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《公共图书馆建设标准》编制组*
*《公共图书馆建设标准》编制组 组长：詹福瑞；起草与修改执笔人：李国新、冯守仁、朱为振；编制组成员(按姓氏笔画为序)：尹岚宁、邓菊英、冯守仁、刘志学、朱为振、李国新、汤更生、张广钦、洪森、富平、程亚男。
1 编制缘起与过程
我国从20世纪80年代后期开始进行编制和实施“工程项目建设标准”的工作。1987年，原国家计委发布了《关于制订工程项目建设标准的几点意见》，1990年，建设部和原国家计委颁布了《关于工程项目建设标准编制工作暂行办法》[1]。经过20多年的持续努力，到2006年，全国已经批准颁布了100多项工程项目建设标准，涉及了近20个行业，同时还有40多项正在编制过程中。
进入新世纪以后，伴随着我国社会主义市场经济体系的逐步建立，伴随着工程建设项目投资、融资体制的改革和变化，特别是我国加入WTO后，在开放的工程建设市场中又面临着维护国家利益的新任务，此前编定的工程项目建设标准在技术指标、投资指标、人员配置、能耗指标、环境指标等许多方面都表现出了一些与新形势和现实需要不相适应的地方，同时需要大量的新标准。鉴于此，国家建设部于2003年启动了编制《工程项目建设标准体系框架》(以下简称《体系框架》)的工作。《体系框架》是编制具体工程项目建设标准的蓝图和系统设计，它“在全面分析各专业国内外技术和标准发展现状和趋势的基础上，完整地提出各专业标准项目名称和具体内容，确立每项标准在标准体系中的位置，为实现在标准项目确立上的系统性和整体性，突出解决重要标准的缺项问题，避免标准编制中出现的内容交叉、重复矛盾和低水平重复劳动等现象创造条件”[2]。《体系框架》是一个开放的系统，根据我国目前的社会经济发展水平和特点，建设部首次编制的《体系框架》，把覆盖重点放在了政府投资项目、公益性项目和重要的基础设施项目上，以满足今后5～10年工程项目建设的需要。
根据《体系框架》的规划，建设部于2005年1月发布了《关于印发〈2004年工程项目建设标准、投资估算指标、建设项目评价方法与参数编制项目计划〉的通知》，将编制《公共图书馆建设标准》的任务下达给文化部。文化部旋即成立“《公共图书馆建设标准》编制工作领导小组”，并委托中国图书馆学会作为主编单位具体组织实施《标准》的编制工作。2005年5月起，中国图书馆学会开始组织专家进行前期研讨，起草编制大纲，组建编制小组。同年9月，“《公共图书馆建设标准》开编会暨第一次工作会议”在北京召开[3]。会议审议并通过了编制小组提出的《编制工作大纲》。以此为标志，《公共图书馆建设标准》进入了实质性的编制阶段。
2005年9月至2007年1月，按照《编制工作大纲》的计划，编制工作以资料搜集、问卷调查、重点访谈、实地调研、数据分析、专题研究和小组讨论为基础。阶段性目标是形成《标准》条文及条文说明的征求意见稿。此间，先后发放调研问卷3种1，000多份/次，实地调研6省区各种规模的公共图书馆40所，召开小型座谈会22次，召开编制工作会议27次，编印工作简报12期。2006年12月，“编制工作汇报会”在北京召开[4]。会议听取了编制小组对工作情况、重点指标设定理据的汇报，审议并原则通过了编制小组提交的《标准》条文及条文说明。会后，根据汇报会提出的修改意见和建议，编制小组又进行了必要的修改，于2007年1月形成正式的《标准》条文及条文说明征求意见稿，发至全国各地征求意见。征求意见稿从起草到定稿，条文经过15次较大修改，条文说明经过13次较大修改。
《标准》征求意见稿正文共五章42条，条文说明约2万字。整体结构如下：
第一章 总则
第二章 规模、项目构成与选址
第三章 面积和分项面积
第四章 总体布局与建设要求
第五章 设备配置与主要技术经济指标
附录公共图书馆基本用房项目设置表
依据建设部《工程项目建设标准编制程序规定》，在征求意见阶段，编制小组需要对反馈意见汇总成表，逐一分析，在充分吸收各方面意见和建议的基础上，对征求意见稿加以修改完善，形成《标准》送审稿及条文说明、送审报告、专题研究报告等有关材料。文化部组织召开送审稿审查会议，审查通过后，编制小组根据审查过程中提出的意见建议进一步修改完善，形成《标准》报批稿正文、条文说明及相关附件。文化部会同国务院建设行政主管部门和投资管理行政主管部门，共同对报批稿进行审核，在此基础上，经建设部与国家发展和改革委员会审查批准后颁布实施。
可见，形成征求意见稿只是《标准》编制工作的一个阶段性成果，离最终文本还有许多必经的程序，还有相当的距离。
2 《标准》的性质、特点与指导思想
2.1 《标准》的性质
按照国家建设行政主管部门的阐述，编制和实施“工程项目建设标准”，主要目的在于适应社会主义市场经济发展的需要，加强固定资产投资与建设项目决策的宏观调控，提高政府和社会投资工程项目决策和建设的科学管理水平，合理利用国家资源，合理确定建设规模水平，引导投资方向，优化投资结构，发挥投资效益，推动技术进步[5]。简单地说，就是为了有效地指导和调控全社会各行业工程项目建设的规模和水平，把工程项目建设决策、管理和监督纳入科学化、规范化、法制化的轨道。
工程项目建设标准的上述目标，决定了《公共图书馆建设标准》的基本性质：它不是建筑设计标准，不是工程技术标准，也不是项目施工标准，因而虽叫“标准”但并没有纳入标准化范畴。它是公共图书馆建设项目科学决策、合理确定项目建设投资水平的全国性统一标准；是编制、评估和审批公共图书馆建设项目可行性研究报告的重要依据；是有关部门审查公共图书馆建设项目初步设计和监督检查工程建设全过程的尺度。简言之，它是服务于公共图书馆建设项目科学决策和管理的标准，为政府的项目决策和综合评价提供基础指标。标准的直接使用者，是各级政府的决策部门和审查监督部门；标准的相关使用者，包括业主、建筑设计者、设计咨询单位、建设项目可行性报告编制单位、金融信贷机构等[6]。因而，《标准》具有政府行政规章的性质。
由于各级政府就是各级公共图书馆的设置和投资主体，所以《公共图书馆建设标准》就是政府确定公共图书馆建设规模和投资水平的依据，是各级政府对公共图书馆建设项目行使审查权、决策权和监督权的依据。从这个意义上说，《标准》对图书馆事业发展的影响直接、重要而深远。以“工程项目建设标准”的形式，规范各级政府在公共图书馆规划、决策和建设方面的行为，既体现了责任政府依法行政、科学决策的精神，又是营造我国图书馆事业法治环境、构建我国图书馆事业法律保障体系的重要步骤。
2.2 《标准》的特点
《公共图书馆建设标准》的基本性质决定了其内容上的如下特点。
以规范单体公共图书馆建设项目为主。工程项目建设标准的特点是“以完整的工程项目或相对独立的单项工程为对象”[7]，具体到公共图书馆，通俗讲，就是主要解决“单馆报批”问题。因此，公共图书馆事业发展中服务网点布局、服务网络建设等问题，不在《标准》规范的范畴内。《标准》当然需要考虑作为单体建筑怎样建设才有利于平衡网点布局，形成服务网络，但网点布局、服务网络建设等有关整体规划的问题，主要是通过区域经济社会发展规划、《公共图书馆建设用地指标》等文件加以规范。
以规范公共图书馆的建设规模及相应的投资水平为主。什么条件下应该建设什么规模的公共图书馆，以及相应的投资预算能否获得最佳的投资效益，这是《公共图书馆建设标准》关注的核心问题。因此，规模控制指标和面积控制指标，就是该标准的核心指标。按照现行的投资渠道，公共图书馆建设项目中有些内容虽然是必须的，但不属于建设投资，如图书馆专用设备、计算机终端等，因此，也就不是工程项目建设标准关注的主要对象。
以规范独立建制的公共图书馆建设项目为主。我国目前独立建制的公共图书馆是县以上公共图书馆，乡镇或社区综合文化站、村图书室一般是与其他文化活动场所合建，属非独立建制。包括图书馆(室)在内的综合文化活动站建设，国家将另行制定专门的工程项目建设标准加以规范，因此，《公共图书馆建设标准》也不向县以下的、包括乡镇和社区综合文化站之内的图书馆(室)延伸。
从以上特点可以看到，《公共图书馆建设标准》对促进我国公共图书馆事业的发展虽然重要，但它所能解决的问题是有限的，可以发挥的效能是特定的，试图通过这一标准解决公共图书馆建设中的所有问题是不现实的。
2.3 《标准》编制的指导思想
2005年以来，在以科学发展观统领经济社会发展全局，构建社会主义和谐社会的背景下，党中央、国务院陆续发布了一系列规划、指导，包括图书馆事业在内的社会文化事业未来发展的纲领性文件，重要者如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》(2005年11月7日)、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(2006年2月21日)、《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》(2006年1月)、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(2006年3月14日)、《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》(2006年9月)、《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(2006年10月11日)。此外，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》发布以后，文化部发布了《文化建设“十一五”规划》(2006年9月)，有些地方政府也发布了专题性的文化事业或社会事业“十一五”发展规划。应该说，图书馆事业在“十一五”以及更长一个时期内的发展方向和发展重点，在这些纲领性文件中都已经描绘清楚了。编制《公共图书馆建设标准》，就是以行政规章的形式，从馆舍建设的角度，落实党中央、国务院发展图书馆事业战略构想的一个具体措施，因此，《标准》在起草过程中按照党中央、国务院一系列方针政策的精神，着力体现如下指导思想。
首先，按照公共图书馆实现和保障公民基本文化权利，满足广大人民群众基本文化需求的目标，以及服务“普遍均等”的原则，体现公共图书馆建设着眼于构建覆盖全社会的、实用便捷高效的图书馆服务网络的思想。2005年以来党中央、国务院的一系列文件，已经把包括公共图书馆在内的公共文化服务承担的社会责任和社会功能阐述得十分明确：保障公民基本文化权利，满足公众基本文化需求。这必然要求图书馆服务是“普遍均等”的，而普遍均等服务又依托于布局科学合理、功能充实完善的覆盖全社会的图书馆服务网点。《标准》虽然以规范单体公共图书馆建设项目为主，但必须考虑怎样建设单体公共图书馆才有利于形成服务网络，有利于公共图书馆“普遍均等”服务原则的实现；必须制约任意降低建设水平和超越经济发展水平的攀比和浪费两种倾向，引导各地减少和放弃单体图书馆大型化甚至“形象工程化”的单纯追求。
其次，充分考虑我国图书馆事业发展的现实基础、现实可能与可持续性，科学规范政府的投资行为和建设标准，使公共图书馆项目建设达到最佳秩序，获得最佳效益。所谓科学的建设标准、理性的投资行为，就是现实基础、现实可能和满足可持续发展要求的综合考虑与有机结合。因此，对我国不同地区图书馆事业发展历史、现状和趋势的准确把握，对国外图书馆事业发展进程与演进的分析研究，是形成科学合理的指标体系的基础。也就是说，《标准》提出的基本控制指标，必须以对专门问题的深入研究为基础。有了科学合理的控制指标，各级政府建设公共图书馆的投资水平就有了依据，就能够保证公共图书馆项目建设达到最佳秩序，获得最佳效果。
第三，公共图书馆的规模、面积、分区和布局要服从于公共图书馆的服务功能，体现现代图书馆理念，适应现代图书馆服务方式的需要。建设图书馆，是为了发挥其功能，因此，满足功能需要是确定公共图书馆规模、面积、分区和布局等要素必须首先考虑的问题。所谓图书馆的功能，是指现代图书馆的功能。现代图书馆早已不仅仅是一个借书还书的场所，从总体上说，它应该具有人类文明记录的保存和传承功能、知识信息传播功能、社会教育基地功能、终身学习援助功能、社会信息化节点功能、休闲娱乐功能等。不同规模等级的公共图书馆，或完整或部分地承担着这些功能。现代图书馆建筑，应该满足体现现代图书馆理念的服务功能的拓展，应该适应现代图书馆服务手段由传统借阅向网络传输变革的需要。
第四，积极吸取工程实践先进经验和应用新的科技成果，体现节约、环保、开放、人文的理念，建设绿色图书馆。与“工程项目建设标准”的性质相适应，对国内外已被实践证明是满足图书馆建筑需要、体现图书馆建筑特点的技术措施和先进经验，要通过《标准》使之制度化。同时，标准还必须切实贯彻建设环境友好型、资源节约型社会的精神，使体现人类文明进步的图书馆建筑成为全社会节约、环保、开放、人文型建筑的典范。
3 《标准》的规模控制指标
3.1 等级划分及其基本依据
和其他行业一样，《公共图书馆建设标准》面对的对象——各级公共图书馆，规模不一，等级不同，大小有别。怎样对这些不同加以区分以合理确定各自的规模？怎样既能比较准确地区分又不陷于烦琐？怎样体现工程项目建设标准统一、简化与协调、适应的辩证关系？根据制定工程项目建设标准的基本原理和其他行业编制同类标准的基本经验，《公共图书馆建设标准》也采用了分类分级的办法，即通过对公共图书馆的分类分级，确定相对统一广谱的规模控制指标。到目前为止的征求意见稿，是将公共图书馆的规模分为三等6级：大型(1～2级)、中型(3～4级)、小型(5～6级)。
分类分级，首先必须解决划分依据的问题。经过对现实状况的认真研究，对各种方案的分析比较，并参考国际通行做法，《标准》征求意见稿的分类分级选用了一个基本依据、三个兼顾因素：以服务人口数量为基本依据，兼顾服务功能、文献资源的数量与品种、当地经济发展水平三个因素。
以服务人口作为划分等级、确定规模的基本依据，根本原因在于，公共图书馆承担的社会责任和功能是保障公民的基本文化权益，满足公众的基本文化需求，公共图书馆服务的基本原则是“普遍均等”。普遍均等原则体现在分享公共图书馆建筑份额上，自然就是以人口为依据的均等化。如果不是这样，如以地区的行政级别为依据，或是以城市与农村为依据，以东部与西部为依据等等，都不能真正体现图书馆服务的“普遍均等”，与作为社会公共产品的图书馆的基本性质相悖，不符合协调城乡发展、缩小城乡公共文化服务差距的内在要求。
从国际经验看，以服务人口作为确定公共图书馆规模的依据是普遍通行的做法，即所谓“国际惯例”。如国际图联早在1959年提出的公共图书馆“最低建筑面积标准”，就是以服务人口数量为依据：人口1～2万，最低建筑面积标准为42m[2]/千人，随着服务人口数量的增加，千人面积递减，直到人口超过10万，最低建筑面积为28m[2]/千人[8]。1973年，国际图联在其制定的《公共图书馆标准》中提出，作为“一组公共图书馆和服务机构”的“公共图书馆系统”的服务人口基数为15万人；作为一个“拥有独立的管理机构”的公共图书馆，5万人是“最低限度的人口基数”；即使是最小的具有独立性的公共图书馆行政单位，服务人口也不得少于3000人[9]。日本于1950年9月颁布的《图书馆法施行规则》中规定了都道府县、一般城市、乡村各级公共图书馆的建筑面积，依据也是服务人口，如规定都道府县级公共图书馆的建筑面积为60万人以内991.74m[2]，在此基础上，每超过10万人增加49.59m[2][10]。美国威斯康辛州2005年制定的《公共图书馆标准》将所有指标建立在“服务人口”的概念上；澳大利亚昆士兰2006年制定的《公共图书馆建设标准》使用了“预测人口”的概念，即在确定公共图书馆的规模时，考虑未来10年的预测人口指标；英国2001年制定的《公共图书馆服务标准》对一般地区使用“常驻人口”计算，伦敦地区则使用“增强人口”计算[11]。所以，《公共图书馆建设标准》以服务人口作为公共图书馆划分等级、确定规模的基本依据，符合公共图书馆的性质与服务原则，符合国际通行做法。
如果以服务人口作为划分等级、确定规模的基本依据，接下来必须解决的一个问题就是，如何确定服务人口？我国目前的公共图书馆依据设置主体的行政级别，分为省级馆、地级馆和县级馆。从理论上说，省、地、县各级公共图书馆的服务人口，都可以是整个行政区域的全部人口，但实际情况并非如此。就省、地级公共图书馆而言，真正能够直接享受其图书馆服务的，主要还是所在城市的市民，甚至主要只是图书馆可覆盖半径之内的市民。省、地馆覆盖整个行政区域的功能，主要是通过图书馆之间的资源共享、业务指导和服务援助等形式间接实现的。县级馆是我国目前最基层的独立建制的公共图书馆。因为它是最基层的独立建制的公共图书馆，所以应该具有覆盖整个区域人口的服务功能，否则，广大农民群众基本上就没有了享受图书馆服务的保障。然而事实上，县城以外的公众直接利用县级图书馆的可能性也不大，正因为如此，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》要求逐步实行的“总-分馆制”，是以“县(市)”为基本单位，要求县(市)图书馆逐步建立统一采购、统一编目的图书配送体系，目的就在于通过县(市)图书馆对乡镇、村图书馆(室)的辐射作用，通过县乡图书馆的资源共享，实现县级公共图书馆对整个区域人口的全面覆盖。鉴于上述实际情况，《公共图书馆建设标准》征求意见稿提出的确定服务人口的具体方法是：
●省、自治区、直辖市、副省级城市、地级市公共图书馆，以其所在城市的市辖区人口数为服务人口；
●地区、盟、州公共图书馆，以其所在地的县(市)城镇人口数为服务人口；
●区、县(市)公共图书馆，以其区域全部人口数为服务人口。
有了等级划分的基本依据，明确了服务人口的计算方法，按照我国现行的城市人口分组方式，就可以形成以服务人口为基本依据确定的各级公共图书馆建设规模控制指标，具体见表1。
表1 以服务人口为基本依据的公共图书馆建设规模控制指标
等级服务人口(万) 总建筑面积(m[2])
一级 200～400 20000～36000
大型 二级 100～200 12000～20000
三级 50～100
6000～12000
中型 四级 20～502600～6000
五级
5～201000～2600
小型 六级
1～5 350～1000
人口在400万以上的城市属于特大城市。目前我国有这类城市11个，人口数量最多的超过1000万。由于这类城市数量不多，在《标准》中没有为其单独设定等级，而是规定作为特例，这类城市可以建设规模超过大型1级的特大型公共图书馆。
3.2 等级划分的兼顾因素
以服务人口作为公共图书馆划分等级、确定规模的基本依据，体现了公共资源公平占有的社会公正原则，适应了图书馆服务“普遍均等”的需要，也符合国际通行做法。但是，如果把它作为唯一的指标，也会带来诸多问题。比如，不同的图书馆有不同的功能，如果服务人口指标唯一化，就无法体现不同功能对馆舍建筑的不同需求；再比如，不同图书馆的历史长短不一样，文献积累不一样，运行保障情况不一样，如果服务人口指标唯一化，同样无法体现保存存量资源和预期资源实际需要的馆舍规模。因此，《标准》征求意见稿划分等级、确定规模的依据，在以服务人口为基本依据的基础上，还引入了三个兼顾因素。
兼顾因素一：服务功能。《标准》征求意见稿把公共图书馆的服务功能分为基本服务功能和中心图书馆功能。为本地区公众提供文献资源借阅与咨询服务，组织读者活动，是所有公共图书馆的基本服务功能。所谓中心图书馆功能，是指公共图书馆在承担基本服务功能之外，同时承担本地区公共图书馆服务网络组织协调、图书馆资源采购整序配送体系建设、资源共享及服务援助实施、业务指导、人员培训等功能。具有中心图书馆功能的公共图书馆，是本地区公共图书馆的文献信息资源收藏中心、计算机网络中心、文献信息加工整序与服务咨询中心、业务指导与人才培训中心。目前我国省、地、县不同层级的公共图书馆体系中，都有承担中心图书馆功能的公共图书馆，但其辐射范围、具体任务也不完全相同。服务功能不同，与其相适应的藏书量、阅览室及阅览座席数、功能用房也就不同，就需要在考虑服务人口的基础上，根据服务功能对建设规模加以调整。
兼顾因素二：文献资源的数量与品种。文献资源的数量包括有利用价值的资源存量和未来10年左右应该增加的数量。资源的数量与品种直接影响到藏书区和阅览区所需要的面积。不同的公共图书馆历史积淀不同，存量资源所需的建筑面积不同；不同的公共图书馆年新增藏量与品种不同，预期资源所需要的建筑面积也不同。因此，在以服务人口为基本依据确定建设规模的同时，还要兼顾文献资源的数量与品种因素，从实际出发，按照其实际可能达到的藏书量，调整其建设规模。
兼顾因素三：当地经济发展水平。是经济发展水平决定建设规模，还是基本需求和基本功能决定建设规模？过去我们较多地强调前者。今天，科学发展观要求我们转变观念，要从单纯强调公共文化事业的消费性质和对经济的依赖，转到重视经济与文化相互促进作用上来；要从把文化看作是经济的附庸，转到理解和认识文化为经济发展提供精神动力、智力支持和条件保障上来；要从片面强调投入，以投入决定事业发展，转到以人为本、注重需求的模式上来[12]。按照公共服务“普遍均等”原则，经济发展水平并不是影响公共图书馆建设规模的重要因素，这是首先需要明确的问题。在此基础上，再看问题的另一面。从我国目前的实际情况看，经济发展水平对公共图书馆建设规模和持续发展的影响仍相当明显。经济欠发达地区，现阶段如果只根据服务人口来确定公共图书馆的建设规模，可能导致的问题不仅仅是建设资金困难，还包括建成后的运行资金不足(如购书费不足)，图书馆的作用难以充分发挥。因此，在逐步缩小地区间公共服务差距的过程中，现阶段确定公共图书馆的建设规模，也应当适当考虑当地经济发展水平的因素。
3.3 改变以往等级划分模式的原因
以服务人口为基本依据，兼顾服务功能、文献资源的数量与品种、经济发展水平来确定公共图书馆的等级规模，突破了现行的单纯以行政级别(如省级、地级、县级)确定规模的模式。为什么要突破？最主要的原因是现行的模式不符合公共资源公平占有、图书馆服务“普遍均等”的原则。
我国现行行政区划的人口分布和面积占有极不平衡。同一行政级别的省、自治区、直辖市，人口数量差距有34倍多，区划面积差距有近50倍，城市人口密度差距有30倍，城市建成区面积差距有45倍多。全国人口最多的县和最少的县差距近200倍[13]。按照我们一般的感性认识，经济发达地区的公众占有的公共图书馆资源比经济欠发达地区的公众多，但在《标准》编制过程中，编制组分析研究了《中国图书馆年鉴(2005)》提供的数据，得到的结论是，公共图书馆的平均服务人口、平均总面积确实是东、中、西部地区依次递减，但千人平均拥有公共图书馆面积，却是中部最高，西部其次，东部最低。图1就是这种现象的示意图。数据分析还发现一个现象：同一级别的公共图书馆规模面积不尽相同，但基本规律是千人拥有公共图书馆面积的平均值、最高值随辖区内人口数量的增长而降低。表2和图2反映的就是这种现象。以个案来看，在8省区5～20万人口组的县级公共图书馆中，千人拥有公共图书馆面积最高值新疆达100m[2]以上，江苏只有9m[2]。这些现象说明，单纯以行政级别来确定公共图书馆的等级规模，无法体现公共图书馆建筑资源公平占有的原则，也无法落实公共图书馆服务“普遍均等”的原则。
图1 东、中、西部公共图书馆平均服务人口、平均总面积、千人平均面积比较示意图
数据来源：《中国图书馆年鉴(2005)》
表2 八省区县级公共图书馆千人面积比较(m[2]/千人)
人口5-20万
人口20-50万 人口50-100万人口100-200万
平均值
最高值
平均值 最高值
平均值 最高值
平均值 最高值
辽宁
23.7 36.7 5.1 21.4 7.7 10.9 -
-
江苏7.4 9.2 6.9 12.7 6.3 31.5 2.8 5.9
浙江
15.8 29.3 7.1 20.6 5.1 10.9 2.7 4.2
江西
12.8 23.0 5.1 10.3 2.9 7.8 1.4 6.4
湖南
12.9 15.2 5.1 10
2.6 4.6 2.2 5.0
广西7.9 16.7 3.2 8.2 2.6 4.6 2.2 -
云南
12.6 17.3 6.2 27.6 3.3 6.1 -
-
新疆
17.5102.0 5.2 11.0 --
-
-
平均
13.8 31.2 5.5 14.0 4.4 11.0 2.3 5.4
图2 八省区县级公共图书馆千人面积平均值、最高值比较
最近几年，单纯以行政级别来确定公共图书馆等级规模的做法在实践中已经开始被突破。比如编制组在实地调研中了解到，长三角、珠三角一些地区新建图书馆的规模控制，已经引入了服务人口指标。四川省发改委和文化厅联合发布的《四川省基层公共图书馆建设标准》已经确立了根据服务人口数量决定馆舍面积的标准[14]。《公共图书馆建设标准》对以往做法的突破，顺应了这一变化。
4 《标准》的面积控制指标
4.1 总建筑面积控制指标
建筑面积是建设规模的核心。既然规模等级的控制指标是以服务人口为基本依据，那么，面积控制指标自然也是以“人”为中心。公共图书馆体现规模等级的建筑面积，主要是总建筑面积、千人拥有公共图书馆面积、人均拥有公共图书馆藏书数量、千人拥有公共图书馆阅览座席数量等几个控制指标。这几个指标相互关联：藏书量体现资源保存所需要的面积；阅览座席数体现提供馆内阅览服务所需要的面积；千人拥有公共图书馆面积是图书馆提供服务所需要的综合面积指标，藏书量面积指标和阅览座席数面积指标包括在其中；有了综合性的千人指标，根据服务总人口，自然可以测算出总建筑面积。
《公共图书馆建设标准》征求意见稿以服务人口为基本依据确定的与面积有关的控制指标是：
公共图书馆房屋建筑面积
35～9m[2]/千人(服务人口在400万以下)
9～5m[2]/千人(服务人口在400万以上)
公共图书馆藏书量 0.5～2.0册/人
公共图书馆阅览座席数 0.4～2.0个/千人
上述指标在不同规模等级的公共图书馆的应用，一般都有一个伸缩幅度。如大型1级公共图书馆，人均拥有公共图书馆藏书0.6册，千人拥有公共图书馆阅览座席数0.6～0.4个，千人拥有公共图书馆面积10～9m[2]，服务人口200～400万，据此测算，总建筑面积为20000～36000m[2]，总藏书量在120～240万册，总阅览座席数在1200～1600个。小型6级公共图书馆，人均拥有公共图书馆藏书2～1册，千人拥有公共图书馆阅览座席数2.0～1.5个，千人拥有公共图书馆面积35～20m[2]，服务人口1～5万，据此测算，总建筑面积为350～1000m[2]，总藏书量在2～5万册，总阅览座席数在20～70个。设定伸缩幅度，实际上是给出了同一规模等级的公共图书馆建筑面积指标的上限和下限。
4.2 总建筑面积调整因素
和规模等级控制的道理一样，如果面积控制使人均占有指标唯一化、绝对化，也会带来一些问题。如有些地方的基层公共图书馆，可能已有十多年、二十年未购新书，有利用价值的存量资源很少，即便新馆建成，持续的保障能力也较弱。这样，单纯按人均占有指标计算面积，就会出现我们不时可以见到的“空壳化”图书馆现象——有馆有人没有书，这同样是一种严重的资源浪费。再者，按建设部《工程项目建设标准体系框架》的原则要求，目前制定的工程项目建设标准的“前瞻性”，体现在以满足未来5-10年的需要为主，不考虑过分久远的需求，不预留10年以后才用得上的面积。基于这些原因，公共图书馆的面积控制也需要按照规模控制的思路，在以服务人口为基本依据的基础上，综合考虑服务功能、文献资源的数量与品种、当地经济发展水平三个因素加以调整。
调整面积指标，在三个调整因素的范畴内需要重点考虑的问题主要有两个：一是保存文献资源所需要的面积，以及与存量资源相适应的提供阅览服务所需要的面积；二是依据公共图书馆承担的功能所需要的功能用房的面积。关于前者，征求意见稿提出的具体调整方法是：以实际可能达到的藏书量(资源存量和未来10年左右增加的数量之和)作为主要指标，以阅览室和阅览座席数量设置为参照指标，确定相适应的总建筑面积指标。简单地说，就是根据现有文献资源的实际和合理预期拥有量，调整藏书面积和阅览面积。关于后者，征求意见稿提出的具体调整方法是：以满足服务功能为原则，根据《公共图书馆建设标准》给出的《公共图书馆用房项目设置表》、《公共图书馆各类用房面积指标》，调整功能用房的设置和面积。简单地说，就是服务功能决定功能用房。通过这两个方面的调整，试图尽可能使各级公共图书馆的建筑面积既能满足需要，又不造成闲置浪费。
虽然图书馆是一个“非独占”名称[15]，到底有多少书和阅览座席才能叫图书馆也并没有什么硬性规定，但作为各级政府设置的公共图书馆，具备基本的规模和基本的服务能力是必须的。因此，面积的调整，不是任意降低或拔高面积指标的借口。以服务人口为依据确定的面积指标是基本的，调整是辅助的。为了防止面积调整的滥用，《标准》征求意见稿还说明了面积调整的幅度：一般上下不应超出半个等级的幅度。同时，还规定调整以后的最低控制指标：公共图书馆藏书不低于0.5册/人，6级公共图书馆总藏量不低于1万册/件；公共图书馆阅览座席数不低于0.4个/千人，6级公共图书馆总阅览座席数不低于20个。
4.3 分项面积及其比例
在面积指标中，另外一个重要的方面是分项面积，即公共图书馆各类用房面积划分以及与总建筑面积的比例关系。实地调研和数据分析发现，全国各级公共图书馆主要用于读者服务的面积(藏书与阅览面积)存在较大差异，高的达到70％多，低的不足40％。有的图书馆并没有把合理的面积用于读者服务，有的把最好的位置用于行政办公，有的办公区走廊比读者活动区还宽敞。所有这些，根源是服务理念上的问题。《公共图书馆建设标准》应该体现将尽可能大的面积用于直接服务读者的导向。
总面积分项面临着两个问题：一是满足各级公共图书馆的服务功能到底需要哪些分项面积？二是各类面积到底应该占到什么比例？关于总面积分项，根据对各级公共图书馆的实地调研和现状分析，同时考虑与体现现代图书馆服务观念的服务方式、服务手段相适应，目前的征求意见稿是把总面积划分为8大区域，分别是：藏书区、阅览区、咨询服务区、公共活动与辅助服务区、业务区、行政办公区、技术设备区、后勤保障区。之所以采用“分区”而不是分置阅览室、工作室的办法，主要是为适应现代图书馆藏阅合一的发展趋势，体现现代图书馆建筑大开间、通透式的特点，便于图书馆用房的重新组合、分隔和改造。8大区域的细目划分，也尽可能考虑现代图书馆服务功能的拓展，现代技术手段的应用，以及以人为本理念的落实。如借阅区中包括老龄阅览室和多媒体阅览室；公共活动区中包括了读者休息处、饮水处、陈列展览、集会报告和教育培训场所；技术设备区包括了文献消毒、卫星接收空间等。不同规模等级、不同服务功能的公共图书馆所需要的分项面积并不完全一样，即便是各级公共图书馆均有的藏书区、阅览区，区分的精细程度也不完全一样，征求意见稿对每一项功能面积都提出了不同等级的公共图书馆“应设”、“可设”和“不设”的指导性建议。同时，还引导中小型公共图书馆把主要功能转移到文献资源的流通服务上来，而不是强调其文献保存功能。关于分项以后的各类面积占总面积的比例，实地调研和对历史性数据统计分析的结论是，目前我国省级公共图书馆书库和阅览室面积之和占总面积的比例平均为56.7％，地级公共图书馆平均为47.5％，县级公共图书馆平均为45.9％。征求意见稿提出的指标是：各级公共图书馆的藏书区、阅览区面积之和占60％-55％，如果再加上咨询服务区、公共活动与辅助服务区，主要供读者使用的面积最低达到80％。与现实状况比，有一定程度的提高。
4.4 面积分项和比例设定的依据
公共图书馆的建筑面积分项和比例指标，直接关系到各类用房的科学配置，影响到图书馆服务功能的有效发挥。《标准》征求意见稿中与建筑面积有关的控制指标是依据什么确定出来的？与实际情况的吻合程度如何？是否具有可行性？这是必须给予回答的问题。
《标准》征求意见稿在确定面积控制指标时主要参考依据有：(1)实地调研获得的有代表性的各级公共图书馆的现实状况与相关数据，以及对数据的统计分析；(2)文化部《全国公共图书馆评估标准(2003)》；(3)国际图联和国外主要国家不同发展阶段的相关指标。其中文化部《全国公共图书馆评估标准(2003)》中有关面积的指标是最重要的参考指标。因为这一标准作为国家行政主管部门的评价标准，这些年来对各级公共图书馆建设发挥了较强的指导作用，是各级公共图书馆“达标”的依据。所谓符合实际或具有可行性，首先就要表现在《标准》的控制指标基本上与“评估标准”的指标相吻合。
如果把《标准》征求意见稿确定的面积控制指标和《全国公共图书馆评估标准(2003)》中的作一比较，总的趋势是下限降低，上限升高，主体部分吻合——符合“基本吻合”的要求。
换一个比较对象，把《标准》征求意见稿提出的面积控制指标和我国各级公共图书馆的平均现状做比较：目前省级馆总建筑面积达到《标准》大型1级馆指标的占77.4％，达到大型2级馆的占9.8％，二者合计已有87％；省级馆千人拥有公共图书馆面积指标达到或超过大型1-2级馆水平的已有20个馆，占全国总数的65％；地(市)级馆总建筑面积达到大型1-2级指标的分布在全国15个省份；以总建筑面积的平均值看，80％省份的地(市)级馆已达到中型4级的水平；同样以总建筑面积的平均值看，县级馆达到1000m[2]以上的省份占68％，这是最薄弱的环节。
更能说明问题的是与“十五”期间新建馆情况的比较，因为它反映了我国公共图书馆建设的最新水平，也是未来发展的起点。据对全国22个“十五”期间建成或在建的各级公共图书馆的调查，基本达到、达到或超过《标准》征求意见稿确定的千人拥有公共图书馆面积指标的有16个馆，占被调查总数的73％。
以上验证分析说明，从总体上看，《标准》征求意见稿确定的有关面积的控制指标与多数图书馆的现状吻合，特别是省级馆、地(市)级馆以及“十五”期间新建馆的吻合程度更高，因此可以说基本符合实际，符合《标准》确立的指标“中等适度”的原则要求。同时也说明，在我国独立建制的公共图书馆中，就馆舍建设来说，目前最薄弱的环节是县级馆。加强小型5-6级公共图书馆的建设，是未来我国图书馆事业发展的重要任务。
5 《标准》涉及的其他重要指标
5.1 建筑密度、容积率、绿地率
《公共图书馆建设标准》征求意见稿确定的指标是：新建馆建筑密度不超过40％，建筑容积率控制在1.0-2.5，绿地率不小于35％；建于旧城中心或原地改、扩建的公共图书馆，用地确实困难的，在满足功能的前提下，建筑密度不宜超过45％，建筑容积率不宜超过2.8，绿地率不宜低于20％。
公共图书馆建设用地矛盾最突出的，一般是基址选在城市中心位置或原地改、扩建。当用地面积确定后，建筑容积率是控制规模的重要技术指标。《标准》征求意见稿提出的建筑容积率的最低控制标准是2.8，这是建立在实地调研和对大量数据统计分析基础上的。实践经验表明，建筑容积率控制在2.8以下，基本能够满足图书馆的功能要求。
5.2 公共停车场
公共图书馆建设项目应配建机动车和自行车公共停车场，这是一个明确的要求。具体的指标是：机动车停车位不低于20个/万m[2]建筑面积，自行车停车位不低于200个/万m[2]建筑面积。
这一指标，保持了和《公共图书馆建设用地指标》的一致，是一个最低标准。一般来说，完全根据这一配置标准建设公共停车场，很难满足公共图书馆的实际需要。但国家关于工程项目建设有如下原则规定：工程项目的构成必须坚持专业化协作、社会化服务的原则，避免“大而全，小而全”；工程项目辅助生产配套设施的设置，凡有协作条件的，应充分利用，不得另行设置；对于生活服务设施，凡是能依靠社会解决的，不得另行设置。根据这样的原则，图书馆的公共停车场一类设施，应尽可能体现社会化服务的原则，尽可能利用周边社会设施。因此，作为公共图书馆附属设施建设的专用公共停车场，只能是满足实际需要的一部分，甚至是一小部分，而不是全部。
5.3 节能与防护措施
公共图书馆建筑的室内环境、建筑热工、暖通空调设计是节能设计的三个主要方面。公共建筑的节能设计，是目前非常强调的问题，2005年建设部颁布了《公共建筑节能设计标准》(GB50189-2005)，是必须严格执行的国家标准。节能指标，现阶段为城镇节能50％，大城市节能65％。
防护措施涉及的事项很多，如通风、采光、照明、防噪声、防火、防水、防潮、防虫、防有害气体和安全防护等。在这些方面，总的原则是坚持专业化协作的原则，充分研究和利用国家现行的技术标准和有关的定额、指标、经济参数，对在公共图书馆建筑应用中的特殊之处加以说明。如给排水系统设计，一般要求是执行《图书馆建筑设计规范》(JBJ38-99)的规定，但根据以往应用于图书馆建筑的经验教训，《标准》特别强调“给排水管道不得穿过书库及藏阅合一的阅览室”。防火规范在引用国家现行标准的基础上，将设置“封闭楼梯间”的规定由仅针对书库扩大到所有的疏散楼梯，这既是对安全保障措施的强化，又顺应了公共图书馆藏阅合一的发展趋势。抗震设计一般性的公共图书馆执行《建筑工程抗震设防分类标准》(GB50223-2004)的规定，按丙类建筑设防，但该标准将大型博物馆、存放有国家一级文物的博物馆、特级和甲级档案馆的抗震设防类别划为乙类，据此类比，《标准》规定保存有国家重要文物的公共图书馆，按乙类建筑进行抗震设防。在电气系统的设计标准中，适应目前公共图书馆服务数字化、网络化的普及，对用电负荷等级在《图书馆建筑设计规范》(JBJ38-99)的基础上做了适当引申，规定“特藏书库、陈列和储存珍贵文献资料的房间、计算机中心以及防盗安全系统，应达到一级用电负荷等级”。与原规定“藏书量超过100万册的图书馆，其用电负荷等级不应低于二级；其他图书馆，用电负荷等级不应低于三级”相比，并不是简单的标准提高，而是更为科学、适用、满足需求且具有前瞻性。
5.4 图书馆专用设备
从投资渠道说，设备投资和建设投资来源不同，因此，图书馆专用设备并不是工程项目建设标准关注的重点。但为了能够全面地反映公共图书馆建设的应有内容，防止“重外观形象，轻服务保障”的现象发生，《标准》还是列举了公共图书馆开展服务活动应该配置的专用设备，以供各级公共图书馆根据自身的功能、任务选择配备。
公共图书馆的专用设备分为13类，具体如下：
(1)书架、阅览桌椅、目录柜、出纳柜台等家具设备
(2)电子计算机及网络设备
(3)视听及音像控制设备
(4)文献复制设备
(5)图书防盗设备
(6)文献消毒设备
(7)电话设备
(8)流动图书车
(9)缩微制品摄制、冲洗及阅读设备
(10)视障阅读设备、老龄阅读设备
(11)装裱及文献修复设备
(12)卫星接收设备
(13)自助借还设备
其中，1-8项为应配设备，9-13项为选配设备。
毫无疑问，目前的《公共图书馆建设标准》征求意见稿还存在许多问题。在征求意见阶段，希望全国图书馆界的同人能够以各种方式贡献自己的聪明才智，以使最终颁布的《标准》尽可能完善适用。