完善赔偿委员会立法刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,委员会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
赔偿委员会是国家为解决司法赔偿问题而设立的专门组织，国家赔偿法对其组成、受案范围等问题作出了一些规定，但有关赔偿委员会的具体运作及监督机制的法律规定尚有等制定和完善。本文试就如何完善赔偿委员会立法问题提出一些构想。
一、赔偿委员会的性质、组成及受案范围
从目前世界各国国家赔偿的立法来看，司法赔偿一般限于刑事赔偿，其解决途径不外乎两种：一是由普通法院通过刑事诉讼程序解决，如美国、日本等；二是由专门机构通过非诉讼程序解决，如某些国家和地区所设立的冤狱复审赔偿委员会等。我国《国家赔偿法》是在“刑事赔偿”一章中对赔偿委员会作出法律规定的，但我国人民法院赔偿委员会所受理的司法赔偿案件，并不仅仅局限于刑事赔偿。我国司法赔偿还包括因人民法院非刑事司法行为导致的赔偿，赔偿委员会对此类案件亦有权受理。从性质上说，赔偿委员会应当属于人民法院的内部工作机构，它既不等同于人民法院，也不同于在人民法院之外所设的专门机构，而是一种通过非诉讼程序解决赔偿问题的司法机构。赔偿委员会的设立，是司法最终解决赔偿案件这一基本原则的具体体现。
《国家赔偿法》第23条规定，我国的赔偿委员会设立在中级以上的人民法院内部，由审判员3至7名组成。根据“赔偿委员会作赔偿决定，实行少数服从多数的原则”，审判员人数应为单数。赔偿委员会应设主任委员会一名，主持赔偿委员会的工作。主任委员可由分管副院长兼任。赔偿委员可在人民法院内部常设一办公室作为其具体办事机构，负责处理案件的立案、受理及执行等工作。
按照《国家赔偿法》第15条、第16条、第31条及最高人民法院《关于（中华人民共和国国家赔偿法）溯及力和人民法院赔偿委员会受案范围的批复》等法律、法规中的有关规定，赔偿委员会受案范围似可归纳为：
1、行使侦查、检察、 监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的人身权、财产权、造成损害，经赔偿义务机关依法确认，应予赔偿、赔偿请求人经依法申请赔偿和申请复议，因对赔偿决定不服或者复议机关自收到申请之日起两个月内不作决定，在期限界满之日起三十日内向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定的；
2、人民法院在行使刑事审判职权时，或在民事诉讼、 行政诉讼过程中违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施及其对判决、裁定和其他生效法律文书执行错误，侵犯公民、法人和其他组织的人身权、财产权造成损害（亦即人民法院作为赔偿义务机关，因其刑事或非刑事司法行为所导致的国家赔偿），赔偿请求人经申请赔偿，因赔偿义务机关逾期不予赔偿或者请求人对赔偿数额有异议，在法定期限内向赔偿义务机关的上一级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定的。
二、赔偿委员会的决定程序
赔偿委员会的决定程序，是指赔偿委员会解决赔偿争议的基本程序规范，是赔偿委员会处理案件和赔偿请求人申请国家赔偿的法律依据和“操作规程”，它既不同于刑事诉讼程序，也不同于民事或行政诉讼程序，它是国家根据国家赔偿的特点所制定的一种特殊程序，但在目前法律法规对该决定程序尚无完善规定的情况下，可参照行政诉讼，民事诉讼的有关规定处理。赔偿委员会决定程序的发生一般以复议为前置条件，赔偿请求人赔偿委员会申请作赔偿决定之前必须先经复议，否则赔偿委员会不予受理。这种决定程序只有在设赔偿委员会的中级以上人民法院才有可能进行，其内容包括申请、立案受理及审理、决定和执行等主要阶段。
申请及立案受理 凡属于赔偿委员会受案范围内的事项，赔偿请求人可以在法定期限内，以书面的形式向有管辖权的人民法院赔偿委员会提交申请书及有关证据材料。申请书的内容一般应包括申请人、被申请人的基本情况（如姓名、性别、年龄、职业、住址，法人或组织的名称、地址，法定代表人的姓名、职务等）以及申请赔偿的请求及其事实、法律依据等等。书面申请确有困难的，应当允许赔偿请求人口头申请，由赔偿委员会指派人员将其申请内容记录在案。
赔偿委员会收到赔偿请求书后，经审查认为符合立案条件的，应在一定期限内立案，并通知申请人，认为不符合立案条件的，也应在一定期限内决定不予受理，并书面通知申请人。根据司法实践，这一期限可定为7日，申请人对不立案决定不服的，应允许其申请复议一次。
赔偿委员会应在收到申请后5日内将申请书副本发送被申请人， 被申请人应在收到申请书副本后10日内向赔偿委员会提交与本案有关的材料和证据，并提出答辩状。被申请人不提出答辩状的，不影响案件的审理。
申请人也就是赔偿请求人，包括受害公民及其继承人和有抚养关系的亲属、受害的法人和其他机构及其权利义务继受者，这在《国家赔偿法》第六条中已明确。至于被申请人究竟应当是赔偿义务机关还复议机关，法学界尚有分歧。《国家赔偿法》中亦无明文规定。江西省高级人民法院制定的《人民法院赔偿委员会工作办法〈试行〉》第六条规定被申请人是赔偿义务机关。从法学理论及《国家赔偿法》的立法精神来看，这样规定很值得商榷。从理论上说，被申请人的确定取决于赔偿委员会的审理对象是复议决定还是原决定。赔偿请求人正因为不服赔偿义务机关所作决定并希望予以变更才申请复议，复议的以象无疑是原决定。同样也正因为不服复议决定（无论这一决定是变更还是维持原决定）才向赔偿委员会提出申请，申请变更的对象应当是复议决定，因为复议决定的效力高于赔偿义务机关决定，而且复议决定一经作出即具有法律上的先定力，虽不排除当事人可以寻求其他途径来改变复议决定，但不能因当事人的怀疑即否定复议决定的效力，也不意味着复议决定因当事人向赔偿委员会申请即失去效力。如果说复议决定没有发生法律效力而不能成为审理以象的话，那么同样未发生法律效力的赔偿义务机关决定效力更低又怎能作为审理对象呢？即使复议机关逾期未作决定，也是因为复议机关非法不作为以致未能履行自己职责。因此人民法院赔偿委员公审理对象应为复议机关复议决定（逾期不决定可视为默示同意原决定）。实践中，如果一律以复议机关为被申请人，则复议机关负担过重。当复议机关维持原决定或逾期不作决定时，作为赔偿委员会审理对象的复议决定与原决定是一致的，此时若变通一下，将赔偿义务机关决定视为审理对象，则将利于赔偿案件审理，尤其是便于赔偿决定更直接为赔偿义务机关理解和执行。《行政诉讼法》在确定被告应为原机关或复议机关时的立法思考似可引以为参考。
《国家赔偿法》第22条规定，赔偿请求人对复义决定不服或复议机关未在法定期限内作决定的，可赔复议机关所在地同级人民法院赔偿委员会提出申请。而且第23条明文规定赔偿委员公设立在中级以上的人民法院内部，这和复议面关的设置是相一致的。从中我们不难看出，根据《国家赔偿法》的立法精神，也是偏向于将复议机在作为被申请人的。只有当赔偿义务机关是人民法院时，赔偿请求人方可直接以赔偿义务机关为被申请人向上级人民法院赔偿委员公提出申请。
基于上述思考，笔者认为似可明确：
“复议机关维持赔偿义务机关决定或逾期不作决定或赔偿义务机关是人民法院的，赔偿义务机关是被申请人”；
“复议机关变更赔偿义务机关决定的，复议机关是被申请人”。
审理及决定 赔偿案件受理后，赔偿委员会主任委员会应指定一名委员会具体承办。赔偿委员会对赔偿案件实行书面审理。在审理过程中，赔偿委员会有权要求当事人提供或补充证据，有权向有关机关及其他组织、公民调整取证据。必要时，赔偿委员会可调查取证，对专门必问题可提交指定有关鉴定。根据《国家赔偿法》和《行政诉讼法》之规定，赔偿案件可以调解。赔偿委员会可召集申请人和被申请人进行协商，协商达成一致应制作调解书，调解书自送达之日起之效。
承办人办理赔偿案件必须向赔偿委员会提交审理报告，由赔偿委员会讨论决定。赔偿委员会会议由主任委员召集，出席会议的委员会必须过半数。赔偿委员会作决定按少数服从多数的原则进行，对不同意见可记录在卷。遇有重大疑难案件，赔偿委员会主任委员可提交审判委员会讨论决定。
赔偿委员会审理案件同样面临回避问题。审判员是本案当事人或当事人、代理人近亲属，或与本案有利害关系，或与本案当事人有其他关系，可能影响对案件审理的，必须回避。当事人有权用口头或书面方式申请他们回避，赔偿委员会也可以决定其回避。赔偿委员会有半数据以上委员会需要回避的，赔偿案件应由审判委员会讨论决定或由上级人民法院赔偿委员会审理。
赔偿决定应以处理案件的赔偿委员会的名义作出，并制作决定书。
三、赔偿委员会决定的效力及执行
决定的效力 赔偿委员会运用“决定”这一方式来解决赔偿争议，而不用人民法院常用的判决、裁定。赔偿委员会所作决定是终局裁决，决定自作出之日起即发生法律效力，赔偿请求人不得再行起诉、上诉。之所以采取一次裁制度，而不采用两审终审制，其原因在于赔偿委员会是以非诉讼程序处理刑事及非刑事司法行为引起的国家赔偿案件，而不是行政赔偿诉讼。加之人民法院赔偿委员会受理案件以行政复议为前置条件，只是在赔偿委员会通过非诉讼途径最终解决。
对于赔偿委员会所作决定确有不当应如何处理，《国家赔偿法》尚无明文规定。这实质上是如何建立赔偿委员会监督机制的问题。笔者认为，处理此类问题应本着有错必纠和有利于赔偿请求人的基本原则进行。有错必纠是实事求是的起码要求；出于切实维护受害人合法权益和促进国家机关严格执法的需要，对原赔偿决定有利于赔偿请求人的，只要不给国家利益造成重大损失就应维持，而对原决定明显不利于赔偿请求人的，可予变更。作出决定的赔偿委员会及其上级人民法院赔偿委员会的应有权变更原决定，而赔偿委员会属人民法院内部工作机构，人民法院院长对其工作应有监督之职责。故在今后有关规定中似可明确：
赔偿请求人或赔偿义务不服赔偿决定，可以向作出决定的人民法院赔偿委员会或上级人民法院赔偿委员会申诉；
“人民法院院长、赔偿委员会主任对本委员会已经发生法律效力的决定，发现确有错误，需要重新处理的，可以提交本委员会讨论决定”。
“上级法院赔偿委员会对下级法院赔偿委员会又发生法律效力的决定，发现确有错误，有权撤销原决定，指令重新讨论决定”。
作为赔偿义务机关的人民法院逾期不予处理而经上级法院赔偿委员会认定应予赔偿的，如系赔偿义务机关工作人员之责任，上级法院对下级法院及其工作人员应有监督惩处之职责。
决定的执行 赔偿委员会的决定一经作出即具有法律效力，赔偿请求人可据此要求赔偿义务机关履行赔偿义务，也可要求人民法院执行。人民法院赔偿委员会作出赔偿决定后，应通知赔偿义务机关履行赔偿义务。对拒不履行赔偿义务的国家机关，根据国家赔偿的特点并参照行政诉讼法的有关规定，人民法院赔偿委员会办公室可采取以下措施：
1、划拔该机关存款。
2、罚款。
3、提出司法建议。
4、直接要求下级人民法院履行赔偿义务；
5、追究主管人员和直接责任人员刑事责任。
根据《国家赔偿法》的规定，赔偿请求人对作为赔偿义务机关的上一级国家侦查、检察、监狱管理机关所作复议决定不服的，有权向赔偿委员会申请上作赔偿决定。这就意味着人民法院通过赔偿委员会有权在同一案件中，同时对侦查、检察、监狱管理机关的行为进行审查，并作出是否赔偿的决定，其职权范围较之《行政诉讼法》所规定的更为广泛。而且人民法院自身与赔偿请求人之间的赔偿纠纷，也可以通过赔偿委员会来解决。可以说，赔偿委员会的设立和法律所赋予它的职责，为人民法院廉洁自律及监督国家机关正确执法提供了更为有力的法律依据，也给人民法院如何完善和运用有关法律规定，更好地行使法律所赋予的监督职责提出了一个新的课题。