制度的逻辑、困境与出路——新医改背景下医疗政府管制模式重构，本文主要内容关键词为：管制论文,出路论文,困境论文,重构论文,医改论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
医疗政府管制是指政府依据法律、法规和相关制度，对医疗市场参与主体行为进行干预。从管制内容来看，可分为经济性管制和社会性管制。经济性管制主要是指政府对医疗机构市场进入、退出、定价、服务水平等微观行为进行约束和干预。社会性管制主要针对医疗市场外部性、信息不对称等问题所带来的社会问题进行管制。目的在于治理医疗市场所特有的各种市场失灵问题，防范疾病不确定性风险，维护医疗市场秩序，实现医疗资源公平分配。新中国成立后，我国逐步建立了医疗政府管制体系并经历了几次大的调整。一国医疗管制的变迁及制度安排是在一定历史情境和制度环境中发生的，有其内在的逻辑。厘清制度演进的逻辑及其困境，才能正本清源，找到发展方向，对重构我国医疗政府管制体系，提升管制有效性，具有重要现实意义。
一、中国医疗政府管制的发展路径及特点
新中国成立60年来，我国医疗管制及其制度体系一直处于不断改革和完善之中，以管制特征为线索，可将这个过程分为四个阶段。
(一)计划经济体制下行政性管制阶段(1949-1979年)
从1949年新中国成立到1979年改革开放之前，我国实行的是计划经济体制，并逐步建立了与当时计划经济相适应的医疗服务管制体系，对医疗市场进行全面的行政性管制，主要有以下特点：
1.对医疗服务实施直接而严格的管制。医疗卫生的投入以政府为主，禁止私人资本进入医疗服务领域。政府对医疗服务进行直接定价，收费标准低于医疗服务成本，提供低廉甚至免费的医疗服务，低于成本部分由财政补贴。
2.介入医疗服务机构的微观管理。政府直接兴办医院，统一管理，对医院的日常运营和投资进行财政补贴，对医疗资源进行统一全盘分配；医院的主要管理人员由医疗卫生管理部门任命。医务人员的工资按行政级别和统一标准进行核定。
3.实行高度集中的医疗服务管理体制。这时期的医疗服务管理体制是按行政区划和隶属关系建立起来的垂直一体化和条块分割相结合的体制。各级政府均设立了相应的卫生行政机构，负责医疗卫生资源规划与布局、各级各类医疗机构的设置与监督及医务人员职业管理等工作。
4.实行公费医疗、劳保医疗和合作医疗制度，保证社会公众享受最基本的医疗服务。到了20世纪70年代末，三大医疗制度基本覆盖了全国，大体满足了几乎所有社会成员的基本医疗卫生服务需求，国民健康水平迅速提高[1]。这种医疗管制模式在当时国家经济发展水平较低、人们对医疗服务需求还处于最基本层次的条件下，对于保证社会公众享受到最基本的医疗保健服务起到了重要作用。
(二)管制改革起步阶段(1980-1989年)
改革开放之后，我国随之进入了经济社会的转轨时期，医疗服务领域的深刻变革也随之拉开了序幕，这时期政府对医疗服务的管制采取了许多新举措，主要有以下几个方面。
1.逐步放松直接经济性管制①，初步开放医疗服务体系。1980年9月，国务院批准了卫生部《关于允许个体开业行医问题的请示报告》，把个体开业行医纳入政府管理体系。1985年4月，国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，允许其他社会资本进入医疗市场，打破公立医院、集体医院垄断医疗服务市场的局面。在医疗服务价格管制方面，在一定范围内允许医院价格浮动。
2.减少对公立医院内部的微观管理，转变医疗服务机构的管理体制。1989年国务院批转了卫生部等《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》的报告，提出了积极推行医疗机构各种形式的承包责任制[2]。允许有条件的单位和医疗卫生人员从事有偿业余服务。同年颁布了《医疗机构分级管理办法(试行)》。医疗机构不再按行政隶属关系划分行政等级，而是根据其功能、条件、技术和服务质量等综合水平进行评定等级，分级管理。
3.探索城镇社会医疗保险制度改革。1988年，卫生部、财政部、劳动部等八部门成立医疗保险改革研讨小组，研究社会医疗保险改革方案并进行试点。1989年，国务院批准辽宁丹东、吉林四平、湖北黄石和湖南株洲四城市作为社会医疗保险制度改革试点城市[3](P90)。针对已有的公费医疗和劳保医疗制度，政府对医疗费用的支付方式和费用报销进行了改革，以控制医疗费用开支。
(三)管制改革深入展开阶段(1990-2005年)
在此期间我国初步建立了社会主义市场经济体制，继续探索与之相适应的医疗卫生管理体制，医疗服务管制改革深入展开。
1.改革医疗服务价格管理模式，取消政府直接定价。2000年2月国务院发布《关于城镇医药卫生体制改革指导意见》，在实行医疗机构分级管理的基础上提出了分类管理。将医院划分为营利性机构和非营利性机构。2000年7月，国务院下发了《关于改革医疗价格管理的意见》，取消政府直接定价，营利性医疗机构实行自主定价；非营利性医疗机构实行政府指导价。2001年，《全国医疗价格项目规范》发布，全国实行统一的医疗服务价格项目名称和服务内容。
2.进一步扩大医疗服务机构的自主权，引入竞争。1992年9月，国务院下发《关于深化医疗卫生体制改革的几点意见》，进一步扩大医疗卫生单位自主权；要求医疗机构要积极兴办医疗卫生延伸服务的工副业或其他产业。医疗服务市场进一步开放，鼓励公平竞争[2]。2000年城镇医药卫生体制改革启动后，宿迁、无锡、上海等地方开始尝试公立医疗机构改革试点，有关部门在地方进行“医药分家”的试点，将药房从医院中剥离，但未获得重大进展[4]。
3.构建医疗社会性管制体系②。1998年12月，国务院发布关于《建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，正式确定建立社会统筹与个人账户相结合的社会医疗保险制度。2003年1月，国务院转发了卫生部、财政部和农业部发布的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，提出了要实现覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标。随后，城乡医疗救助制度开始试点。2005年4月民政部、卫生部、劳动和社会保障部、财政部发布《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》，指出从2005年开始，逐步在全国范围内建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。在对医疗服务质量的社会性管制方面，1993年9月，卫生部发出了《关于加强医疗质量管理的通知》，要求医务人员提高医疗质量意识，各地区对医疗机构服务质量开始进行制度化的管理和监督。1994年2月国务院发布《医疗机构管理条例》，对医疗机构的规划布局、登记执业、监督管理等法律责任进行了规范，医疗机构的执业管理纳入了法制轨道。
(四)管制改革调整创新阶段(2006年以后)
2006年之后，老百姓“看病难、看病贵”问题越来越成为医疗领域的突出矛盾，市场经济条件下建立的医疗管制体系已经不适应当前经济社会的发展，医疗管制模式亟待调整。
1.强化对医疗服务收费的控制。2006年国家多个部门加强了对医疗机构的执法监察，各省和地方纷纷出台医疗服务价格改革方案，不同程度调低部分医疗服务项目收费。2009年9月28日，发改委颁布了《关于公布国家基本药物零售指导价格的通知》，对基本药物目录的药品实行最高限价。希望通过加强收费控制来缓解“看病贵”的问题。
2.完善统筹城乡的基本医疗保障制度。为解决城镇非从业人员，特别是中小学生、少年儿童、老年人、残疾人等群体的医疗保险问题，2007年国务院下发了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，首批确立了79个试点城市，到2010年在全国全面实施。城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗制度，构成了我国覆盖城乡的基本医疗保障制度体系。
3.启动新一轮医疗卫生体制改革。2006年9月，国务院成立了由11个部委组成的医改协调小组，医疗改革正式进入调整阶段。2009年4月，酝酿许久的《中共中央、国务院关于深化医疗卫生体制改革的意见》正式出台，标志新医改的正式启动。新一轮改革与以往不同之处在于，突出“政府主导，回归公益”两大亮点，改革的成效目前尚在观察，难以定论。能否重构符合我国经济社会特点的有效的医疗管制体系是其中的关键。
二、制度的逻辑和困境：放松管制还是强化管制？
新中国成立后我国医疗管制的发展路径：直接行政管制—放松管制—强化管制。面对放松管制后所出现的乱象，政府试图通过加强管制来解决，能否达到预期效果？新医改背景下，应该继续放松还是强化管制？如何放松或强化管制？通过剖析不同经济背景下医疗管制变迁的内在逻辑和困境，以揭示管制变革的发展方向。
(一)计划经济时期我国医疗政府管制遵循政府筹资+直接管制的逻辑，是与当时经济高度集中统一、人民生活相当贫困的背景相适应的，这种管制方式仅能使医疗服务处于低水平状态，存在自身难以克服的局限性，必然难以持续。
1951年《劳动保险条例》颁布后，为体现社会主义优越性，公费医疗涵盖的受益群体不断扩大。由于公费医疗体制下消费者几乎不承担医疗费用，因此需方过度消费的激励很强，导致医疗开支膨胀较快。自从1952年确定公费医疗体制后，政府管制的核心就是抑制不合理的医疗费用开支。在计划经济背景下，政府是通过管制需方来控制医疗费用支出的。一是对享受公费医疗待遇的人群进行划分；二是对享受公费医疗的程度进行控制。政府虽然通过不间断的制度修补来严格划分私人支付和财政支付的边界，但在实际操作中，如何确定覆盖人群和享受程度往往无法界定或者界定成本很高，医患双方节约医疗资源的激励十分微弱，也无相应的机构有动力去进行监督。在这种以高成本、弱激励为特征的管制模式下，供需双方机会主义行为盛行，易于形成合谋，导致医疗费用迅速增加，国家财政日益难以负担。据统计，1982年全国平均每人公费医疗开支近50元，个别地区高达百元以上，全国超支3.7亿元[5](P155)。另一方面，过分严格的行政管制，不能充分调动一切社会资源来解决人民群众日益增长的多样化的医疗需求；长期的低价政策，难以形成对医疗机构及医疗人员提高服务质量的激励，影响了工作积极性和创造性[6]。这种管制模式的弊端随着社会主义市场经济体制的建立愈显突出，公共财政难以负担医疗领域的开支，实行管制变革，放松管制自然势在必行。
(二)社会主义市场经济条件下我国医疗管制改革遵循私人筹资+放松直接经济管制的逻辑，取得了一定效果，但在医疗市场失灵领域政府管制缺失和错位，导致新制度困境的形成。
这个阶段分为两个部分：第一个阶段是政府逐步减少对供方的财政补贴。1985-1997年期间，仿照企业改革经验，我国确立了以市场为导向的医疗改革模式，政府放松对医疗领域直接经济性管制。政府鼓励医疗机构自收自支，允许其增加收费项目，并通过承包责任制确立医院收费的合法性。医务人员可以兼职或通过药品加成以获得更高个人收入。同时，在医疗服务领域引入市场机制，增加个人在医疗服务上的支付比例。第二个阶段是政府逐步减少对需方的财政补贴，建立多层次的医疗保障制度。从1997年正式确定“社会统筹与个人账户相结合的社会保险制度”之后，政府在医疗服务方面对需方的责任进一步弱化，个人费用负担逐步增强。在1997-2000年间，政府医疗卫生支出占GDP比重由32.12%下降到15.5%，而个人现金支出则从20.14%上升到60%[7](P160-164)。可见，医疗费用的增长主要是由消费者个人承担。
社会主义市场经济条件下的管制改革似乎是针对旧体系弊端展开，在意图终止旧制度困境的同时，新制度困境已然形成。究其原因，首先是政府管制的缺位。由于个体消费者在市场经济背景下天然弱势，无法与医疗服务机构进行平等博弈，在没有第三方(政府)的牵制和干预下，消费者注定是输家。相比之下，医院和医生则具有信息优势，可以诱导客户增加医疗服务需求，并通过市场合法地将“诱导需求”转化为货币收入。约束和监督医方行为的管制缺失，导致医疗供方地位十分强大。此时的医疗管制模式将个人收益与高交易成本捆绑，消费者承担了高成本，而激励机制允许医疗机构获得高收益。在市场经济条件下，以医疗服务提供为核心形成了强大的既得利益集团，他们有足够意愿维持现行体制，成为制度变革的阻碍力量。
其次是政府管制的错位。第一，强化对医方直接的价格控制。随着老百姓“看病贵”问题日益严重，2001年之后，全国各省市陆续根据价格管制改革的要求，先后进行了相应医疗价格调整。接着，政府又连续多次对药品进行了直接降价，对医疗服务的使用量和费用实行更为严格的控制，以抑制医方的逐利行为。从管制效果上看，短期对遏制医疗费用增长有一定效果，但是长期效果并不明显。限价管制导致医方收入减少，如果没有相应机制来制衡医方信息优势地位，依然可以采取策略性行为来规避管制，以弥补收入损失。直接限价管制没有从根本上改变医方的激励机制，反而影响了管制效果。第二，医疗服务准入的行政管制仍未消除。在开放医疗市场过程中，沿袭计划经济的制度依赖，政府对公立医院的支持仍然很多，给社会资本和外资进入医疗市场造成了严重的政策壁垒。比如，1999年卫生部等部门发布了《基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》，对医保定点机构资格作出了规定。虽然《办法》并没有把民营、外资医疗机构排除在外，但管理部门在进行资格认定的过程中向公立医院倾斜。据统计，2009年上海有200多家民营医院，仅有23家加入医保定点，每年100亿元左右的社会医疗保险经费，几乎没有民营医院的份[8]。可见，公立医院在获得医疗市场特有的信息垄断地位后，又获得了政府赋予的行政垄断地位，公平竞争的医疗市场并没有真正形成。第三，社会管制缺失使老百姓医疗保障水平低下，总体抵御医疗风险的能力很弱。现行统账结合的社会医疗保险制度并不是完全意义上的保险。个人账户用于门诊，实收实支，超支部分只能自负，不能起到风险共担，统筹共济的保险保障职能。对于社会贫困人群以及丧失劳动能力的弱势群体，甚至没有任何医疗保障。医疗管制错位和缺位的结果，导致消费者主要承担了面对医疗风险的高额成本，由此形成的社会压力成为现行医疗体制难以为继的诱因。
医疗服务机构不同于一般企业，其产品十分特殊。从经济特征上，医疗服务具有私人品特征，具有排他性和竞争性，但医疗市场信息不对称和负外部性较强，会危及到消费者的生命健康。同时，医疗权作为一种基本人权，政府有责任和义务去维护公民享受这种权利的普遍性。无论是从中国历史经验还是国外实践看，放松对医疗服务的直接经济性管制，引入市场竞争，是符合医疗发展的客观规律的。政府放松经济性管制的同时，为避免医疗供方利用信息优势地位加剧医疗市场的利益攫取和分利活动，应该加强对供方行为的管制。通过上述对管制历史演进的分析，我们发现直接管制如果没有从根本上改变激励机制，收效甚微。应该以改变医疗市场激励机制的管制改革才是可行之道。同时，为保障公民应有的医疗保障权利，政府应该强化社会性管制职能，扭转消费者在市场中与供方利益博弈的弱势地位，确保医疗服务的公平性和公益性。
三、出路：以健康为目标的“竞争—管制”模式
计划经济条件下和市场经济条件下医疗政府管制遵循不一样的制度逻辑，但都出现了各自的制度困境：计划经济条件下“一管就死”；市场经济条件下“一放就乱”。要走出这个恶性循环必须重构现行医疗管制模式。
(一)政府医疗管制的目标是保障健康
健康权是人与生俱来的一种基本权利，是构成人类自由的重要因素，不少国家均把健康权作为一种国家义务纳入宪法之中。政府对医疗市场管制的最终归宿既不是医院的服务质量达到什么标准，也不是医疗费用控制在什么程度，而是在既有条件下能够最大程度的保障人民健康。
(二)放松直接经济性管制，促进医疗市场的良性竞争
政府完全替代市场而实施全面经济性管制，能够在一定程度上保证医疗资源的公平分配、医疗服务的普遍性和可及性。但随着医疗技术的进步和人口老龄化趋势的加剧，医疗服务需求和服务成本上升是必然趋势。如果政府在医疗服务领域继续实行直接供给，大包大揽，那么，财政吃紧的问题就永远难以解决，医疗服务拥挤和供给不足的问题也会进一步加剧。因此，破除行政权力对市场行为的错误干预，排除既得利益集团的影响，减少政府的决策范围，允许不同所有制形式和协调机制之间的竞争是未来医疗管制改革的方向。
(三)完善对医疗供方的间接管制
从前面的分析可见，直接经济性管制实际上形成政府行政垄断，已经被证明不是有效的管制方式。放松直接经济性管制并不意味着取消管制，而是调整管制方式。对具有信息优势地位的医疗供方的约束与监督应采用不直接干预其行为，而是能保持有效竞争、改变激励机制的间接管制方式，使供方行为与公共利益取向一致。
(四)强化政府社会性管制
针对医疗服务的外部性、信息不对称以及医疗服务公平性和普遍性等社会问题，市场机制和间接管制也不能解决或者完全解决这些问题，需要政府进行直接的社会性管制。社会医疗保险、医疗救助、医疗质量监督等社会性管制在抵御和分散疾病风险、消除医疗资源分配不公方面发挥着不可替代的重要作用。各国政府管制改革的历史经验也表明，在放松管制的背景下，同时强化社会管制已经成为现代国家进行社会管理的一种共识。
①这里“直接经济性管制”主要是指政府对企业的进入、退出、价格、服务数量和质量等有关方面的微观行为进行直接约束和干预，比如政府通过禁止、认可和许可手段，直接限制经济主体数量；直接举办和经营企业；直接定价等，主要针对自然垄断或存在信息不对称的领域。
②这里的医疗服务社会性管制指针对医疗市场信息不确定性、负外部性所产生的社会问题所进行的管制，主要包括社会医疗保险制度、社会医疗救助制度、医疗机构质量监督制度等。
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