宽。对行为的定性要严格根据刑法的罪状来判断，同时也要考虑犯罪的危害程度是否有可罚的必要。实践中相当部分的改判、无罪、撤回案件都是由于公诉机关过于强调追诉职能，而放弃或者疏于对追诉必要性的考量，而导致最终指控被法院否定。
3.对刑事政策的把握不当。宽严相济刑事政策是指导现阶段司法实践的指导思想，但很多时候，公诉机关还是不能很好地把握“宽”、“严”标准，思维停留在过去的严打思想上，导致相当部分案件“当宽不宽”，最终引起法院纠正。
(三)积极公诉理念成因分析
这种积极公诉的理念是如何形成的?为何强调客观公正义务的检察官，仍不能摆脱控方角色的局限性，甚至更加盲目、积极地追求对被告人的定罪、处刑?
1.显相：制度设计中的问题
一方面是过于强调配合的检警关系所导致，即检察机关为了形成一种良好的检警关系，以便在某些案件之中通过公安机关来保障自己的利益，一般都会在具体的刑事程序中考虑或者是照顾公安机关的利益。由于公安机关在刑事诉讼中基本的利益之一是起诉的人数，这样检察机关往往都会在审查起诉的过程中有意或无意地“考虑”公安机关起诉犯罪嫌疑人的愿望。结果就是检察机关着重于从犯罪嫌疑人是否构成犯罪来决定是否起诉，构罪即诉。另一方面则是由于一荣俱荣的检察机关内部关系所导致，由于批捕、起诉往往由同一检察机关行使，⑤造成检察机关在考核的压力下，对未严格达标的捕后案件仍予起诉，以防止捕后不诉的产生，但这种互相迁就的工作模式，也导致了大量的不合格案件被起诉到法院，不但最终判处无罪、撤回起诉，相当部分适用定罪免刑的案件也反映了公诉质量不高、对起诉必要性未能严格把关。
2.隐相：司法对政治的依附
除了这些制度方面的显性因素，还有一个更深层次的原因，就是政治对司法的深度渗透和影响。主要表现在：一方面，对于那些涉及地方经济利益或者影响地方稳定、民愤极大的案件，往往是地方党委与政府高度重视的地方，而对维稳的重视，往往就会将检察机关的审查起诉作为实现社会控制的手段，因此部分案件的起诉往往掺杂了政治影响的因素；另一方面，各种专项斗争(如惩治某一系统腐败、电信诈骗等)的现实需要，也使检察机关需要体现“打击效果”，在每个阶段都有对某类型犯罪集中起诉、加大起诉力度的要求，而起诉数量是最直观的“打击效果”。⑥根据学者调查，各级机关所下发的一些刑事政策文件以及具体执行的指导性意见都存在一些专门反映检察机关“起诉政绩”的报道，而“这些材料在大多数时候都或隐或明地表达了国家意欲利用起诉制度的犯罪控制功能实现某种治理目的”。⑦
二、社会矛盾化解中公诉理念的转变：降格指控
(一)社会矛盾化解：公诉工作的新要求
司法作为定纷止争的手段之一，也面临着经济社会发展所带来的社会矛盾的转型，这也是社会管理创新的要点所在。随着市场经济的进一步发展，人民物质水平获得较大提升的同时，社会矛盾已经从以往的人民内部矛盾、敌我矛盾转变为“基础性社会矛盾”，⑧即经济发展不平衡、公共政策失当、特别是利益分配不均衡等带来的阶层及群体间主要对抗，是影响社会稳定的深层次的社会矛盾，如城乡矛盾、贫富矛盾、干群矛盾、民族矛盾等等。此类纠纷不能简单地通过适用法律而解决，因为纠纷中常常潜含着某个或某些群体及阶层间的对抗，处理不当自然很容易引发群体性的社会冲突，而且多是由社会管理水平不高所引起，与其他衍生于基础性社会矛盾的纠纷具有同源性，因而很容易借助于某一具体纠纷而将冲突放大。如瓮安事件、孟连事件以及“欺实码”、“我爸是李刚”、“深圳顶包案”等现实、网络中的群体性事件，均反映出社会贫富差距拉大，基层人民群众经济利益、民主权利受到侵犯而无法救济，社会管理方式与民众日益增长的民主意识不相适应等基础性社会矛盾的聚集。
而解决这类纠纷，单靠常规性思维和方式是很难妥当处理的，尤其是机械地适用法条、简单化对案件作出评判，不仅不能消除具体的纠纷，而且还可能引致更大、更严重的社会冲突，进一步扩大和激化基础性社会矛盾。由此，产生了对公诉理念重新定位的需求，既要深刻认识纠纷后面的深层次对抗原因，把握纠纷诉求之后潜隐的各种利益冲突，又要在处理过程中兼顾和平衡各种因素，从而妥善、有效地解决这类“非常规性纠纷”。在此意义上说，公诉理念的革新是因应我国社会纠纷的特点，有效解决我国现实社会纠纷的必由之路。
另一方面，几十年司法改革的重要成果就是将司法的运用更加趋近于人民大众的普遍性社会理想和诉求，更加切合于社会公众的生存和生活感验。从“以阶级斗争为纲”到“构建和谐社会”、“以人为本”、“科学发展”等主流话语的变更，反映了权力者对于司法本质属性认识的回归。社会管理创新的核心也是“发挥社会成员的积极作用，提高社会自身的自我管理能力，社会矛盾尖锐以至于社会自身的力量无法克服时，国家方才介入”。⑨公诉机关的作用不仅是单纯的指控犯罪、追诉罪犯，而是要通过公诉权的妥当运用，“调整和调节人与社会以及人与自然的关系，尤其是在人与社会、人与自然的关系中建立起恰当的规则”。⑩在这一调解过程中被载以“和谐”、“人本”以及“科学发展”等理念的情况下，公诉的目标和方式也要随之发生变化。公诉的作用不再是简单的是非判断，而是要延伸至当事人之间矛盾、冲突的消除，社会关系的恢复；公诉的重心也应从对单个案件事实的关注，扩展至案件背后社会矛盾发生原因的重视和解决，摆脱就案办案的老路子，从服务社会管理的大局来整合公诉资源、发挥公诉的预判优势；与之对应，作为公诉裁量的依据也从单纯的依“法”，扩展到对多重规则、多种价值(如公序良俗、伦理道德、习惯)的综合性权衡。如刑事和解的广泛适用、恢复性司法的提出、宽严相济原则的明确实施以及对公诉行为社会效果的充分强调等等，这些都是对公诉理念重新整合、定位后，作出的理性选择。
(二)公诉理念的转变方向：降格指控
1.客观因素：案件压力和权利意识增强
根据最高法院的统计数据，改革开放之后，随着经济转轨、社会转型及利益格局调整等复杂原因，社会治安状况恶化、刑事案件数量持续增长，1978年全国法院审判刑事案件15万余件，2008年达76万余件，增长4.10倍，尤其是在1997年新刑法颁布之后，刑事案件的审判数量更是呈直线上升趋势，这一点也可以从最高检的工作报告中得出同样的结论，同期的批捕、起诉案件也与法院判决数量成正态表现。
图2 全国1978年至2008年刑事一审案件统计
图3 2006年至2010年全国法院审执结案件数量与法官人数走势情况
同期司法人员的增加则非常缓慢，案多人少的矛盾日益突出。从全国法院系统统计来看，从2006年至2010年法院审结案件数量增长了28.57％，而同期法官人数仅增加了3000人，增长比例1.58％，二者相差18倍之多。同样，对北京市检察机关进行考察，从2000年至2011年，12年间，北京市检察机关审结起诉案件人数从16730人增加到27103人，增长了60％，同期检察人员(11)从2000年的3632人增加到2011年的3646人，绝对数增加了14人，几乎未增长，案件量增加是人员增加比例的6倍。
图4 北京市人民检察院审结案件数量与检察人员数量比较(2000—2011年)
而与这种逐步增大的办案资源紧张同步发展的还有当事人维权意识的稳步提高，以及整个社会对司法公正的关注加大。继律师法修改后，刑事诉讼法修改也在秉承一个加大辩方权利、平衡控辩双方力量的改革方案，如律师介入刑事诉讼时间的提前、介入范围的增加以及律师意见听取的强制性要求等等。而两高证据规则的出台、非法证据排除规则的引入，将很多先进证据理念也带入了司法实践，这些都体现出司法对人权保障的重视，对犯罪的指控不仅是为了平复被害人的所受损失，也要尊重和保护被指控对象的权利。在这种情况下，社会对司法的要求越来越高，平等武装下辩方的对抗能力也在逐步增强，诉讼风险不断加大，翻供、翻证情况日益普遍，无罪判决、撤回起诉案件、改判案件数量的居高不下就是很好的注脚。
2.合法性依据：公诉裁量权和刑事政策的要求
公诉裁量权是世界各国检察官自由裁量权的一项重要内容，正确行使这项权力不仅可以避免将无罪的人或不需要判处刑罚的人交付审判，而且也可以避免将事实不清证据不足的案件交付审判，不但可以实现人权保护的目的，而且可以减少讼累、节约司法资源。我国目前实行的是以起诉法定主义为主、起诉便宜主义为辅的刑事起诉体制，赋予了检察官一定的公诉裁量权，如相对不起诉、撤回起诉的行使以及实践中退回公安机关处理等多种手段的运用。检察机关享有公诉裁量权，不仅合法，而且是检察机关得以对刑事政策贯彻入司法行为的必要途径。例如对现阶段我们强调的宽严相济刑事政策，是我们党和国家的重要刑事司法政策，是检察机关正确执行国家法律的重要指针。检察机关贯彻宽严相济的刑事司法政策，就是要根据社会治安形势和犯罪分子的不同情况，在依法履行法律监督职能中实行区别对待，注重宽与严的有机统一，该严则严，当宽则宽，宽严互补，宽严有度，对严重犯罪依法从严打击，对轻微犯罪依法从宽处理，对严重犯罪中的从宽情节和轻微犯罪中的从严情节也要依法分别予以宽严体现，对犯罪的实体处理和适用诉讼程序都要体现宽严相济的精神。其中不起诉权以及从宽量刑建议更是被最高检明确作为贯彻宽严相济刑事政策的重要手段，(12)不但在轻微刑事案件中要充分运用，即使属于严打范围的严重刑事案件中，也要区分罪行轻重、认罪悔罪态度、打击必要性等，予以区别对待。(13)在这种宽严相济的基本刑事政策之外，还存在一些世界性的刑事司法政策，如非犯罪化和轻刑化的刑事政策、刑罚个别化的刑事政策等，对于这些刑事政策，检察机关也应在妥当运用公诉裁量权时予以回应。如在有直接被害人的刑事案件中，充分尊重当事人双方意见的刑事和解制度，以及在经济案件中尽量缩小刑罚的打击范围等等。
三、降格指控的域外考察
(一)英美法系的辩诉交易
19世纪的美国，随着资本主义经济发展而带来犯罪率的急剧增长，这种不断增加的案件压力使有限的司法资源不得不思考应对问题，一些大城市的检察官开始采用与被告人及辩护人协商和交易的方式进行结案，如减少指控罪数或者向法官提出降低处刑幅度，与被告人进行交易，促使被告人作有罪答辩从而尽快结案，这种方式的简捷、经济性，而被广泛适用，美国联邦最高法院在1970年以司法判例的方式确认了辩诉交易的合法性。随着辩诉交易的进一步发展、规范，90％以上的案件被辩诉交易的方式在庭外解决。
英美法系的辩诉交易都是针对控辩双方在被告人作有罪答辩的基础上，控方进行指控的减让，而且适用于所有案件类型。美国的辩诉交易主要分为指控交易和量刑交易两种。指控交易是指被告人作有罪答辩，控方作降格指控或减少指控。降格指控是检察官将指控减至证据所支持的控诉，将指控罪名由较重罪名降为较轻罪名，一般设计法律规定罪行的严重程度及其刑罚有等级之分的罪名。如将强奸罪降格为猥亵罪，将夜盗罪降格为盗窃罪，将醉酒驾驶罪降格为鲁莽驾驶罪等，但有时被减轻指控的罪名与原始罪名也没有逻辑上的联系，如将法定强奸减轻为“促成未成年人犯罪”、将纵火罪减轻为非法入侵他人住宅等。(14)另一种降格指控的方式是减少指控，在被告人犯有数罪的情况下，检察官仅指控其中一个或数个罪行，其余罪行不予指控。降格指控是控辩双方在审判前就已经达成协议，一般也无需征得法院同意，而且由于不告不理原则的限制，只要控方减少了指控，法院不能再超出这个范围进行裁判，直接决定了最终的裁判结果。与之相比，辩诉交易的第二类量刑交易就需要借助法院的同意或认可，因为这种情形，都是被告人以有罪答辩换取检察官同意请求法官判处较轻的刑罚，保证或承诺向被告人建议判处被告人较轻的刑罚或不阻止法官轻判，如应当判处长期监禁的判处短期监禁，应当判处短期监禁的判为缓刑或者罚金等等。对量刑交易的结果，虽说不是由控辩双方所决定的，但通常情况下法院也是会尊重控辩双方的意愿，对交易内容予以认可。
与美国的辩诉交易范围不同，英国辩诉双方只能进行指控交易，而不能进行量刑交易，而且辩护方还可以在检察官在场的情况下，直接与法官进行交易，获得刑期减免三分之一到四分之一的优待，有罪答辩越早、量刑折扣越大。
加拿大的辩诉交易范围更加广阔，不仅适用于所有的刑事案件，控辩双方就罪名、罪数和量刑均可交易，而且控辩双方可以在案件庭审前可以协商，即使在案件进入开庭程序后，控辩双方均可要求法官暂停审判而交易协商，甚至庭审中法官可以在双方协商的基础上进一步减让，作出轻于交易意见的决定。例如根据学者对加拿大安大略省法院认罪庭审的考察，在由一名法官主持的认罪庭开庭中，2小时审理并当庭判决了9个罪案，法官的最后判决全部轻于控辩双方的意见，因为法官认为判决的目的不是为了单纯的惩罚，对于被告人已经认罪悔罪并已经被羁押一段时间的，应当尽量考虑社区矫正和缓刑。(15)
(二)大陆法系的起诉裁量
与英美法系中的控方主导辩诉交易类似，由于大陆法系检察官通常享有较为广泛的起诉裁量权，其在审前程序中即可以对案件进行分流处理，其中不乏与辩方达成交易而终结程序，虽然有可能是“强调最大的收益和最小的劳动的官僚主义态度”(16)使然，但同样不能忽略司法能动主义在其中的潜移默化。
尽管德国不存在辩诉交易的名义，但德国的司法实践中，普遍存在着协商制度，而且适用范围也是从轻微犯罪扩展到了暴力犯罪和故意杀人犯罪等重罪案件，体现了从关注罪刑均衡、犯罪预防到关注犯罪人的矫正回归、社会关系修复的刑罚目的改变。这种诉讼程序中的协商主要是在审前阶段进行，包括三种情况：其一，控辩双方在诉前程序中协商(有时还有法官)，被告人承认有罪，并支付一笔罚金后，控方即终结指控程序、撤销案件。如德国《刑事诉讼法》第153 a条规定，在轻罪案件中，如果被告人的罪责较轻，并且公众对追究其刑事责任不存在兴趣，就可以暂时考虑不起诉，同时规定被告人特定的义务或者指示，并根据完成情况决定最终撤销诉讼程序，如果不是针对轻微犯罪，则需要法官的批准。其二，控辩双方在诉前程序中协商，被告人认罪后，检察官向法官申请发布处罚令，法官书面签署后即可终结诉讼。这种情形仍只适用于指控有事实依据的轻罪案件，且处罚令的内容限于判处罚金、监禁的缓刑、一年以下监禁或者禁止驾驶。其三，控辩双方在主审判程序或先前的程序步骤中协商，如果被告人认罪，就可以被允诺判处轻微的刑罚。这种情形不仅包括控方在诉前作出的降格指控(包括罪行、量刑)，而且可以在审前准备阶段甚至主审判程序开始后，由法官与辩方达成刑罚优惠的合意。德国的这种协商制度作用甚至超出了美国的辩诉交易，因为其不仅涵盖了美国的降格指控，对轻罪案件，控方可以直接在辩方履行赔偿等义务后即放弃追诉的权利，充分体现了检察机关起诉裁量权范围之广、之大。
四、降格指控的实践运行：以走私珍贵动物制品罪为例
虽然降格指控的提法并不通俗，但实践中，检察机关利用自由裁量权进行降格指控的例子也随处可见。如在有直接被害人的犯罪中，立法已经吸纳了刑事和解的内核，确立了当事人意思优先、公权力行使克制的原则，不仅可以不起诉还可以从宽量刑。另外在经济犯罪领域，也是降格指控大有可为的阵地，而且不仅体现在传统的不起诉、量刑建议从宽，还体现在情节降档、罪名降档等方式。如走私珍贵动物制品罪中，随着经济形势发展、社会容忍度的提高，该罪的定罪量刑标准在不断提高，相当多的案件在审判阶段被轻处，而与法院的积极从宽不同，公诉机关的从宽处理(从宽量刑建议、不起诉)稍稍落后，但也仍在被动前行，逐步扩大不起诉等非罪化、轻刑化手段的适用。
(一)走私珍贵动物制品罪的立法轻刑化趋势
随着人民生活水平的提升，越来越多的人选择走出国门、开阔视野，回国时不仅收获了精神食粮，往往还会兼之以带回当地名贵特产留作纪念，这也就导致了走私珍贵动物制品行为的高发。根据北京市检察机关的统计，自2008年至2010年，全市检察机关共起诉走私类案件125件151人，其中走私珍贵动物制品案件22件29人，仅次于走私毒品犯罪(69.60％、64.24％)，占了全部走私犯罪的17.60％和19.21％。走私对象涉及象牙及其制品、貂皮、豹皮等。从1997年刑法到2011年5月1日的刑法修正案(八)，14年时间里先后有四个法律、司法解释对本罪的定罪量刑标准予以修正，尤其是在犯罪数额与量刑档次的对应关系上，呈反比的态势。以犯罪数额(走私珍贵动物制品的价值)20万元为例，同类犯罪在2002年之前被认定为情节特别严重，适用无期徒刑或者死刑，而在2002年以后随着裁量标准的进一步放宽，如果同时具备“珍贵动物制品购买地允许交易”和“入境人员为留作纪念或者作为礼品而携带珍贵动物制品进境，不具有牟利目的”这两个条件，就成为了一般情节，适用5年以上有期徒刑的量刑档次，最高刑不过15年。这种轻刑化趋势在2011年颁布实施的刑法修正案(八)中得到了进一步提升，不仅取消了该罪死刑，而且将一般情节对应的法定刑档次缩减为5年以上10年以下，最高刑降低了一半之多。
(二)走私珍贵动物制品罪的司法实践
从司法实践对上述犯罪的处理来看，刑罚轻缓的趋势非常明显。如北京市检察机关2008年至2010年受理的22件走私珍贵动物制品案中，只有1件案件由于证据不足或考虑诉讼效果由侦查机关撤回案件，另外21件26人均向法院提起公诉，而同期法院作出裁判的20件案件23人中，(17)有11件13人被法院以“虽不具有法定的减轻处罚情节，但根据本案的特殊情况，可报请最高人民法院在法定刑以下量刑”(根据我国刑法第63条第2款)给予特别减刑的，占到全部起诉案件的半数以上。其中涉案金额达到人民币20余万元的，依据刑法规定应判处主刑为无期徒刑或者死刑，经特别减刑减为判处有期徒刑2年。涉案金额达到人民币40余万元至90余万元，经特别减刑减为判处有期徒刑3年至6年不等。涉案金额达到人民币200余元至400余元，经特别减刑减为判处有期徒刑8年至13年不等。另有6件6人被法院认定犯罪情节轻微处以定罪免予刑事处罚，占30.00％和26.09％。涉案金额为人民币20余万至40余万，依据刑法规定应判处主刑5年以上有期徒刑。上述两种判决比例多达85％和82.61％。其余4人(1人因自首减刑)都在法定刑最低档被判处有期徒刑4年至5年6个月不等。
(三)对罪行的降格指控：情节降档
由于我国刑法采用了定性+定量的立法模式，大量的犯罪行为性质轻重往往取决于其所侵害法益的价值大小，而通常这种价值就表现为涉案物品的数额。这种量刑方法虽然简单、便于操作和统一，但绝对化地以犯罪数额作为量刑依据，缺乏对社会发展程度、经济发展水平、当事人经济能力的综合考量，诟病颇多。走私珍贵动物制品罪的定罪量刑同样存在这个问题，由于该类案件涉案物品核价过高，容易造成量刑过重、罪刑责不相适应。目前涉案珍贵动物及其制品(主要为象牙及其制品)的价值核定，参考依据是根据2001年6月13日《国家林业局关于发布破坏野生动物资源刑事案件中涉及走私的象牙及其制品价值标准的通知》(林濒发[2001]234号)的规定，一根未加工象牙的价值为25万元……对于无法确定是否属一根象牙切割或者雕刻成的象牙块或象牙制品，应根据其重量来核定，单价为41667元/千克。同时规定“按上述价值标准核定的象牙及其制品价格低于实际销售价的按实际销售价格执行”。然而在司法实践中，上述价值标准已远远高于实际销售价，如黑市价格最高价仅为每千克人民币1万元左右。被告人和辩护人也无一例外地提出定价过高、有失公平。按此规定，若携带超过4.8公斤象牙制品核价就超过20万元，依法最低被处以5年有期徒刑以上，导致量刑过重。
另一方面，社会容忍程度的提升也降低了该类行为的社会危害程度。走私珍贵动物制品罪是指违反海关和野生动物保护法规，逃避海关监管，运输、携带、邮寄珍贵动物制品进出国(边)境的行为。侵犯的客体是国家海关监管制度和野生动物保护制度。2008年至2010年所受理的22件走私珍贵动物制品案件均主要为象牙制品，(18)都是从国外购买，在案有发票等证据证实购买地允许交易，有的国家还允许限量出口，涉案人员的行为并没有直接侵害野生动物，在案也很难有证据证实涉案人具有牟利的目的，即使有口供证据证实有牟利目的，考虑涉案物品都被查获并予以没收，社会危害不大，法院予以特别减轻刑事处罚。另外，由于此类案件的案发动机多为馈赠、纪念，涉案人员主观恶性不大，且都为初犯、偶犯，认罪、悔罪态度好，也导致刑罚的宽缓适用。尤其从定罪免予刑事处罚的判决来看，涉案人员都是外派人员，一般在国外工作多年，工作生活比较辛苦，回国就是为了购买纪念品送人，在案发后能够如实供述犯罪事实，其所在单位也希望司法机关能对其从轻处罚。
因此无论是从立法趋缓还是从司法实践来看，都是采用了情节降档认定的方式来达到罪责刑能够均衡的目的。如库某走私珍贵动物制品案(19)中，被告人库某自哈萨克斯坦国进入我国海关时，被发现其在地毯中藏有羚羊角。后经鉴定，被告人携带入境的羚羊角有2公斤，价值360000元，一审检察机关、法院均认定其行为已构成走私珍贵动物制品罪，判处无期徒刑，并处罚金10000元。库某上诉后，二审法院经审理认为：考虑上诉人所在国对羚羊角管理和其走私羚羊角数量较少等特殊情况，应对被告人从轻处罚，拟对上诉人库某以走私珍贵动物制品罪，判处驱逐出境，并报经最高人民法院核准。最高人民法院复函认为，驱逐出境不属于法定刑以下减轻处罚范围，不需要报请最高人民法院核准，由二审法院自行处理。最终二审法院撤销一审判决，以上诉人库某犯走私珍贵动物制品罪，判处驱逐出境。本案从一审的无期徒刑到二审的判处附加刑，反映的是司法者对罪刑关系的慎重考量，也是降格指控、降格裁判的发生基础。在上述司法实践的指引下，检察机关积极回应此类犯罪的处理必要性，对犯罪数额在20万元以下且不具有谋利目的的案件，多采用了不起诉或者建议移送单位撤回的处理方式。例如一件走私珍贵动物制品案(20)中，被告人从安哥拉乘飞机抵达北京，被海关查获豹皮1张和象牙制品4件(经鉴定豹皮价值人民币60000元、4件象牙制品价值人民币11458.42元)，检察机关经审查起诉认为，鉴于安哥拉并未加入《濒危野生动植物种国际贸易公约》，况且被告人走私珍贵动物植物数量少、价值低，并不具有牟利目的，可以不作为犯罪处理，故依照《人民检察院刑事诉讼规则》第262条的规定，将本案建议移送单位撤回处理。
正如传统的管理体制已经不能适应社会生活的需要，旧有的积极公诉理念与经济社会形势有了一定的脱节，尤其是在经济犯罪领域，更应该本着引导、服务优先的领域积极扶持各种经济模式的发展、满足各种形式的经济需求，而不是出于国家管理的本位主义思想，一概定罪、一概处罚，降格指控虽然是对国家追诉权的一定放弃，但这种“舍”的背后换来的是更多利益的满足、更多社会关系的平复，小舍而大得，何乐而不为?
①以上数字参见最高人民法院、最高人民检察院2004—2012年工作报告，其中2007年、2008年、2009年的最高法院工作报告中，均提到了一审判刑人数以及判决五年有期徒刑以上的人数，通过比较可以得出，判处五年以上刑罚人数均在同期判决有罪人数的15％—18％左右，都没有超过两成。
②2012年最高人民检察院工作报告。
③王昕、黄维智、廖耘乎：“从撤回起诉的实际状态透视公诉条件的形成”，载《人民检察》2010年第6期。
④该数据是指当年提抗数减去撤抗数，最终成功抗诉的案件。
⑤目前而言，职务犯罪、诽谤等案件是由上级检察机关进行批捕，再如基层检察机关批捕的无期徒刑以上的案件，也要由上级检察机关审查起诉。但除此之外，绝大多数案件都是由同一检察机关批捕、起诉。
⑥如在高检、高法历年工作报告中都要提到依法起诉、判决的刑事案件量。
⑦王昕、黄维智、廖耘平：“从撤回起诉的实际状态透视公诉条件的形成”，载《人民检察》2010年第6期。
⑧顾培东：“能动司法若干问题研究”，载《中国法学》2010年第4期。
⑨葛洪义：“社会管理创新与法律方法”，载《法学》2011年第10期。
⑩同注⑧。
(11)因为统计问题，未能区分专门从事公诉业务的干警人数，但总体上占全院人数的比例比较稳定，因此将同期检察人员总数作为对比对象也能间接反映出公诉干警与审结案件人数之间的比例情况。
(12)《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》(2006)第8条规定：正确把握起诉和不起诉条件，依法适用不起诉。在审查起诉工作中，严格依法掌握起诉条件，充分考虑起诉的必要性，可诉可不诉的不诉。对于初犯、从犯、预备犯、中止犯、防卫过当、避险过当、未成年人犯罪、老年人犯罪以及亲友、邻里、同学同事等纠纷引发的案件，符合不起诉条件的，可以依法适用不起诉，并可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。确需提起公诉的，可以依法向人民法院提出从宽处理、适用缓刑等量刑方面的意见。第13条规定：对轻微犯罪中的初犯、偶犯依法从宽处理。对于初次实施轻微犯罪、主观恶性小的犯罪嫌疑人，特别是对因生活无着偶然发生的盗窃等轻微犯罪，犯罪嫌疑人人身危险性不大的，一般可以不予逮捕；符合法定条件的，可以依法不起诉。确需提起公诉的，可以依法向人民法院提出从宽处理的意见。
(13)《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》(2006)第14条规定：正确处理群体性事件中的犯罪案件。处理群体性事件中的犯罪案件，应当坚持惩治少数，争取、团结、教育大多数的原则。对极少数插手群体性事件，策划、组织、指挥闹事的严重犯罪分子以及进行打砸抢等犯罪活动的首要分子或者骨干分子，要依法严厉打击。对一般参与者，要慎重适用强制措施和提起公诉；确需提起公诉的，可以依法向人民法院提出从宽处理的意见。
(14)冀祥德著：《建立中国控辩协商制度研究》，北京大学出版社2006年版，第9页。
(15)冀祥德：“域外辩诉交易的发展及其启示”，载《当代法学》2007年第3期。
(16)如根据美国法官的观察，助理地区检察官数量的增长完全是与案件的增长相同步的。检察官们说辩诉交易是减轻负担(backlog)的一种途径，但实际上它仅仅是减少劳作(work)的一种办法。——参见张建伟：“辩诉交易的历史溯源及现实分析”，载《国家检察官学院学报》2008年第5期。
(17)1件3人已起诉至法院，未收到判决。
(18)案件证据显示犯罪人有时除了走私象牙制品，还同时走私其他动物制品，但所占比值很小。
(19)(2003)新刑终字第513号。
(20)京检二分刑诉(2011)第411号。
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