农业稳，天下安——解读党的十七届三中全会《决定》，本文主要内容关键词为：全会论文,三中论文,农业论文,天下论文,十七届论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新一轮农村改革发展的路线图
韩俊，国务院发展研究中心农村部部长
党的十七届三中全会通过的《决定》，明确了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和战略举措，是指导当前和今后一个时期农村改革发展的行动纲领，也是新一轮农村改革发展的路线图。
一、“三个进入”是新阶段作出的新判断
改革开放30年来，中国农村发生了翻天覆地的变化。中国改革是从农村突破的，农村的改革实际上开启了中国改革开放的大门。其对中国整个改革开放发展的贡献，可以概括为两个方面：一是探路的作用。农村率先发展市场经济，农村率先发展基层民主，农村率先调整产业结构等等，实际上为我们整个的改革和开放探路；二是这30年来，农产品的供给极大丰富，农民为我们国家的现代化事业提供了丰富的农产品、廉价劳动力，也提供了大量的资金。所以说农村的发展为我们整个国民经济的持续快速发展，为战胜各种困难，为保持社会稳定起到了基础性的支撑作用。
改革开放30年后，我们国家进入了一个新的发展阶段。这次《决定》作出了一个新的判断，那就是“三个进入”：我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。
在这样的历史判断下，我们如何顺应亿万农民过上美好生活的新期待，如何用创新的思路实现到2020年农民人均纯收入比2008年翻一番的目标？《决定》用非常明确的话概括了今后的指导思想和基本方针，那就是要坚持实行工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针。《决定》主要分为三大块：第一块是制度建设，第二块是现代农业，第三块是农村社会事业发展，每一块讲的政策都体现了以工促农、以城带乡的基本的方针和思路。
“把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。”《决定》里的这三句话可以说是这个文件的重要支柱，这三句话在党的十七大报告里都有，但是十七届三中全会用战略任务、基本方向、根本要求给这三件大事定了位，也就是对今后整个中国农村改革发展的清晰定位。
二、农民增收困难是现代化进程中头等难题
改革开放30年后，中国农村和30年以前已经不可同日而语，1978年农民一个日工平均8毛钱，一年人均消费粮食199公斤，30年后农民收入大幅度增加，城市菜篮子也丰富了。这几年惠农政策力度很大，但是现在遇到一个最大的困难就是农民增收慢，主要是缺乏一个有力的支撑。可以说，农民增收困难，是现代化进程中头等的难题。
单就城乡收入差距而言，去年，城镇居民的可支配收入与农民的人均纯收入是3.33∶1，实际上收入差距可能比这个还要大，那么为什么我们强农惠农政策力度这么大，而城乡收入差距不断扩大的势头遏制不了呢？主要有几个原因：
首先，市场经济的各种要素是从农村往城里流，劳动力、农村资金大都被城市吸走了。其次，在公民收入再分配方面，我们虽然加大了力度，财政支农资金的总量、增长速度都是最高的，但是我们整个农村的需求太大了，这些资金相对整个农业农村发展来讲，可以说是杯水车薪。再次，整个农业农村农民在国民收入初次分配过程中处于不利地位：农产品价格偏低，农民种一斤稻谷就赚五六分钱；农民工的工资还是偏低，最近这四五年平均每年增长7％，比城镇收入增长和国民生产总值的增长速度都要低；城市发展、工业发展征用了农民的大量土地，但土地补偿价格偏低。
党的十七大报告提出，初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系，再分配更加注重公平。在国民收入初次分配方面，我们还要更多向农业农村农民倾斜，只有这样，城乡收入差距不断扩大的趋势才真正可以得到遏制。
三、土地制度的改革是重头戏
在《决定》里面，土地制度的改革是一个重头戏，是一个很大的亮点。
党的十七届三中全会明确讲，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，完善土地经营权的权能，提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。
可以说，30年前的农村改革给农民穿上了一双合脚的鞋，因为那个时候人民公社大集体是不合脚的。如今，党中央提出农村承包关系长久不变，这是给亿万农民吃了一颗长效定心丸，农民的土地权利是更加充分而有保障的。
关于农民土地流转问题，只要仔细学习1984年以来中央关于农村土地政策的所有文件，我们就会发现，我国没有一条政策和法律是限制农村土地流转的。《决定》明确指出，土地流转要坚持依法自愿有偿这个原则，这是基本的政策导向，不得采取任何形式强迫农民流转土地经营权。我们还提出防止片面追求土地集中，《决定》在这一方面的政策与历来的法律和政策完全是一脉相承的。
为了解农村土地流转情况，我们去年在全国调查了2749个村庄，调查数据令人吃惊，2749个村庄中有23％已经把一部分土地甚至全部土地转包出租给他人耕种，沿海发达地区比例更高，有美国专家看到这个调查数据说，中国农民自发的土地承包经营权的流转率在发展中国家几乎是最高的。
对现行农村经营制度，有人认为家庭承包经营可以解决温饱但解决不了致富和小康问题，有人主张要大规模集中土地搞集中经营。我觉得这些认识还要进一步讨论和澄清。在中国，目前土地对农民来讲是非常重要的，可以说农民与土地就是唇齿相依，土地是农民最重要的一个生活保障。虽然2亿多农民离开土地进城打工了，但是他们有一半左右就业不稳定。如果我们的经济一旦出现波动，农民就会失业，而农村土地被收走了，他们的进退就没有了根基。所以，在我们社会保障制度不健全的情况下，有些事情可以探索，但是要说大规模集中土地搞大规模农场，不适合中国国情。我们千万不能一厢情愿，一定要尊重农民的意愿，不能脱离我们的国情。
中国现实的国情是，有2亿多农户，一家平均大概七八亩地的土地规模，这么小规模怎么和市场经济相衔接，而且农户如何能保护自己的权益呢？
我们强调土地承包关系要长久不变，并不是固化小规模土地经营，《决定》在讲长久不变的同时，又讲了农业经营体制创新的两个重要转变：第一个转变就是家庭的经营，要向采用先进的科技和生产手段这个方向转变，家庭经济提高集约化水平；第二个转变是从统的角度来讲，要向发展农民多种形式的联合与合作，形成多元化、多层次、多形式农业经营和服务体系这个方向转变，核心问题就是提高农民组织化水平。《决定》用了16个字清晰地勾画了农民专业合作组织发展的方向，就是“服务农民，进退自由，权利平等，管理民主”。按照这个要求，我们要把这些合作组织发展成引领亿万农民走向国内外市场的现代农业经营组织。
为防止一些地方政府利用权力来干涉农民的土地承包经营权，《决定》明确用了“三个不得”：不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。所以说，今后我们应该更多采取市场经济的办法，按照依法自愿有偿的原则，发育土地承包经营权市场，让它自然流转，不要急于求成。
另外，现在土地征用问题已经成为农村矛盾的焦点。我们去年对全国2749个村庄进行的一项调查发现，因为土地问题上访的农民占到65％，其中因为征地造成社会矛盾的上访占到44％。
这次，十七届三中全会对征地制度改革制定了非常明确的方向和原则，就是要严格界定公益性用地和经营性用地的范围，缩小强制性征地的范围，合理补偿农民，解决被征地农民的社会保障问题，要保证他们的基本生活长期有保障。
四、继续加大对“三农”投入和支持力度
十七届三中全会认为，当前我国农业农村发展面临诸多挑战，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。实现这“三最”，除了明确目标、制订规划，还需要加大投入。
那么钱从哪里来？第一块是财政的钱，第二块是金融的钱，还包括整个社会的资金。关于增加国家财政对“三农”的投入，《决定》用了三个“大幅度”，这是从来没有的。三个“大幅度”指的是大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。一直到2020年，国家都会严格按照这个要求调整国民收入再分配格局和财政结构。
除了财政投入，还要加大金融的支持力度。我们对全国2000多农户进行的一项金融调查发现，真正能够从正规金融机构得到贷款的农户只占1／3，可以说，目前农村金融是整个农村改革最薄弱的领域，农民贷款难是农民增收的重大制约因素。
为了改变这种状况，《决定》明确讲要综合采用财税杠杆和货币政策工具，通过定向实行税收减免和费用补贴，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村，所有的金融机构都有积极支持农村改革发展的任务和责任。因为，要建设社会主义新农村，大量投入是长期性投入，光靠财政是不行的。
《决定》从制度层面入手，不仅着力于健全严格规范的土地管理制度、稳定和完善基本经营制度、建立现代农村金融制度，还强调要建立促进城乡经济社会发展一体化制度，特别对农村富余劳动力的转化问题，《决定》也作出了政策导向。
据我们测算，到2020年，农村起码还有1亿剩余劳动力需要向城镇非农产业转移，这是一个巨大的任务。《决定》明确了“三个方面”的政策导向即引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业，特别是讲到要保障外出务工农民的合法权益。基本的思路就是平等对待、一视同仁，农民工进城就业以后在医疗、子女就学、公共卫生、住房租购、劳动就业等方面享有与城镇居民同等权益，特别要扩大工伤、医疗、养老保险对农民工的覆盖面；养老保险关系转移接续办法将尽快制定和实施，而且在城市稳定居住和就业的农民工，中小城市要放宽落户条件，要真正让这些农民工变为市民。
可以说，《决定》是一个保护农民权益的文件，是一个增加农民收入的文件，是一个加强农业基础地位的文件。我们相信，有党的强农惠农政策，靠亿万农民不懈努力，我们农村的落后面貌一定会改变，我们亿万农民一定会过上幸福美好的新生活！
城乡一体化重在资源和机会均等化
白国强，中共广东省委党校经济学部副主任、教授
党的十七届三中全会指出，目前我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。并且提出，到2020年，农村改革发展基本目标任务之一是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。统筹城乡发展和形成城乡经济社会发展一体化的新格局，这是全会释放出的一个强烈信号。推动建立促进城乡经济社会发展一体化制度，是中国城乡由“二元”到“一元”，由“分治”到“一体”的关键之举。
众所周知，目前我国城乡差距日益扩大，这是以工农产品价格“剪刀差”、财政税收收支差、金融存贷差、土地征用出让价格差、城乡居民国民待遇差等诸种差别叠加积累所形成的，其总根源在于以往城市偏向的制度设计。这种城乡制度通过“抑农扶工”、“重城轻乡”的方式，构筑了城市发展的“政策洼地”，导致乡村资源及要素源源不断地流入城市。因此，统筹城乡经济社会发展，一个重要前提是要建立城乡统一衔接的经济社会制度，改变过分偏向城市的制度设计，逐步消除制度的二元状态，减少农村资源的过度流失，降低资源要素进入农村的成本，从而引导资源和要素流向农村，使农村获取较多的发展机会。从某种意义上说，统筹城乡发展就是要使城乡在发展资源和发展机会上实现“均等化”。
一、建立城乡衔接的资产产权制度。要逐步实现城乡在土地产权制度、住房产权制度等方面的统一或衔接。这是现代市场经济的必然要求。多年来，由于城乡资产产权制度的二元状态，造成城乡分割的土地产权市场和住房产权市场，资源处于低效率的配置状态，于是农村丢荒土地更多，闲置住房更多，“空心村”也更多。从长期发展看，如果农村资产没能像城市资产那样直接与市场接轨，必然会使农村资源长期处于无效率状态，资金、人才等优质的生产要素也不可能进入到农村去，最终将影响整体的经济效率。因此，在建立完善城乡统一的社会保障和户籍制度的前提下，要大胆尝试农村产权制度改革，特别是土地制度方面的改革。事实上随着社会经济的发展，农民拥有资产的形式多样化，社会保障方式也多元化了，农村土地的“均贫富”功能和社会保障功能已经发生了很大变化，土地制度的改革条件已日渐成熟。
二、建立城乡统一的市场与价格制度。现代市场经济要求城乡之间形成统一的充分竞争的市场。长期以来，尤其是改革开放前我国城乡市场严重分割，造成城乡要素和产品定价的不统一，价格信号扭曲，不能真实反映要素和产品供求的状况，导致城乡资源无法合理配置；而以“剪刀差”为主要特征的城乡价格制度，成为城乡差距扩大和城乡不平等的主要根源。因此，必须按照现代市场经济的要求，实行城乡统一、充分竞争的市场与价格制度，形成城乡一体的资源、要素和产品市场。同时，要消除价格“剪刀差”，减少城市的价格垄断行为，减少城乡之间交换的不平等。
三、加强以户籍制度为核心的相关制度改革。关键是要建立城乡统一的户籍制度，确立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动和户籍管理方式，打破国民的城乡身份。在此基础上，建立城乡统一衔接的劳动择业制度、失业登记制度、就业保障制度、养老及医疗保障制度、最低生活保障制度和教育制度等一系列制度，使进城农民在住房、参军、子女入托、入学、社会保障、就业、教育等方面享受与当地城镇居民同等的待遇，并履行相应的权利和义务，最终达至全民“国民待遇”的统一。
四、建立城乡平等的财税金融分配制度。尤其需要建立城乡基本公共服务均等化的制度。根据基本公共服务均等化的要求和标准，科学评估各有关地区的财力和财政支付能力，调整和完善政府间转移支付，实现地方政府基本公共服务财政能力的均等化。同时，改革和完善公共服务领域的投资体制，提高公共财政投资效率和基本公共服务质量；按照公共财政的理念，在城乡之间形成合理的财政资源配置格局；按照事权财权相对称的原则，明确政府间基本公共服务供给责任，提高基层政府尤其是乡镇政府的公共服务供给能力，改变按行政级别和权力分配财政资源的惯例。这既涉及到公平问题，又涉及到效率问题。当前在遵循效率原则和公平原则前提下，财政资源配置应适度向农村倾斜。在金融信贷资源的竞争上，城乡也存在明显的不平等，建立城乡平等的金融制度，也是统筹城乡发展之大势所趋。
深化改革打破城乡二元结构
马晓河，国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长、研究员
我国经济社会发展已进入新阶段。工业化、城镇化迅速推进，需要农业、农村加快发展；随着社会进步，农民要求公平分享社会发展成果，也需要加快农村改革发展。但由于历史原因，我国长期固化的城乡二元结构造成的深层次矛盾给继续推进农村改革发展带来了挑战。
农业基础地位不牢固，农业综合生产能力不够高。在城镇化、工业化和市场化快速推进过程中，随着耕地和水资源短缺、农业基础设施老化、财政支农投入不足、农业科技成果转化较慢等问题日益突出，农业综合生产能力的提升速度赶不上社会对农产品数量和质量需求的增长。特别是近几年，农业生产成本迅速上升，比较效益明显下降，已对粮食安全和主要农产品供给增长带来了威胁。
农民收入增长相对缓慢，城乡居民收入差距持续扩大。尽管国家强农惠农政策不断加强，农民收入增长幅度连续4年在6％以上，但城镇居民收入增长幅度更高，连续4年在7.7％以上。由此，城乡居民收入相对差距由2000年的2.78∶1扩大到2007年的3.33∶1。
农村公共服务供给不足，城乡公共服务存在明显差别。长期以来，由于财政支出重城市、轻农村，导致农业、农村基础设施建设滞后，农民行路难、用电难、饮水难；由于教育、公共卫生、社会保障和社会救助等资源在城乡配置上存在明显差距，农民在上学、看病、养老和贫困救济等方面存在的问题仍然没有得到根本解决。
城乡要素市场配置不均等，农民权益得不到有效保障。在劳动力流动方面，农村劳动力转移存在制度性障碍，城乡户籍制度分割，就业市场不统一，在上学、医保、低保、养老保险以及住房等方面，农民工与市民存在着明显的不同待遇；在土地市场方面，被征地农民很多得不到合理补偿，在就业、住房、社会保障等方面难以获得公平待遇。
农村金融制度不健全，农民生产生活贷款难。近年来，在中央和有关部门的重视下，农民贷款难有所缓解。但是，农村金融制度改革还处于试点起步阶段，覆盖范围小、进入限制多，农民贷款难还没有得到根本解决。这既表现为制度供给不足，也表现为资金供给不足，而资金供给不足又主要是由制度供给不足造成的。当前，农村金融制度供给不足，主要表现是政策性金融严重缺位，商业性金融退出农村领域，合作性金融发育迟缓。在统筹城乡发展的思路下，如何建立健全农村金融市场体系，是农村改革发展亟待解决的重要课题。
另外，一些地方农村基层组织软弱涣散，民主法制建设和社会管理落后，也影响着农村经济社会发展。
当前，推进农村改革发展，既有充分的理论准备和实践基础，又有很好的政治条件和经济基础，面临着难得机遇。《决定》提出，推进农村改革发展，要把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。这是对今后“三农”工作总体思路的新概括、新论述。为了加快推进农村改革发展，《决定》提出了农村经济体制、现代农业建设、增加农民收入、基层组织建设、基本公共服务和可持续发展六个方面的基本目标任务，作出了战略部署。完成这些任务和部署，应重点抓好以下几个方面的改革。
进一步完善土地管理制度，保障农民合法的土地权益。推进土地管理制度改革，要在坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度的前提下，着力抓好这样几项工作：一是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变；二是建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以多种形式流转土地承包经营权；三是改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地界限，逐步缩小征地范围，探索农民参与土地市场交易办法；四是从制度上保障被征地农民的合法权益，积极探索对被征地农民公平和合理的补偿办法，保证失地农民就业有出路、生计有保障；五是抓紧研究和积极探索建立城乡统一的建设用地市场、按照同地同价原则依法征收农村集体土地等问题，完善相关法律法规和配套政策。
改革农村金融体制，从制度上解决农民贷款难问题。一是认真贯彻落实《决定》精神，放宽农村金融准入政策，拓宽农村融资渠道，引导更多资金投向农村；二是鼓励各种金融机构下乡入村为农民开展贷款服务，支持农业农村发展；三是尽快建立政策性农业保险制度，探索农业再保险和巨灾保险办法，稳步建立农村信贷担保机制；四是继续扩大放宽农村地区银行金融机构准入政策的试点范围；五是规范和引导民间借贷健康发展。
建立健全有利于促进农村劳动力转移和流动的体制机制。户籍制度和城镇相关社会福利制度是影响农民改变身份、转变成市民的主要制度障碍。应按照《决定》精神，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件。在中小城市探索建立城乡一体化的户籍管理制度，同时将进城农民工作为市民管理，在就业、子女教育、医疗卫生、养老、最低生活保障以及住房等方面逐步让他们享受市民待遇，从制度上保障农民工进得来、留得住。统筹城乡社会保险制度改革，制定实施可行的农民工养老保险关系和医疗保险关系等区际转移接续办法。
建立健全农村公共服务体系，为农村居民提供最基本的均等化公共服务。当前，在基础设施建设、教育、医疗卫生、养老、最低生活保障、社会救济等公共服务方面，受历史因素、各地财力等影响，城乡之间不可能立即实现均等化。但应制定阶段性目标，分步骤推进。就近中期而言，对于农业、农村基础设施建设，应按照《决定》提出的“三个大幅度”的要求，不断加大各级政府投入。城乡义务教育应尽快实现真正的免费教育，加强农村义务教育基础设施建设，提高农村教育质量。对于农村新型合作医疗制度和最低生活保障制度，在做到全覆盖的条件下，不断提高政府补助标准。有条件的地区可以试点建立新型农村养老保险制度。
加快农村社会管理体制改革，为逐步实现农村基本公共服务均等化创造条件。农村税费改革以来，农村县乡政府与农民的关系已经从征收农业税和“三提五统”等转变为送钱、送物、送政策。但县乡行政管理机构及其职能转变滞后，难以适应农业、农村发展的需要。为了更好地为农村提供基本公共服务，应推进省直接管理县（市）财政体制改革。中央和省级政府应通过一般财政转移支付实现县一级财政公共服务支付能力的均等化。同时，还应鼓励和支持农村民间中介服务组织的发展，加强农村社会公共服务。
“土地新政”解惑
党国英，中国社会科学院农村发展研究所研究员、宏观经济研究室主任
十七届三中全会确定了农村土地制度市场化改革思路。但土地要素不同于一般商品，它的市场交易更要接受国家的掌控，交易的规模、数量、目的和方式都会受国家政策的严格制约。所以，农村土地要素的市场化不是完全的自由放任，这也是中央此次会议作出“决定”的重要精神。在中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定发布前，社会有关方面对土地制度深化改革有某种期待：《决定》发布之后，社会上似乎有完全不同的理解。本文拟谈谈自己学习研究《决定》的若干认识。
一、《决定》关于农村土地政策调整的基本原则是什么？
《决定》发布之后，有人认为中央的土地政策比过去更“紧”，有人则认为是更“松”了。事实上，不存在总体上的“紧”或“松”问题。应该说今后国家的土地利用规划的约束力会更紧，而对土地使用权承载的其他具体权利的限制则会逐步放松。
我国农村土地的基本制度保持不变，国家的18亿亩耕地的“红线”不能碰，这两个方面没有放松。但《决定》对“统分结合、双层经营”的农村基本经营制度作了新的解释，提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，这是松的表现。总体上说，完善农村土地管理制度的原则是“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”。这是一种结构性的政策调整，并不是整体上的松或紧。
深化农村土地制度改革无非是要处理好公平和效率的关系。明晰土地产权，使农民的土地承包权长期化，建立有约束的、规范的土地市场，既有利于增加农民的财产性收入，又有利于提高土地资源的配置效率。
二、今后保护18亿亩耕地更难还是更容易了？
人们对保护18亿亩耕地必要性的认识并不统一。的确，光从技术潜力看，再经过20年的努力，用13亿亩比较好的农田产出1.3万亿斤乃至更多粮食来，满足今后人口增长的需要，不是太难的事情。考虑到其他因素，再多用一些土地来生产粮食也不是没有可能。但这不是不去保护18亿亩耕地的理由。
我觉得有两个理由：一是我们并不缺少建设用地资源；二是粮食生产不嫌耕地多。我国大部分大城市的人口密度不到4000人／平方公里，而且号称最少土地资源的东部地区的城市人口密度甚至还小于中西部的平均水平。环渤海以及长三角、珠三角地区都不缺建设用地。如果盘活农村村庄占地和现有建设用地，可供建设的土地更是几十年也用不完。而我国粮食生产一直采用投入密集型的生产方式，环境压力很大，使中国人为解决吃饭问题付出了很大的环境代价。所以，保护18亿亩地有充分的理由。但在以往体制下，保护耕地只有中央一方面的积极性；不仅地方政府希望在空间上扩大城市，连农民也加入了扩大占用建设用地队伍，因为农民把农村土地看成了“公地”。全国农户平均占用村庄土地1.2亩左右，利用水平很低。
十七届三中全会通过的《决定》将赋予农民稳定并长久不变的土地承包权，这将令广大农民不再有“公地”意识，农民对土地利用的短期行为将发生极大改变。这意味着保护耕地除了有中央政府的积极性之外，又创造出了农民的积极性。
三、会不会在农村普遍出现“大农场”，并导致大量农民离开土地？
最近，很多人担心这个事情发生。我认为，如果地方政府不在“规模经营”这样的目标上拔苗助长，这种事情不容易发生，我们不必过分忧虑。
如果中央政府真正实行深化农村土地改革的“16字原则”，不会有大量城市人到农村去“种庄稼”。真正立志搞农业的是少数。害怕的是“项庄舞剑，意在沛公”。若政府方面真正能做到“用途管制”，城市资本的投机打算便会大大消解。没有多少笨蛋会拿只能用来耕作的土地去搞投机。
从经济规律上看，农民是否愿意把耕地转让或出租给城市资本，并不取决于城市资本家的意愿，而取决于农民放弃土地经营的机会成本，当这个机会成本小于他转换职业的预期收入时，农民可能转出土地；当机会成本等于预期收入时，他就不会转出土地。如果预期收入是城市工作的平均收入，那么，种粮农民的机会成本大约是经营50亩大田作物的收入。这个分析表明，农民不会盲目地放弃农业经营，土地不会随意地转到种粮大户手里。
四、土地流转形式如何适应当前农村经济状况？
土地流转有出租、转让、转包和互换等形式。在没有必要的情况下，不应该采用农民入股形式搞大农场。
中国农村的现实情况是劳动力较多，而土地相对较少，规模经营遇到困难。许多地方政府都想克服困难，在这个方面迈开较大的步伐。目前，一个比较普遍的做法，就是主张用“股田制”的办法实现土地规模经营，其具体的做法常常是由一个或几个出资者注册一家经济实体，种植经济作物，或搞所谓“设施农业”，而农民则用自己的承包地入股，按股取得报酬。按这个办法，土地经营规模的确可以增大，但我不认为这是增加土地经营规模的最好途径。
股份制是人们为了降低生产经营风险而建立的一种合作方式，并不适合一切生产经营活动。在股份制之下，普通股东要以某种方式参与管理活动，以保障自己的权益；对于上市股份制企业，小股东也会以所谓“用脚投票”的方式对企业经营施加影响。只有那些拥有“优先权”的股东才不参与企业的经营。农民的专业合作社一般来说不必要是股份制企业，虽然它们的建立也是为了降低交易成本，减少经营活动中的各种风险。在所有农业发达国家，农民专业合作社并不是以土地入股而建立的；农民与合作社的联系是以所谓农民的“惠顾”为纽带，就是说合作社是在市场活动中代理农民进行交易活动，而农民则依照自己与合作社的交易量（惠顾额）来获得由合作社创造的属于自己的那部分利益。离开了市场交易，在直接生产环节上，农业生产还是以家庭经营为主。
上面讲的现实中的通则其实不难理解。在农业生产经营的全部过程中，市场风险主要发生在交易的环节上，农民通过建立合作社，可以集中采购生产资料，集中销售农产品，提高农民在市场上的谈判能力，把市场风险尽量化解到最小。没有哪个保险公司可以为市场风险提供担保，所以，组成合作社是农民降低市场风险的基本办法。除了市场活动，农业的直接生产过程就是农民自己的事情。一户农民就可以耕作大量土地，没有必要通过他们彼此间的“合作”来降低生产经营的风险。其实，不必要的“合作”反倒会增加交易成本，降低生产的效率。举例来说，如果一户农民有可能耕作500亩土地，就没有必要每户农民耕作50亩土地，然后10户农民再“合作”起来共同耕作500亩土地。直接生产过程中的风险常常是自然灾害的风险，对于这种风险，可以由保险公司来解决问题，农民的“合作”于事无补。
也许有人会问：只要能扩大经营规模，什么办法都可以用，土地入股为什么就不可以用呢？我们可以找到更好的办法，为什么要用这个并不能很好保障农民权益的办法呢？农民之间可以通过土地承包权的租佃关系来实现土地的流转，从而扩大一个农户的经营规模。任何一户农民在有了完全的非农业就业机会后，可以把自己的土地承包权租给种粮农户；农民自己会决定一个合理的租佃价格。比较而言，如果硬要农民搞股份制，建立起农业公司，反倒会增加农民的风险。如果公司发生资不抵债的情形怎么办？是不是要拍卖公司的资产（农民的土地）用以还债？我们不禁要问：放着简单的、风险小的租佃流转方式不用，为什么要搞麻烦的、风险大的“股田制”呢？有的地方实际搞的也是租佃制，但似乎为了听起来有“创新性”，硬要叫个“股份制”，这种做法也实在是有点不大靠谱儿。
中国农村的“人地比例”决定了我们不可能在三天两晌后就搞出像美国那样的“规模经营”来。规模经营的发展要随着城市化进程的实现逐步地去推动，而不要想着法子去驱赶农民离开自己的土地。我特别要说明，在农业领域，连西方国家也十分慎重地对待城市资本“下农村”搞农业雇佣劳动制度；他们把“耕者有其田”看作是建立农村土地制度的重要原则。
五、如何统筹利用城乡住宅建设用地资源？
当前，城乡住房用地资源利用存在下列问题：
第一，农村住房空置率比较高。多方面的调查都表明，全国农户住房的空置率在30％左右。这种情形不仅意味着资源的巨大浪费，也意味着农民实际福利水平遭受损害。
第二，适合建设房屋的土地资源没有得到很好开发利用。我国是一个拥有复杂地貌的国家，一些邻近城市的山区边缘地带即所谓浅山区，不大合适发展粮食生产，如果用来做住宅用地，可以容纳大量人口。但我们大多选择在平原地带造住房，甚至造别墅，占用了大量优质农田。
第三，城市土地利用率很低。在我们这样人多地少的国家，城市建成区的人口密度达到1万人／平方公里既有可能，也有必要，但现在的情况是人口密度有进一步降低的趋势。
解决上面这些问题的办法之一是统筹利用城乡住宅建设用地。可以在浅山区发展别墅式住房，而禁止在平原地区发展低密度住宅区，特别要禁止在平原地带建造别墅式住宅。保守估计，全国面向城市的浅山区建造2000万套别墅式住宅是没有问题的，完全可以满足占全国人口5％的高端收入人群的需要。据了解，北京周边的燕山浅山地带已经有高收入人群建造了住房，或者买了农民的住房经改造以后成了高档住房。
山区的村庄大多土地零散，不是很适合搞粮食生产规模经营，不容易发展专业农户。随着经济发展水平提高，小块土地需要退耕还林还草，其间盖一些低密度的住房并不影响环境。还可以通过对空心村庄的改造发展住宅小区。城市交通发达以后，这些地区的住户到城市上班工作不会受影响。
实现这个想法必须修订现行法律。但这个工作不要操之过急，需要在认真调查研究的基础上做好规划；规划一旦通过，就应该像遵守法律那样遵守规划。
六、土地流转还是由农民自主决定好
近几年，许多地方的农地流转是由村委会或基层政府组织的，有的地方收回了农民的承包地，由政府方面成立土地流转中心，将土地大面积转包给了所谓“大户”。当事人的理由一般是所谓规模经营，但背后的理由是“壮大集体经济”，解决集体兴办公共事业的财源问题。我很怀疑这个做法的普遍意义。
一个村庄的行政领导当然要办公共事务，并且要有资金做支撑。普遍的经验证明，村庄的行政领导应该主要限于办理公共事务，即使要支持经济发展，也只是做好服务工作才对，最好不要直接兴办营利性经济实体。也就是说，村庄的行政领导应该坚守“公共财政”的原则，应该“量出定入”。但现在一些村的行政领导把村土地租金都收到了自己手里，多出来的钱再去给村民分红。长期这样做并不符合公共财政的原则，而公共财政理论是经过考验的，连国家也开始奉行这个理论。
办理村庄公共事务依靠集中控制土地收取租金获得财源这个路径，也值得商榷。国家赋予农民的土地承包权是“免费”的，就是说，租金本来是农民的。另外可以考虑的办法是承包地还是归农民按户免费承包，公共开支直接从农民那里收取。这个办法使农民有了“纳税人”意识，也使干部会更注意自己肩膀上的责任，有利于形成成本低的监督机制。如果一种制度使监督机制运转的成本很高，这个制度就不会有长久生命力。
党的十七届三中全会对统分结合的双层经营体制作了新的解释。会议通过的《决定》指出，“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。”按我理解，今后如果再讲“壮大集体经济”，应该是指大力发展农民的各类合作组织，至于村委会，主要做好自己的公共事务就行了。中央《决定》的意思是，土地承包制不仅要坚持，而且要承包到户并长久不变。任何组织最好不要借公共开支的理由把农民的地收回去自己按竞拍的办法搞短期承包。
由农民承包土地并完全自主决定土地流转，完全不妨碍农业规模经营的形成，只是时间可能长一点。这种做法的好处是流转的交易成本不会表现为那种由集体决定并操作流转的行政成本，也不发生农民对集体流转收益（集体的发包收入）使用状况的监督要求，自然也不发生监督成本。所以，这种由农民自主决定流转的方式是一种能够降低社会成本的方式。从一些地方的经验看，这种方式完全能行得通。
我通过对各地农村的调查，发现了一个很有意思的现象。什么地方如果按照传统的思路去“壮大集体经济”，尽管短期内热热闹闹，但时间一长就出问题，就失去活力。即使有做得不错的，那也是少数。相反，什么地方认真去落实中央的土地政策，下决心明晰土地产权，短期内看起来产生公共开支方面的问题，但时间一长就显示出整体经济的繁荣景象。要充分相信，土地承包权越是得到很好落实，农民的合作（包括村庄公共事务中的合作）就越容易。要相信农民有合作意识，不要以为只有村干部使用行政手段才能解决公共财源问题。
解决粮食安全问题必须照顾好粮农利益
邓迎春，湖南省桂阳县交通局
“粮食安全任何时候都不能放松，必须常抓不懈。”《决定》第四部分把“确保国家粮食安全”作为第一条政策措施提出来，而且提出“把发展粮食生产放在现代农业建设首位”，是基于对当前国内和国际粮食供求形势变化的客观分析和判断，具有很强的针对性、现实性和长远的意义。未来一个时期，无论资源禀赋、供需形势还是消费结构的变化，形势都不容乐观，因此粮食问题大意不得，疏忽不得，要把确保粮食安全放在首位。但要保障国家粮食安全，只解决认识问题是不够的，更重要的是照顾到核心利益，只有照顾到粮农的利益，照顾到主产区的利益，才能调动地方政府抓粮食生产的积极性。在这诸多利益中，最难照顾到的是粮农利益，最需要保障的依然是粮农利益。
一、惠农政策容易打折扣，鼓励种粮任重道远
早在2008年3月，国务院就对加强全国农业和粮食生产工作作出了全面的布置，提出了10项促进农业和粮食生产发展的有力措施，随后又对全国的稻谷生产作出了全面部署。这些惠农政策，却因为在实施的各个环节中，出现种种问题，使得真正落到农民手中的实惠并不多。惠农政策大打折扣，农民的种粮积极性受到伤害。例如：今年国家安排5625亿元投入三农，比上年增加1000多亿，其中，250多亿元直补给农民。但因化肥为主的农资价格上涨高于粮价上涨，巨额补贴仅在农民手中打个转，全部成为上游厂商的收入。有调查显示：随着以化肥为首的农资涨价，加上政府控制粮食价格上涨，农民的种粮积极性在不断下降。
因为农民种粮的积极性存在问题，所以我国粮食储备与流转存在隐忧。不久前，联合国粮农组织在一份关于世界粮食形势的报告中说，已经不多的世界粮食库存预计会下降到20多年来的最低点。而在这种世界性的“恐慌”中，“杂交水稻之父”袁隆平的大胆发言制造了新的“紧张”情绪——他在上半年召开“两会”时曾指出，有人向其反映国家粮库存在虚报现象，至少有两个地方粮库是空的。
除了库存数据的疑问，粮食物流也存在问题。曾有专门调查显示，目前中国13个粮食主产省（区）库存占全国总库存量的70％，而北京等7个主销区的库存占全国总量不到10％。一个典型的例子是：广东粮食自给率不足40％，六成粮食需要从湖南、江西、广西、安徽等省区调配，同时，还要从东盟国家进口粮食，年缺口粮食达2400万吨，是我国第一缺粮大省。
总之，中国虽然基本上实现了主要农产品自给，但中国当前满足城乡消费者需求和工业原料的农产品供给，在一定程度上依靠的是虚拟耕地。所以说，中国同样存在粮食安全问题。如果不真正解决种粮农民的积极性问题，中国的粮食安全隐患就很难从根本上消除。
二、让粮农成为利益主体方能保证“手中有粮”
在社会转型期，中国人口持续增长，无论在城市还是农村，虽然食品支出占总支出的比重（恩格尔系数）在不断下降，但城乡消费者对食品的绝对消费量，尤其是肉禽蛋奶的消费量在上升。一部分农产品的供给在减少，这样在食品供求上必然出现结构性短缺，造成居民食品消费价格的上涨。对广大消费者来说，直接食用的粮食消费具有“刚性”特征，而且消费者对于该类粮食产品的消费预期具有超前性。该类粮食供求即使小有变动，也会导致价格的暴涨暴落，直接影响国家的稳定大局。如果真出现问题，依靠刺激国内生产在短期内增加粮食供给是不现实的。国际形势波谲云诡，油价和粮价的走势变幻莫测，中国作为参与经济全球化的后来者，尚不掌握农产品的定价权和农产品国际贸易的话语权。一个13亿人口的大国如果粮食出现问题，依靠从国际市场上大量进口是不现实的。如何解决问题呢？
首先，要让农民有种粮的积极性。保证粮食安全迫切需要解决的关键环节，是农民的利益主体问题。在上世纪80年代以来逐步建立起市场经济体制后，中国的粮食生产和流通，包括粮食价格的制定，都并没有如其他领域一样按市场经济原则办事。近些年来城乡收入差距的扩大、农民种粮积极性的降低、农村土地撂荒现象的增多，表面看来是粮食价格偏低、农业生产收益和投入不成比例使然，实则因农民对自身利益缺乏主动权。要让农民乐于种粮食、培育有利于种植粮食的市场环境，就要让农民真正成为有话语表达和政策推动作用的利益群体，重新赋予农民种粮的积极性。这是保证“手中有粮，心里不慌”的根本。
其次，要坚定地把中国的粮食安全系于自身而不是国际市场。作为13亿人口的大国，国际市场没办法满足中国的粮食需求，中国如果把粮食供给完全甚至大部分交给国际市场，不仅会造成国内粮食短缺，还会加剧世界粮食供应紧张。这在未来将更是如此。上世纪80年代末以来的新一轮全球化浪潮，近一两年来正在进入又一次低落期，特别是这次因美国次贷危机而引发的全球金融海啸，进一步恶化了全球粮食问题。目前的国际经济环境已经发生和还将发生重大变化，贸易保护主义可能再次抬头。在这种情况下，中国更要把粮食安全的主动权牢牢掌握在自己手上。
第三，要切实理顺粮食流通体制。去年以来中国粮价上涨时，一边是一些地方粮食供给出现难题，另一边却是一些产粮省份有大量余粮无法运出。这种现象所反映的乃是粮食流通方面的不顺畅。其中的原因，既有某些地区运力不足的成分，又有流通体制尚未适应粮食流通要求的原因。对粮食流通体制实施改革创新，已非常必要。
最后，在吸收外资参与中国工农业发展的同时，要防止外资控制中国粮食生产和流通。资本的天性是逐利，逐利的最好途径是垄断。近期的美国金融危机就再次暴露了资本逻辑扩张到极限时的危害。中国为保证自身粮食安全，也需要警惕外来资本过度介入中国的粮食生产、流通过程，防止中国粮食的定价权被外资控制。在这方面有前车之鉴。
为解决这些重大问题，《决定》特别提出，“抓紧实施粮食战略工程，推进国家粮食核心产区和后备产区建设，加快落实全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划，以县为单位集中投入、整体开发，今年起组织实施。”国家在粮食生产方面强调“突出重点”不像过去“胡子眉毛一把抓，干什么都撒胡椒面”，并且政策也开始有针对性地倾斜。特别是《决定》还第一次提出了提高全社会节粮意识，强化从生产到消费全过程节粮措施。假如我们能真正把中央的《决定》落到实处，照顾好各利益主体，特别是粮农利益，我们说“手中有粮，心里不慌”时才会有十足的底气。
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