浅析欧盟的治理结构，本文主要内容关键词为：欧盟论文,治理结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一个国际政治实体，欧盟的重要特色在于其多层次治理系统，包括超国家层面（欧盟）、国家层面（成员国）和地区层面。可以说，这三个层面之间的关系主导着欧盟的政治生活，标示着欧洲一体化的发展方向。世纪之交，随着治理观念的发展，特别是社会关系和社会结构的演变，欧盟的治理结构也在发生转变。2004年10月，着眼于改革欧盟运行机制的欧盟宪法草案—《制定欧洲宪法之条约上已经正式签署，欧盟的治理结构由此有了新的规范。
一、欧盟具有国家和国际组织的双重特性
从法律角度看，欧盟不是一个国家，也不是一个国际组织。欧盟不同时具备一个国家所应有的三个基本要素：领土、人口和主权；也不具备一个国际组织所应有的法人资格。但欧盟又混合了国家和国际组织的特性，她可以在成员国主权让渡的区域里颁布具有法律效力的政令和法规，也就是说欧盟是具有超国家特性的政治实体。欧共体法是国际法律秩序中一种新型的法律体系，欧共体法与成员国法的关系不同于一般国际法与国内法的关系。虽然建立欧盟的基本条约并没有做出明确的规定，但是欧洲法院大量的判例表明：无论是欧共体的第一级法律渊源，还是第二级法律渊源，都可能在成员国具有纵向和横向的效力；当欧共体法与成员国发生抵触时，前者优先。从财政上看，欧盟具有自己的财政来源，这和国际组织普遍依赖成员国的会费有很大不同。可以说，欧盟是一个特殊的共同体并具有国家和国际组织的双重特性，这种特性和欧盟的生成历史密切相关。
欧盟（欧共体）发轫时期的上世纪50年代初期正是欧洲百废待兴的时期。欧洲急需建立新秩序，以保障安全，制止战争并维护和平。为了实现这一点，就必须把民族国家的利益紧密结合到一起，以形成国家间的共同利益。建立欧洲煤钢联营的舒曼计划的初衷就是把德国的煤炭和钢铁这两项重要的战略和经济资源放到国际监督之下，以实现民族国家间对它们的共同运营和管理。二战和一战之间的国际联盟的经验表明，欧洲范围内，在权利和义务上彼此平等的民族国家是无法制止和处理国际危机的。传统的欧洲民族国家之间的关系应该从相互对立走向相互合作，欧洲的和平才有保障。通过合并民族国家的重工业，从而形成一个共同的利益区域，然后把这一区域交给一个超国家的独立机构进行管理，欧洲才能从分裂走向联合，才能实现统一欧洲的梦想。欧洲煤钢联营就是在这种情况下应运而生。从煤钢联营开始，欧洲一体化的区域不断扩展，经过欧洲原子能共同体和欧洲经济共同体，直到欧盟的建立，欧洲一体化通过“溢出效应”实践了一种从低级政治到高级政治的发展模式。
总的说，二战以后的欧洲一体化进程是上层政治运作的结果。这一运作的出发点是从某些经济部门出发，逐渐过渡到其他的经济部门并上升到政治上的合作以至最终达到政治联盟。未来的政治联盟究竟是邦联、联邦还是一个超级国家，欧洲人自身也没有结论。从今天的政治现实看，欧洲一体化过程中，成员国向欧盟一级让渡主权的规模在扩大，层次在加深，但决定欧洲一体化进程的核心力量仍然是民族国家，欧盟并没有发展成为一个完全自主的行为体，和民族国家还没有形成完全的属辖关系，对民族国家的下级机构—地方政府的政治影响相对更为薄弱。欧洲一体化的独特历史，决定了欧盟属性的独特性和复杂性，并使欧盟的治理结构呈现特殊态势。
二、欧盟治理结构的现状
如上所述，欧盟治理结构包括三个层次，三个层次构成三对关系，即欧盟和民族国家（成员国），民族国家和地方机构以及欧盟和地方机构。具体地说，欧洲一体化进程中，民族国家不再独享主权，而是和欧盟层次的机构以及地区级政府共同决策，共享主权和协调政策。
欧盟和成员国的关系，是欧盟治理结构中最重要的一对关系。从欧盟事务来看，这对关系可以划分为四个类别：
一是欧盟作为独立的行为体。欧盟在关税政策、外贸政策和货币政策方面享有完全的自主权。或者说，成员国把这些方面的主权完全上交给了欧盟并接受欧盟法规的统一管辖。二是欧盟作为成员国的竞争对手。在农业政策、税收政策、经济政策和维护基本自由方面，欧盟和成员国是一种相互竞争关系。在上述领域，成员国只能在欧盟法规还没有涉及到的地方颁布法律并实施管辖权。也就是说，只要欧盟管辖权还没有涉及到的地方，仍然属于成员国的管理范围。随着欧盟一体化的深化，其法规涉及范围即其管辖权所及范围将趋于扩大，成员国的管辖范围将趋于缩小。三是欧盟作为成员国的伙伴。在有关竞争法，研究和科技发展政策以及地区政策方面，欧盟和成员国同时颁发政令法规，但欧盟法享有优先权。这种平行管辖权的存在，表明欧盟和其成员国在部分主权上的平等共享关系。四是欧盟作为成员国政策行为的旁观者。在外交、国防和税收等政策方面，欧盟只能给出建议或意见，相关管辖权保留在各成员国自身。
综上可以看出，欧盟是一个复合型的政治行为体，她和成员国有着不同类型的主权分割。传统意识里的民族国家及其主权的不可分割性，在这里被基本颠覆。欧洲有的学者认为，民族国家已经无法完全履行其在政治、经济、社会和文化等方面所承担的责任和义务，在全球化的冲击下，只有跨民族／国家的管理机制才能应对新型的挑战。跨国家管理机制的理想模式就是建成全球性的公民社会，实现全球治理。全球治理能否实现，取决于能否建成一个具有全球行为能力的全球政府，从现在看，这只不过是对未来社会发展方向的理论假设，尚没有实践上的意义；对欧盟而言，全球治理的提出，表明民族国家提供公共产品的条件和能力都发生变化，民族国家在资源的配置和管理上的权限和能力都受到挑战，这对欧盟的治理结构自然产生相应的影响。
民族国家和地方机构的关系是欧盟治理结构中的重要性处于中等，一般地说，民族国家对地方机构拥有属辖关系，但具体法律属性因为民族国家政体的不同而有区别。在中央集权国家如法国，上下属辖关系明显；在联邦制国家如德国，联邦和地方有明确的分权，但多数权力仍集中在联邦；在其他类型国家如比利时，中央和地方只在很少领域具有属辖关系。和以上两种关系相比，欧盟和地方机构的关系相对薄弱得多。地方机构主要通过欧盟的咨询机构地方委员会来参与欧盟的建设和发展，在现有欧盟法律体系中，只享有听证权和建议权。
三、欧盟治理结构的转变
随着全球化的深入发展，欧盟面临的社会政治环境发生了显著变化，主要体现在知识社会的来临，地区主义的上升和公民社会的迅速发展这三个方面。欧盟面临的不再是单纯的整合民族国家资源和加深欧洲的集体认同这样的任务，而是同时面临着政治和社会资源的多元化和分散化这些新课题和新挑战，欧洲一体化进程向纵深发展的道路，显得更加多维。
知识社会的到来，改变了传统工业社会中土地、资本和劳动这三种生产要素占据社会生产核心的地位。今天，社会生产的核心已经转移到知识和知识的载体人力资源上；在现代社会中，知识正越来越多的决定着福利的形式，来源和结果。根据斯戴尔的定义，如果知识在越来越大的程度上不仅是现代经济及其生产链条和生产关系的核心要素，而且从总体上成为现代社会组织和聚合的原则，那么，这样的社会模式就可以称之为知识社会。（注：Vgl.Stehr,Nico(2000):Die Zerbrechlichkeit moderner Gesellschaften.Velbrück Wissenschaft,Weilerswist,S.11.）考察今天的欧盟，知识的作用还没有达到上述定义所描述的层次，在很多方面，国家和政治还在社会关系上扮演着主导性的角色，但在经济领域，知识已经开始主导生产程序及其组织形式。可以说，欧盟正处在从工业社会向知识社会过渡的阶段，这是一个社会关系和社会结构发生重大变化的阶段。信息的自由流动为知识的获取和广泛传播创造了先决条件，知识不再是专家的垄断性财富，专家的意见和权威也受到前所未有的怀疑和挑战。知识的广泛传播也使私人大大提高了自身的行为能力和活动空间。其影响一方面表现在个人兴趣的多元化和生活方式的多样化；另一方面，群众性的社会组织如政党、工会和青年团等，渐渐失去了其吸引力，代之而起的是一些充满机动性和灵活性的小型社会组织，如业主委员会，保护水资源组织等。社会结构和社会关系的变化与转型，当然并不全系于知识一身，它是社会整体演变和发展的结果，但无可疑问，知识在当今社会机制的演变过程中起了关键作用。
社会格局的演变和发展，对国家和政治提出了新的课题和挑战，它们作为传统的社会治理力量的角色必须进行改变。赫尔穆特·威尔克认为，国家和政治在一个知识化和多元化的社会里，不再扮演核心角色，而只是一个管理者，以保障知识的有效传播，公平竞争和维护法制安全这些基本的公共秩序。（注：Vgl.Pongs,Armin(Hg.):In welcher Gesellschaft leben wir eigentlich?Dilemma Verlag,München,1999,S.264）
综上，在知识社会的背景下，欧盟面临的处境应该是社会关系的多元化和社会力量的分散化以及国家和政治在社会生活中作用的逐渐淡化。但欧洲一体化的发展模式则是国家一级的政治权力向欧盟转移和集中的过程，聚合和分散成为欧盟政治生活中两个相悖的方向。两个方向之间的冲突将对一体化进程带来挑战。具体地说，挑战一方面来自地区主义的兴起，一方面来自公民社会的蓬勃发展。
地区主义概括了欧盟内部和地方政治有关的两种不同的政治发展现状：一是指地方行政机构要求在欧盟一级政治生活中享有发言权和参与权；二是指欧盟内部地方行政区域联合趋势的加强。
就第一个方面而言，民族国家行政和决策机制的地方化取向自上世纪70年代就已经开始，这种改革使区域级政府在欧洲政治生活中的作用越来越积极。这些区域性政府机构通过泛欧盟范围内的联合行动，如举办“欧洲地区会议”和在布鲁塞尔组织院外集团等，从而形成一场颇有声势的建设“地区的欧洲”运动。运动的结果是欧盟马斯特里赫特条约成立了专门的“地区委员会”，并从法律角度规定了“地区委员会”在众多欧盟特别是涉及地区事务的决策过程中享有知情权或听证权。“地区委员会”作为欧盟的咨询机构，具体代表欧盟地方政府机构的利益，有权对欧盟相关政策发表建议和看法。就第二个方面而言，欧盟地区一级的区域联合在成员国边境地区尤为活跃，如德、荷、比三国交界的“欧洲地区”，分别由三国的三个地区级行政区域构成，实现了交通、教育和语言培训等方面的协同治理。类似的还有德法边境的“欧洲地区”等。这些区域性的联合行为，有着明显的经济背景。具体来说，全球化背景下生产、物流和投资行为越来越灵活和便利，中小企业由此成为带动产业发展的发动机，在整体经济环境趋向分散的背景下，区域性联合不仅可以优势互补，而且可以比欧盟层面和民族国家层面这些集权式的管理机构更迅即、更有效的应对迅速变化的经济环境和经济形势。
随着社会的发展，公民的自我实现意识和政治自主意识不断提高。马斯洛把人类需求从低级到高级化分为从物质需求，安全需求（生活安定，工作有保障），到社会需求（偏爱，共同生活，从属感）和自我需求（被承认，成就感，价值感）再到自我实现的不同层次，并描述了层次之间的递进关系。（注：See,Maslow,Abraham H.(1943):A theory of human motivation,Psychological Review,Serie,50,P.370-396.）从物质需求到精神需求再到自我实现，人类个体的需求也呈一种进化的态势。当然，各个层次之间并不存在截然的划分，层次的递进也和时间的推移没有直接对应关系。但毋庸置疑，个体在不断追求自身政治存在的质量，并希求更自主地参与社会的发展进程。公民社会作为国家和政治的对应物，成为私人追求的应然载体，公民参与不同的社会组织并在其中实现自己的创意和理想。今天的欧洲社会，越来越多的人参加各种各样的社会组织或松散的联合体，如协会，联合会，非政府组织，公民倡议组织，自助组和基金会等。公民社会成为连接国家、经济和家庭的纽带，他促进着公民之间的了解和团结，培育着共同的价值观并促进着对国家机构的信任。
考察欧盟的社会形态，公民社会兴起的背景，一是私人经济的长足发展，二是个人业务素质的提高，三是个人拥有充分的私人财产。这些因素促进了个人行为能力的提高，拓展了私人的生活空间。私人领域的交融和汇合形成一种社会化的合力，从而形成一种和国家政治属辖下的公共领域既有联系又有区别的社会空间。公民社会有利于整体社会资源的整合和优化并成为传统公共领域的有益补充：一方面她为私人和私人组织完成公共领域的事务提供了可能；另一方面也降低了国家治理的成本。
在欧盟范围内，公民社会的形成还处在开始状态。国家范围内的公民社会则已经基本成熟。公民社会的泛欧化是一个缓慢的发展过程。其发展需要两个方面的合力，一是欧盟机构改革需要考虑公民社会的因素，以适应以公民社会发展为代表的社会关系的变革；二是公民社会的各种组织需要积极运作，以形成欧洲范围内的社会网络和社会空间。
总括而言，地区主义的兴起，将加强地区一级在欧盟治理结构中的地位，使三层治理结构之间的关系趋向平衡，从而促进整个治理系统的稳定性；公民社会的蓬勃发展，将使公共政治更加软化，促使欧盟的治理结构向着贴近民众的方向发展。这两点，在欧盟宪法草案中都有所反映。
四、欧盟宪法草案和治理结构的新规范
欧盟宪法草案的通过和签署，表明欧盟的治理结构有了新的规范，也可以看成是欧盟对社会政治环境变化的一种应对战略。宪法草案继承了欧洲深厚的宪政历史传统，从法律界面上总结并巩固了欧盟现有的法律建设成果，并对欧盟的未来发展作了程序上和机制上的准备。就欧盟的治理结构而言，有两项具有重大意义的革新。一是《欧洲保障人权和基本自由公约》被纳入宪法的第二编成为宪法的组成部分，从而弥补了欧盟规约中缺失对人的基本权利予以保护的规定。这将大大推动欧盟范围内集体认同感的建设从而加快泛欧范围内公民社会的建成。以此相关的是，宪法草案第46条就参与式民主做了规定，要求欧盟各机构应“通过适当手段，给予公民和社团在联盟的一切活动领域中表达和公开交换他们的看法的机会”，“联盟各机构应与社会团体和公民社会保持一种开放、透明和定期的对话”。（注：Draft Treaty establishing a Constitution for Europe,as submitted to the President of the European Council in Rome,Brussels,18 July 2003,Art.46.）上述指导性规定显示了欧盟对泛欧公民社会逐渐发展的回应，实际上，对于最终目标是建成政治联盟的欧洲联盟而言，规范公民社会的建设和发展是其不可规避的政治领域。二是宪法草案第9条第3款对辅助原则作了较前更为清晰的界定。适应该原则的政府级别被确认为“欧盟层面、成员国的中央层面、地区层面以及社区层面”，这样，集体行动的每一项任务就可以被置于尽可能低的政府级别上，从而更大限度的保护本地权益不被上一级机关滥用。为了保障辅助原则的履行，宪法草案有关成员国议会（包括上下两院）作用的议定书把成员国议会纳入了欧盟的立法体系中去，成员国议会不仅对欧委会的一切立法议案，而且对欧洲议会和部长理事会的一切立法议案均有知情权；成员国议会对欧委会的议案在规定时间内提出违反辅助原则的疑义时，欧委会必须重新审查自己的议案，之后决定维持、修改或撤回议案。无论作出何种决定，都必须说明理由。草案中关于适用辅助性与均衡原则的议定书把对违反辅助性原则法案的上诉权还扩展到地区委员会。上述规定，凸显了欧盟在立法层面对地区乃至社区一级管理机构的权益照顾，可以看作是欧盟多层次治理结构中地区层面作用的提升。
然而，欧盟宪法草案对欧盟现有的治理结构没有实质的改变。虽然设立了常任的欧盟理事会主席和欧盟外交部长的职位并对有效多数的投票原则作了改进，但欧盟和成员国的关系在具体政策领域则基本维持了原貌。这表现在：首先，没有实现欧盟统一的经济政策，税收和福利政策仍然是欧盟成员国的内部事务。这对欧盟内部统一大市场的发展和统一货币政策（只在欧元区国家）特别是“稳定和增长公约”的推行显然将起到阻滞作用。其次，没有实现统一的防务和安全政策。欧盟军事臂膀的建设仍将依赖于政府间共识的推动，这表明欧盟将无法解决发展独立防务和北约军事力量之间的矛盾。最后，缺乏共同外交政策。虽然宪法规定，在个别情况下，欧盟决策可以采用多数表决制，但涉及的并非实质问题。可以说，宪法草案不仅没有把欧盟塑造成一个超级国家，甚至也没有使欧盟更加联邦化；相反，宪法草案对成员国议会和欧盟地区委员会在欧盟立法程序中地位的提升，以及辅助性原则向更低行政层次的拓展，似乎表明欧盟政治行为的多元化向更深层次发展。
总的看来，欧洲一体化进程是民族国家走向融合的过程，这一进程遵循着从低级政治向高级政治演进的模式并在发展过程中形成一种独特的多层次治理系统。伴随着欧洲一体化进程，欧盟成员国主权让渡的层次和规模也在扩大。全球化背景下，区域性国家联盟的成立，社会力量的多元化，地方主义和公民社会的兴起，正在改变着主权的面貌和内涵。一体化的过程也是民族国家的主权向欧盟一级和地方一级更多让渡的过程，公民社会则在公共治理之外为公民的社会生活创造了新的空间。欧盟的多层治理系统在一定程度上弥补了民族国家在新形势下治理能力的不足，她取代了民族国家自身已经无法完成的任务：促进民族间的合作和制止他们之间的战争；化解全球化带来的风险，推进经济前进，以保障欧盟公民的社会福利权利；优化欧盟现有的政治资源并保障民主和公正；加强欧盟在国际上的地位和影响。欧盟的目标是把自己建设成一个民主、福利的联盟，并在全球化的世界上扮演一个领导性的和促进和平的角色。（注：参见欧盟拉肯首脑会议宣言：http://europa.eu.int/futurum/documents/offtext/doc151201_de.htm）
随着一体化进程的深化和扩大，欧盟作为独立政治行为体的主体意识也在加深，在欧盟的多层次治理系统中所起的作用也在不断深化。欧盟在多层次治理系统中的作用取决于如何优化自身的法律和法规，从而改善欧盟的民主和福利特性。随着欧盟宪法草案的制定和签署，欧盟正在经历一场深刻的机构改革，并将对欧盟的治理结构产生较为深远的影响。