加入WTO对我国若干技术创新支持政策的冲击及其政策含义，本文主要内容关键词为：政策论文,技术创新论文,含义论文,我国论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F201
文献标识码：A
文章编号：1000-2995(2001)02-001-08
随着经济全球化的推进，技术创新在国家竞争力和经济增长中扮演着越来越重要的角色。产业R&D是技术创新的根本性源泉。受正溢出效应的影响，市场对产业R&D的投资往往不足，从而限制了技术的持续创新。在这一背景下，补贴或资助产业R&D就成为世界各国最重要的产业政策。但是，政府对产业R&D活动的过高补贴，又会对国际贸易和自由竞争构成潜在威胁，并影响经济全球化的进程。为此，乌拉圭回合通过的《补贴和反补贴措施协议》对WTO成员国产业R&D所允许补贴的范围、强度和合法成本类型进行了严格的规定。迄今，该协议已成为美国、欧盟等发达国家或集团修改或制定国家研究和开发(R&D)政策的依据。加入WTO，我国也概莫能外。加入WTO，我国技术创新支持政策，一方面面临着全面调整以及取消支持进口替代为目的的技术开发的严峻挑战，一方面也迎来了按市场经济规律定位和完善技术创新支持政策和拓宽高技术R&D融资渠道的良好机遇。
1 《补贴与反补贴措施协议》有关R&D补贴条款的基本内容
1.1 《补贴与反补贴措施协议》对补贴的基本规定
WTO《补贴与反补贴措施协议》将补贴定义为，政府直接或通过其他公共机构或机制使企业获益的财政资助或收入、价格支持，包括直接和潜在转移资金或债务的行为、税收减免、供给和购买商品和服务，或通过向基金机构付款或委托或指导私人机构提供上述支持，以及对出口提供收入、价格支持或其他优惠(Articlel)。该协议从性质、目标和数量上是否具有贸易扭曲效应出发，将政府补贴分为被禁止的补贴、可起诉的补贴和不可起诉的补贴三大类。(1)被禁止补贴是指以出口绩效为条件（又称出口补贴）和将进口替代作为唯一或多种条件之一而提供的补贴（又称进口替代补贴）(Article 3)（注：本文中如无特别说明，涉及的条款均为《补贴与反补贴措施协议》中的条款。条文的中文翻译主要参照1995由法律出版社出版的、对外贸易经济合作部国际经贸关系司和关贸总协定上海研究中心合译的《乌拉圭多边谈判结果最后文件》。）。对于该类补贴，只要WTO争端解决机构一旦确认，就必须立即被撤消。(2)可起诉补贴是指损害另一成员的国内产业、WTO下其他成员利益（尤其是约束性减让利益）和严重妨碍另一成员利益等包括收入支持或价格支持在内的补贴(Article 5)。对于该类补贴，起诉国必须证实给它带来的不利影响，否则，补贴将继续被允许使用。(3)不可起诉补贴是指以下四种情况(Article 8)：①对产业研究和前竞争开发活动不超过合法成本的75%和50%的补贴，②对落后地区的补贴，③对适应环境保护要求改造现有设施的资助，④对所有经济主体都产生好处的非专向性补贴。关于该类补贴，成员国一般不能向WTO争端解决机构申诉，也不能对受补贴的进口产品征收反补贴税。上述三类补贴规则是参照类似交通的“红灯”、“黄灯”和“绿灯”的规则制定的，世界贸易组织又将上述三类补贴规则称之为“红灯”、“黄灯”、“绿灯”条款（Kleinfeeld和Kaye，1994）。
1.2 《补贴与反补贴措施协议》有关R&D补贴条款的基本规定
为了提高国际竞争力并在高技术产业发展中占据制高点，各成员都将R&D补贴作为重要的产业政策。《补贴与反补贴措施协议》在对不同类型的研究与开发进行定义的基础上，对政府补贴不同类型R&D（注：需指出的是，WTO不可起诉的补贴不包括民用航空器材方面的R&D活动。）规定如下：(1)基础研究(fundamental research)，是指与产业或商业目标无关的、以增加一般科学和技术知识为目的的研究；政府公共机构对教育或研究机构进行此类研究补贴，不在限制之列。(2)商业性R&D(commercial R&D)，又区分为“产业研究”(industrial research)和“前竞争开发活动”(pre-competitive development activity)。产业研究是指以发现可能有助于开发新或改进产品、工艺或服务的新知识为目的的研究；政府或公共机构对企业或高等院校、科研机构和企业在合同基础上进行此类研究的补贴，不得超过合法成本的75%。前竞争开发活动是指将产业研究的成果转化为新、改良或改进产品、工艺或服务开发所需的计划、蓝图或设计，以及首次非商业目的的原型与初步展示和试验方案的活动。政府或公共机构对企业或高等院校、科研机构与企业在合同基础上进行的此类研究的补贴，不得超过合法成本的50%；对介于上述两类之间的R&D活动的补贴不得超过合法成本的62.5%。合法成本（支出）是指协议规定的以下项目的成本（支出）：人员费用（专门从事上述两类R&D活动的研究人员、技术人员和其他辅助人员的费用），长期并专门用于研究的仪器、设备、土地和建筑物费用，研究活动的咨询和类似服务费用（包括购买研究成果、技术知识、专利等），以及研究活动直接产生的额外经常开支和其他诸如资料费、供应和类似等运行费用。(3)超出前竞争开发阶段，包括近市场R&D、现有产品等的日常或阶段性改进等。近市场R&D是指R&D中前竞争开发阶段以后的部分。政府或公共机构对近市场R&D活动及其后技术创新活动的补贴，就超出了绿灯保护的范围，在补贴开发的产品不涉及出口和进口替代的情形下，属于黄灯条款下可起诉的补贴；反之，将面临着红灯条款的约束。(4)超出产业研究和前竞争开发活动合法成本补贴强度的情形。当产业研究或前竞争开发活动的补贴超过合法成本的75%和50%（介于其间的为62.5%）时，也就成为黄灯条款下的可起诉补贴。对于后两种情形，当被证明产生：①受补贴产品与外国竞争者相比，价格明显下降；②对某产品的从价补贴总额超过5%；③补贴增加了初级产品的市场份额等效应，补贴方就必须采取适当的步骤消除上述不利影响或撤销该补贴，或由争端解决机构同意补偿，否则就会面临起诉方的反措施。而一旦被确认涉及到出口或进口替代，补贴就必须马上撤消。另外，值得指出的是，产业研究和前竞争开发活动的补贴，在符合第八条“绿灯条款”时，若涉及出口补贴和进口替代时，该补贴，也属于被禁止的补贴之列。
与OECD通常采用的产业R&D支持措施（Pretschker和Young，1997）相比（表1），WTO所允许的补贴，主要集中在财政刺激或支出手段等直接融资措施，并不包括对中介R&D机构的支持、企业R&D合同的授予或R&D采购（注：为企业提供服务的应用R&D中心或中介R&D机构，是指由政府提供部分或全部资金建立的，通过与制造企业直接合作或交易，向制造企业提供R&D资源（设备、研究人员）或研究专利（技术与专利）的机构。企业R&D合同的授予或R&D采购，政府应采取招标等市场运作办法，才不属于补贴之列。）等间接支持手段。
该协议将发展中和转型经济国家的过渡期规定如下（注：见协议第八部分和第九部分。中国要享受上述待遇，首先，要争取世贸组织承认中国属于发展中国家；其次，要争取世贸组织承认中国属于转型经济国家；再次，从加入时算起，出口补贴和进口替代补贴政策的保留时间。若不能达到，出口和进口补贴政策就必须做大的调整。在《中美WTO双边协议》中，中方承担的义务有的超过了WTO协议对发展中国家的要求；欧盟对将中国作为转型国家还是发展中国家还有不同的看法；加之，按原产地规则计算我国产品的世界市场份额偏高。因此，加入WTO以后，我国实施《补贴与反补贴措施协议》的过渡期，估计不可能象上面提到的那么有利，最终要由WTO总理事会通过的中国加入WTO的议定书和报告书的有关规定来确定。由于这一原因，本文省略了对过渡期的分析。），目前联合国确定的48个最不发达国家和20个人均GNP低于1000美元的发展中国家（中国未包括在内），可以长期保留出口补贴。所有其他发展中国家可以在自协议生效起的8年内保留出口补贴。对于较富裕的发展中国家，当某产品的出口连续两年达到该产品世界贸易至少3.25%的份额，则有关该产品的补贴必须在两年内取消。发展中国家可以在协议后5年内使用进口替代补贴。转型经济国家可以在7年时间内保留第3条(Article 3)所禁止的且已进行通知的出口补贴和进口替代补贴，并免受根据第4条(Article 43)所采取的争端解决措施的制约。
表1 WTO允许支持R&D的方式与OCED支持产业R&D的方式比较
WTO允许支持（含补贴）R&D的方式OECD支持产业R&D的方式
☆ 政府直接转移资金行为（补助、贷款和投股）和潜
☆ 支持制造企业R&D活动的直接融资措施（包括
在转移资金或债务行为（贷款担保等）；常规拨款、需偿还拨款、利率补贴、常规贷款、条
件贷款、担保、股本、税收减免以及混合工具）；
☆ 政府税收减免（税额减免(Tax Credits)等的财政
☆ 向制造企业提供民间和与国防相关的R&D合同
刺激）；
（包括向非盈利机构教育机构和制造企业提供的
合同，一般都有相应的知识产权安排）；
☆ 政府提供或购买商品或服务；
☆ 向为企业提供服务的应用R&D中心或中介R&D
☆ 政府向融资机构付款或委托、指导私人机构使之
机构提供支持；
行使上述行为；
☆ 空间机构向企业提供或采购R&D合同；
☆ 政府按市场机制提供风险资本等产权资本（第14
条）。
☆ 政府向企业采购与国防有关的R&D。
2 加入WTO对我国若干技术创新支持政策的挑战
技术创新政策是指政府为克服私人研发投资不足，激励企业进行新产品、新工艺和新服务的积累、扩散和商业使用的各种政策。根据Leyden和林(1992)的研究，技术创新政策的范围可被分为两部分：(1)创造和维护有利于私人部门对创新活动进行投资的法律环境，这种环境由提高研发成果获得性的法律法规来创造的，专利和放松管制的反垄断法是政府创造这种有利环境的基本手段；(2)提高充分的激励，以克服私人主体在创新活动水平选择上仅考虑私人利益的倾向。表3概括了技术创新政策的类型和工具（Guinet和Hiroko，1996）。从WTO的协议来看，产业标准和知识产权等促进技术创新的非财政金融措施，主要涉及WTO《技术性贸易壁垒协议》和《与贸易相关的知识产权协定》；支持技术创新的财政金融措施，主要涉及《补贴与反补贴措施协议》。本文将这些支持技术创新的财政金融措施称之为技术创新支持政策。
表2 技术创新政策的范围
措施类型与市场的关系
财政金融措施 非财政金融措施
提供物品、服务
◇补贴R&D人员在公私部门互访 ◇技术扩散政策
◇人力资源开发政策
◇大学和政府R&D
◇产业标准
改善市场激励◇对R&D的税收刺激
◇公共采购尤其是国防
◇拨款、软贷款、R&D项目贷款担保等直 ◇知识产权保护
接资助
◇产业和贸易政策
◇推动国家R&D
◇激励公私R&D合作
促进市场机制改善◇创造或改善专门化的金融市场机制（如
风险资本）
为了深入分析该协议对我国技术创新政策的影响，我们对技术创新过程进行如下分类。技术创新是指将发明思想变成商业化产品的活动，包括研究和开发、创新和商业化三大阶段（如图1）(Singh,1991)。其中，商业化阶段除图中所示的产业利用和适应规模经济需要的商业模型步骤之外，还需市场测试、改良、商业生产、营销和规模以及销售后生产改良等五个步骤。
近20年，我国人大、国务院及有关部门发布的有关技术创新的现行法律、法规和政策共有115项。其中，与产业技术创新支持政策有关的法律、法规和政策共15项，主要设计国家科技活动的经费、资产管理与税收、财务等方面的政策法规，其中，财政支持政策9项，金融支持政策5项，财政金融支持均涉及的1项（科学技术部政策法规与体制改革司，1999）。从上述法律、法规、政策出台的先后来看，我国财政金融支持政策大体上经历了从强调财政支持向重视金融支持转变的过程。加入WTO对我国技术创新支持政策的冲击表现为（见表2）：
2.1 我国现行政策大多集中在支持前竞争开发活动之后的阶段或其它非绿灯条款范围的产业技术创新活动
从表2可知，加入WTO将使政府支持科技成果产业化的大量资金涉及“红灯”或“黄灯”条款。按照WTO有关协议要求，我国技术创新的财政金融刺激政策及相应的法律法规面临着重大修改和体系调整。
根据《补贴与反补贴措施协议》，成员有关补贴的通告（包括各项行政法规）应在每年6月30日以前提交，这意味着，我国国家科技计划和支持技术创新的财政金融政策将于加入WTO后一年6月30日以前，与有关补贴项目一同提交给补贴与反补贴措施委员会。因此，加入WTO，一方面，我国对技术创新超出绿灯条款范围的支持，在补贴水平、成本类型等方面，就必须根据WTO总理事会通过的中国加入WTO的议定书和报告书的有关规定，作满足绿灯条款需要的修改；一方面，为维护国家利益，还需建立与《补贴与反补贴措施协议》相适应的技术创新支持行政法规的“透明”机制与相关司法程序。否则，就有可能招致其他成员的反补贴措施。
表2 国家技术创新财政金融政策支持的非绿灯保护范围及方式
财政金融政策非绿灯保护范围
资助方式
国家高新技术产业开发区 前竞争开发后的科技活动、出口补 关税和增值税减免、固定资产加
若干政策的暂行规定
贴
速、所得税减按15%
对前竞争开发后的活动成本的支
八六三计划经费管理办法 持
国家拨款
关于企业所得税若干优惠政策的
高新技术开发区高新技术企业减
新办企业免征2年
通知
免
现有企业减按15%
关于组织实施“重大科技成果产业 中间试验及其后的科技成果市场
化专项贷款”的若干原则规定
导入
地方支持、政策性贷款
开发费用年增幅10以上的，减免
为促进企业技术进步有关财务税
前竞争开发后的新产品、技术、工 50%；科研设备增值税和关税减
收问题的通知
艺开发活动，包括中间试验免、中试设备加速折旧、支改贴息
国有企业的前竞争开发后的新产
财政拨款、用于国家和地方科技计
科技三项费用管理办法
品试制费、中间试验费
划的项目
科技周转金管理办法
科研单位的科技成果产业化科技周转金，借款1-3年，年率
2%-4%
科技周转金管理办法实施细则
国家级重点新产品补助经费管理
营销阶段的开发和新产品产业化
补助经费的财政拨款
重大装备国产化创新研制项目贷
重大装备国产化创新研制、进口替 贷款贴息，包括全和半贴息，为期
款贴息资金管理办法
代补贴 两年
电子信息应用贷款项目贴息资金
技术改造贷款贴息一半（两年）
管理暂行办法
国家科技攻关计划项目贷款贴息
前竞争开发之后的科技成果市场
贷款分等级贴息，最多不超过第一
管理办法导入
年利息总额
技术改造专项贷款项贴息资金管理 技术改造、出口补贴
贷款贴半息（两年）
理暂行办法
前竞争活动之后的技术创新活动
关于科技型中小企业技术创新基
(如中试)、成果的市场导入和产品 贷款贴息(50%-100%)，无偿资
金的暂行规定
生产
助（不超过100万、重大200万）
2.2 我国将放弃绝大部分对进口替代目的的技术开发的支持并有可能在短期内削弱技术创新能力
为打破发达国家对一些关系国民经济发展和国家利益的关键技术的垄断，我国长期以来坚持的是进口替代为主的技术自主开发战略。如，包括攻关计划、"863"计划等在内的相当一些国家科技计划和技术创新财政金融刺激政策，都是为实现这一目的制定的。从过去的实践来看，该战略对打破发达国家对我国的技术封锁、节约短缺的外汇资源和强占关键技术发展的制高点，确实发挥了不可替代的作用。但是，加入WTO，我国在关键技术研究和开发与技术引进上，面临着与过去相当不同的国际贸易环境。这表现为，一方面成员国之间知识产权保护的加强，有利于发达国家通过知识产权垄断来保持技术优势；另一方面，《补贴与反补贴措施协议》对发展中国家补贴进口替代为目的的技术自主开发的限制，也将迫使发达国家向国际技术市场提供先进的技术，否则，就难以迫使发展中国家放弃开发用于进口替代的关键技术的目的。在这种格局下，除了发达国家出于全球战略和国家安全考虑的关键技术，我们需要采取进口替代的自主开发战略外，对发达国家愿意出口的关键技术，我国在政策上只能放弃对其进行进口替代的自主开发的支持。同时，随着我国取消或将补贴降低到不易为其它成员国证实有不利影响的程度，在没有其它有效的激励机制跟进的情况下，极有可能在短期内削弱我国的技术创新能力。
3 加入WTO我国加大技术创新支持的政策建议
根据以上分析，积极应对红灯和黄灯条款的挑战，充分利用绿灯条款的机遇，加大我国技术创新支持的主要举措为：
3.1 组建科技部、财政部、税务总局联合办公的国家R&D补贴局，将政府对技术创新的支持定位于产业研究和前竞争开发R&D阶段，采取拨款和贷款贴息为主、税收减免为辅相结合的支持政策体系，从政府有选择的重点支持和全方位的推动两个方面激励企业的技术创新
为适应《补贴与反补贴措施协议》的要求，首先，要将我国技术创新的财政金融支持政策，从当前对产品商业化R&D及其后阶段支持为主转向对产业研究和前竞争开发活动的R&D阶段进行支持。其次，产业研究和前竞争阶段的R&D对我国技术跨越战略和产业国际竞争力具有极其重要的影响，建议，组建科技部、财政部、税务总局联合办公的国家R&D补贴局，专门负责我国产业研究和前竞争开发阶段的补贴政策制定和管理，特别是在大学、研究机构与企业的研发合作上，要确实制定对双方或几方都有吸引力的补贴政策，并及时跟踪各项补贴政策的效果。再次，参照东亚新兴工业化国家技术赶超中，既对一些市场严重失灵的战略或关键技术领域、社会经济发展需要解决的重大技术问题采取选择性的政府拨款支持或贷款贴息政策，又采取税收减免，兼顾市场失灵程度较轻的技术领域的作法，从我国技术跨越战略出发，既采取拨款和贷款贴息等政府直接支持方式，对国家技术发展优先领域进行有选择性的重点支持，又采取税收减免政策，兼顾其他技术领域发展的需要，以从选择性的重点支持和全方位的激励两个方面加大企业R&D投入。
3.2 利用科技体制改革的有利时机，积极鼓励具备条件的企业吸纳或组建研究与开发机构，使之成为技术创新的主体
在市场经济条件下，企业是技术创新的主体。根据国际经验，建立由政府与企业共担产业研究和前竞争开发活动R&D投资风险的政策，有利于支持产业R&D的投资和创新。《补贴与反补贴措施协议》允许补贴产业研究和前竞争开发活动的成本中，包含了人员费用和专利等对研究和开发极为重要的因素。因此，我国在对国家技术发展优先领域进行有选择的重点支持中，应结合公共研究和开发机构转型的有利时机，对一些具备条件的企业，采取适当的扶持政策，使之建立和吸纳高水平的研究和开发机构，并成为能参与国际竞争的技术创新主体。
3.3 在市场融资上，采取税收减免或财政补贴措施，支持风险资本投资，或由政府创设风险资金，以扩大市场对高技术研究与开发的融资，并及时填补政府退出技术创新商业化阶段后出现的资金缺口
风险资本对高技术产业的发展具有不可替代的重要作用。从国际经验来看，OECD国家主要采取风险资本投资企业进行所得税减免的办法，促进风险资本产业的发展。在政府采取股权资本形式支持高技术企业上，美国联邦政府出资的“小企业创新资金”，则为我国创设风险资本提供了有益的经验。因此，从充分利用绿灯条款的机遇出发，创设政府风险资本，采取所得税减免等各种手段吸引海外和国内的风险资本，是既扩大风险资本对我国高技术产业的投资，又能及时填补政府退出商业化阶段后，高技术创新出现的资金缺口的有效措施。
3.4 在引进国内外先进技术上，大力支持具有技术开发能力的企业购买国内外专利和技术咨询等软技术，使技术引进从当前进口国外生产线和设备等成熟技术为主，转向注重引进专利和技术许可证等经研发能快速形成自主知识产权的技术为主
根据日本等东亚国家的经验，在技术赶超阶段注重引进专利、技术许可等软技术与国外研究和开发后期、尚未商业化的技术，有利于尽快形成具有自主知识产权的技术。为此，根据《补贴与反补贴措施协议》绿灯条款，建议，政府在产业研究和前竞争阶段的支持上，提高对一些已具备研究和开发能力的企业购买国外专利和技术服务等软技术成本的税收减免或拨款支持幅度，以激励企业引进国内外专利和技术咨询等国外专利和技术服务等软技术成本的税收减免或拨款支持幅度，以激励企业引进国内外专利和技术咨询等国外处于研究和开发后期尚未商业化、并通过二次开发快速形成自主知识产权的技术。
3.5 在产学研合作上，加快制定促进企业、公共科研机构与大学进行技术战略联盟等的法律法规和政策，以充分发挥企业、科研机构、大学之间的资源互补优势，共同提高我国企业、大学和科研机构的技术创新能力
《补贴与反补贴措施协议》绿灯条款为我国加强科研机构、高等学校在合同基础上与企业的R&D合作创造了机遇。但能否利用好机遇，关键是能否构建有利于企业与公共科研机构和大学研究与开发合作的制度安排和制度环境。其中，最为重要的知识产权制度，应允许参与研究与开发合作的企业按出资分额共同分享知识产权。政府有关部门应尽快制定企业与大学、科研机构进行研究与开发的合作法律法规，对合作各方的责、权、利加以明确的界定，以支持大学、科研机构与一家或多家企业组成技术联合体进行技术攻关，共同提高我国企业、大学和科研机构的技术创新能力。
3.6 在间接支持上，加快制定政府有关部门根据优势互补的原则采购产业R&D和向企业提供R&D合同的法律法规和政策，增加政府对高技术等研究与开发的投入
高技术研究与开发面临着很大的技术和市场的不确定性，除了发育风险资本市场克服市场失灵外，最有效的办法就是通过政府授予和采购研究与开发(R&D)，拉动高技术的需求。加入WTO，中介R&D机构体系建设将发挥着支持我国商业化阶段技术创新的难以替代的作用。为此，建议，中央和地方尽快出台支持生产力中心和国家工程技术研究中心等中介研究与开发机构发展的优惠措施，加大财政支持力度。同时与我国科研机构转制相结合，鼓励一批具备条件的公共研究与开发机构向生产力促进中心或国家工程技术研究中心转型，进入我国中介R&D机构体系。