湘潭大学法学院
摘要：本文以深圳市“禁摩限电”为例分析行政权行使时应考虑的相关因素，提出行政机关规制管理道路交通时，必须以保障民生、保障路权为前提，全面衡量平衡各方面利益，遵守行政正当原则，以明确的法律授权为依据，作出合法决策。
关键词：禁摩限电；路权；依法行政
Abstract:This paper takes the campaign “ban on illegal electric bike” in Shenzen as a case study to analyze the relevant factors that should be considered when exercising admimistrative power.It proposes that when regulating traffic rules,the admimistrative agency must first protect the people’s livelihood and safeguard the road rights.They should balance the interests of all aspects,and abide by the principle of admimistrative justice.And then make legitimate decisions based on legal authorization.
Key words: ban on illegal electric bikes, road rights,law-based administration
一、深圳市“禁摩限电”集中整治行动及其特点
2016年3月，深圳市在全市范围开展了一场长达100天被称为史上最严的“禁摩限电”集中整治行动，重点区域包括地铁口、公交站点、口岸、商业繁华等人群聚集区，同时整治生产、销售及维修门店等。深圳市规定对以下情况予以行政处罚：一、对无证驾驶摩托车的，一律予以行政拘留；二、对用电动自行车、电动三轮车兜客揽客非法营运的，一律以扰乱公共场所秩序予以行政拘留；三、对违规使用电动（机动）三轮车的，一律予以行政拘留；第四、对“涉摩涉电”暴力抗法行为，触犯有关法律法规的，一律依法行政拘留或刑事拘留。还规定，经检测不符合国家标准的电动自行车，该电动自行车生产、销售企业及门店应承担连带责任。与上述规定相伴的是严厉的行政执法行动，深圳市警方2016年4月5日公布的数字显示行动开展10天以来已查扣电动车17 975辆、拘留874人。 其实，深圳不是第一次开展此类行动，深圳新闻网的消息显示该市早在2012年就开展过“限电”行动，查扣了大量的电动车。深圳也不是唯一开展此类行动的城市，人民日报报道显示全国其他各地一线城市相继开展电动车治乱行动,广州于2006年11月宣布全面 “禁电”。
深圳的此次行动引起舆论的广泛关注。笔者认为该行动有以下几个特征：1.时间性短，反映了行政管理者打运动战、毕其功于一役的深层心理。2.涉及面广，即禁摩也限电；即确定重点区域，也涵盖全市范围；即涉及使用人，也针对生产厂家。3.措施严厉，“四个一律”的规定足以说明。此外，从具体实施层面分析，此次行动还具有以下2个特征：4.反响大、实施阻力大；5.效果差、成本大，查扣车辆需要停放、后续处理，耗费不小的公共资财；拘留的人员需要场所关押，后续的行政诉讼需要耗费大量的司法资源。
二、关于“禁摩限电”的合法性、正当性的法律思考
（一）深圳“禁摩限电”暴露的问题
笔者认为深圳“禁摩限电”暴露的问题主要有：
1.深圳政府行使行政权（包括行政立法权和行政执法权）时没有认真考虑行使方向问题，缺乏对各方面利益的全面权衡。电动车成本低、简单便利，成了禁摩之后原使用摩托车的普通民众选择的主要出行替代物。在电商蓬勃发展的今天，电动车更是快递物流行业的重要运输工具。在事关众多民众、企业切身利益的情况下，是禁、限还是疏导，或者制定更妥善的政策是需要政府慎重考虑、充分论证的。
2.深圳政府行使行政权没有充分尊重公民的路权。路权是与“禁摩限电”政策相关的民众权利直观表现，在路权背后是与民众生活息息相关的众多细节，如民众是否有便利、低成本的其他出行方式，快递行业的从业人员如何谋生等等。法律面前人人平等不是写在宪法里的一句空洞口号，而是真真切切体现在事关民众日常生活的种种细节中。道路进行车行道、人行道的划分只是为管理方便所作，但并不等于普通民众的路权亦可以随意剥夺。
3.深圳“禁摩限电”行政立法权行使正当性值得质疑。检诸于各类报道及政府公布的材料、发布的信息，笔者未看到相关听证材料，而“禁摩限电”涉及民众的切身利益，理应给予民众参与的机会。
4.深圳“禁摩限电”政策的有关规定涉嫌违反上位法。此次深圳市规定的“四个一律”，除了涉嫌违反上位法，也埋下在具体行政执法中侵害相对人合法权益的祸根。
（二）深圳市“禁摩限电”集中整治行动合法性、正当性分析
深圳“禁摩限电”集中整治行动第一步骤是深圳市行政机关通过行政立法规定摩托车、电动车禁行、限行片区、道路，否则予以相应处罚。第二步骤是深圳市具有管理公共事务的政府部门通过行政执法的方式开展整治行动。因此，需要从行政立法、行政执法两个层面考量“禁摩限电”集中整治行动合法性、正当性。
1.深圳“禁摩限电”行政立法具有形式合法性。对摩托车、电动车规定在一定片区、道路禁行、限行，是地方政府的抽象行政行为，应满足合法性要件，即职权合法、内容合法和程序合法。 深圳市作为经济特区所在地的市政府，依据立法法的规定可以依职权制定符合当地实际情况的政府规章，因此其作为“禁摩限电”的立法主体是符合规定的，即满足了职权合法性。从内容合法性上看，此次深圳“禁摩限电”规定的执法措施除了禁止、限制通行之外，还有行政拘留、罚款、扣留车辆等。《道路交通安全法》第39条规定：公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。因此深圳“禁摩限电”行政立法有上位法依据。深圳市人大常委会制定的《深圳市道路交通条例》第36条、第114条规定，公安交通管理部门可以对“在限制或者禁止通行的区域、路段、时段通行的或者驾驶不符合国家标准的电动自行车的和驾驶电动自行车载人、载物的驾驶人实施扣留车辆”。可见，深圳“禁摩限电”关于扣留车辆的规定亦有依据。而《治安管理处罚法》第23条、第50条分别规定对扰乱公共场所秩序行为、阻碍执行公务行为可以依法行政拘留；《道路交通安全法》第99条对机动车无证驾驶、违反交通管制的规定强行通行的行为设定了行政拘留处罚。因此，深圳“禁摩限电”关于对“无证驾驶摩托车”、“违规使用电动（三轮）机车”行为人进行行政拘留看似亦有法律规定。因此，从职权合法性、内容合法性角度看，深圳“禁摩限电”行政立法具有形式合法性。
2.深圳“禁摩限电”行政立法、执法实质正当性分析。
（1）程序正当与否颇值得质疑。程序正当原则是指行政权力的行使应当遵循最低限度公正程序的要求，主要包含以下方面：一是信息公开；二是吸收广大民众参与，充分听取民众意见；三是说明理由；四是案卷排他，任何行政处理决定都不能以相对人未知或者未经质证的事实为依据。深圳“禁摩限电”整治措施的制定远未满足该原则要求。新闻报道材料显示，深圳市公安局此次通过行业协会、管理单位等渠道将“禁摩限电”的集中整治通知进行公告，并在销售门店张贴公告，将查处的违法事件公开，做了较为全面的信息公开。但该政策的制定是否经过详细的论证过程，是否进行充分的社会调查并征求行业及普通群众的意见，则无从查到依据，政府部门在回应社会反响的相关材料中亦未提及。可以推断，深圳市政府没有进行充分的社会调查和论证，并未充分听取民意,没有给予公众参与的机会，一些所谓的讨论会也只是走走过场，制定程序存在重大欠缺，导致规定实施后再向公众解释制定理由为时已晚，使公众对政府产生质疑与不满。
（2）“禁摩限电”的相关规定涉嫌违反上位法。《道路交通安全法》第39条仅授予公安交通管理部门享有在授权范围内实施限制通行与禁止通行的措施，该条文明确了授权的条件是交通管理部门需根据道路交通流量的具体情况方可采取相应的措施。 “根据道路和交通流量的具体情况”这一表述虽然失于宽泛，但似深圳这样同时在全市范围内、确定若干重点片区以及52条道路只针对摩托车、电动车实行禁行、限行，显然是不合理的差别对待，有悖宪法、法律的立法精神与宗旨，存在滥用上位法授权，随意确定禁限行对象的嫌疑。 其次，关于“四个一律”规定。行政拘留作为限制人身自由一种最严厉的行政处罚措施，根据立法法、行政处罚法的规定只能由法律设定。以地方规范性文件作出“四个一律”的规定，与上位法规定存在冲突。对于无证驾驶的、暴力抗法的进行行政处罚，《道路交通安全法》、《道路交通安全实施条例》等有相应规定，比如《道路交通安全法》第99条规定对无证驾驶机动车的驾驶人处200元以上2000元以下的罚款，同时可以并处15日以下拘留。但对利用电动自行车、电动三轮车非法营运的兜客揽客实施非法营运的，一律认定为扰乱公共场所秩序，却无从找寻到上位法依据。第三，行政立法存在的上述问题，特别是“一律拘留”的规定带来的问题是显而易见的，行动开始10天即查扣电动车17 975辆、拘留874人。可以推断大多数情况下未给予当事人充分的陈述与申辩权利，其结果是背离处罚与教育相结合的行政处罚原则。因此，深圳警方虽然向社会公布了行动过程中查处的典型违法案件，暴力抗法行为仍大量存在，社会反响仍十分强烈。
综上，笔者认为“禁摩限电”在立法、执法两个层面均违反行政正当原则。行政机关在行使行政权过程中应当严格遵循行政正当原则，“禁摩限电”应兼顾行政目标的实现和适当性手段的选择、保障公共利益和相对人权益的均衡，保障机动车、非机动车、行人平等通行的权利，禁止不合理的差别与歧视。 从深圳集中整治行动暴露出的问题来看，有必要重构我国行政拘留制度，应当将行政拘留的目的、内容放在人权保障核心的高度来认识、分析和解释， 建立、完善严格的司法审查、救济制度，铺设对可能侵犯相对人合法权益的规章、规范性文件进行审查的渠道， 以此逐步实现根除对行政拘留措施的滥用。
三、禁抑或疏：行政权行使方向选择相关因素分析
（一）行政权行使应受行政正当原则约束
从法律层面来看,“禁摩限电”事关行政权（包括行政立法权、执法权）行使方向选择的问题，我国政府也正从管理型政府向服务型政府转型，因此在决策过程中应当看到现代法律追求的基本价值是自由、平等、公正、秩序、效益等等，行政权行使要以保障公民的基本权益和自由，维护平等和正义，确保行政秩序的稳定为基点。 即行政权行使当受行政正当原则制约，应遵循比例原则和程序正当原则。比例原则是当今国家公权力行使的最高指导原则，通说认为包括妥当性原则、必要性原则、狭义比例性原则等。 妥当性原则或称合目的性原则，是指行政活动的做出应当有助于行政目的的实现。必要性原则是指为实现行政目的而采取的手段，必须是所有能够实现目的的手段中对行政相对人利益侵害最小的。狭义比例性原则或称衡量性原则，要求行政机关应当对达成行政目的所获得的利益采取的行政手段对行政相对人造成的损失之间进行权衡，只有获益高于损失时，才是正当的。集中整治体现行政追求效率的特征，但无论对行政效率有何种程度的追求，都应当谨守行政正当原则的底线。 从服务型政府角度看，行政管理在确保行政秩序稳定和保障公民的基本权益、自由上应当是并重的。行政正当原则自然包含了以人为本、保障民生的思想，故以人为本、保障民生是行政权行使当考虑的应有题中之义。
（二）行政权行使当以保障民生为要
与“禁摩”相关的民生体现是路权，而路权是民生基本，道路作为一项公共资源，对其使用权的限制甚至剥夺应当具有严格的法律依据，不可轻易剥夺。学者研究表明“禁摩”直接增加了市民出行成本，人为损害了摩托车、电动车行业的利益，将导致耗费更多的燃油等资源，与建设节约型社会理念背道而驰。 道路是公共的，但在资源有限的前提下，为满足用路人合理交通需求而由法律规定的，保障用路人生命和财产安全以及自由、平等的利用公共道路交通资源的利益、权利或特权的集合，此所谓“路权”。“路权”的主体乃“用路人”，强调的是自然人这一主体而非交通工具，即使交通工具的使用者经常包裹在各种的交通工具下。 不可否认的现实是，自1998年大批量投放市场后，电动自行车因其绿色、环保、经济、实用而成为主要是社会底层人群出行乃至谋生的主要工具。2015年电动自行车年产销量达3 300余万辆，目前全国保有量超2.3亿辆。近年来每年为国家贡献2 000亿元工业产值、100亿元税利、创造600万个就业机会（含物流快递业）。 “禁摩限电”给民众的直观感受就是限制了出行权利，是对社会底层人群民生的直接侵犯。见诸于官方及报端的数据、言论显示深圳“禁摩限电”的原因是2015年涉摩、电交通事故死亡人数占同期事故死亡总人数的26.45%，伤亡率明显高于其它交通事故，严重影响市民出行安全；涉摩涉电非法营运形成乱象，投诉多等等。可见，“禁摩限电”的初衷是降低交通事故发生率、死亡率，保障道路交通安全；打击非法营运，维护交通营运服务秩序，保障民众出行安全。可是，为什么却引发如此多问题，主要就是没有考虑民生实际。深圳有近千万人口，其中非户籍人口超69%，大部分是外来务工人员，收入低，在深圳买不起汽车，即使买得起也养不起，另外由于城市道路规划、建设存在的问题，市民出行不便，催生了电单车载客现象。“禁摩限电”对民生的直接影响是，普通民众特别是大量的务工人员出行成本大大提高；而禁止载客则使电单车载客非法营运人员被逼重新寻找获取经济收入的渠道，偏偏他们大多处于社会底层，文化素质不高、缺乏专业技能、收入低薄，短时间内难以找到新谋生途径。快递业的快速发展、增长很大程度上得益于电动车，而快递业也将因“禁摩限电”遭受重击，运输工具供需缺口将加大，运营成本将增加，当然最终这些增加的成本必将转嫁给普通民众承担。对电动车生产、销售企业、门店进行排查、清理产生的影响难以简单估量。
从以人为本、保障民生角度看，“禁摩限电”存在形式合法、实质不当的悖论，查禁而不止的现实作了很好的注脚，因此禁绝不是最优方法。
四、关于理性决策的几点思考与建议
笔者认为最能突出“禁摩限电”整体特点的评价词是决策缺乏理性。一项好的决策要成功执行并发挥其应有的功效，在决策制定初期就应该结合当地实际情况，考虑是否有成功实施的客观环境。比如充分考虑“禁摩限电”行动一旦展开，涉及的目标团体人数的多少、目标团体行为调适量的大小、潜在损益、执行困难程度及相应解决措施是否具备；要考虑对快递业、电动车行业等的影响，快递业运输工具配额不足的问题如何解决，市场上大量的超标电动车如何处理，该如何从源头上控制超标车流入市场，各利益主体间的平衡点该如何确定等问题，而不是一禁一限了之。禁、限只能制造新问题，短时间内可能面上达到行政政策管控目标，从长远看，问题永远都在那里。决策缺乏理性的根本在于忽视民生，“一个社会、国家的文明程度取决于其对待弱者的态度”，当前的社会现实证明了摩、电的绝大多数使用者可归为社会底层人群，对待他们的态度正是我们国家文明的体现。基于我国的社会经济发展现状，相信“禁摩限电”或类似事件难免再发生，但要克服决策非理性就应当在政策制定之初当切实考虑民生，就相关问题开展充分的调查论证，严守行政正当原则，保证普通公民的参与权、听证权利。
克服决策非理性的第二个建议是避免为支持决策而片面利用数据。法律对滥用路权的规制多为针对那些违反法律不遵守交通规则者。 如乱闯红灯致发生交通事故的。不应当片面地提供数据并认为使用电动车、摩托车者的权利就应当受到更多的限制。片面论证是伪论证、非科学的、不负责任的。为此，笔者引用图一、图二的数据以图还原真相。图一：电动车不同混入率下通行能力走势图
图一以电动车在非机动车流中的混入率为横坐标，通行能力为纵坐标画出散点图，可以看出就通行效率而言，非机动车道的通行能力是随着电动车混入率的升高而不断提高的， 即电动车有助于非机动车道通行能力的提高（只是电动车或汽车的通行效率应当就该交通工具的本身对行车道的通行能力的影响而予以评判，不能延伸到所有道路包括机动车道与非机动车道上）。其次，安全效率。电动自行车群体是由行人、自行车、摩托车等转化过来的，增加电动车的数量在一定程度上减少两轮车或行人人流量。
数据表明， 从2004年到2013年，电动自行车高速增长的10年，汽车作为事故一方的主体地位没有变化，行人和各种两轮车作为事故另一方的结构比例发生很大变化，但两轮车总体的十万人死亡率是大幅度下降的。电动自行车的快速大幅增长，不仅没有增加安全代价，反而减少了两轮车群体的死亡人数；从电动自行车对自行车和行人的安全威胁来看，每年确有不少自行车或行人受伤害于电动自行车的交通事故，但是由于电动自行车又吸引了大量行人和自行车转入，因此，从2004年到2013年，行人和自行车死于交通冲突的人数是大幅度下降的。
克服决策非理性的第三个建议是借鉴成功经验。在全国纷纷“禁摩限电”的情况下，国内还是有些城市的成功经验值得借鉴，比如武汉实行电单车上牌备案管理，后又进一步通过缩减准许上牌的范围来控制数量并给予超标车一年的缓冲期。又比如大连、厦门完善规划让电单车有路可走，将过宽的道路由二道变成三道，为电单车专设一条道。 还有湛江，随着摩托车逐渐淡出，电动车的数量倍增（几乎是每4人一台），但湛江没有“一禁了之”，而是以管代禁，一是严格加强超标电动车管理，让其逐步退出，二是汽车道瘦身，给电单车让出一条道。 再如台湾并不“禁摩限电”，但其交通秩序也没有乱，取决于较好的管理制度，对摩托车的交通规划非常细致，停放与汽车一样，有固定停车区域，规定有行车路线；严格办理摩托牌照，且每二年换发一次，年满18岁才能考取摩托驾驶执照。基于我国许多城市交通配套设施陈旧，跟不上汽车发展速度的现实，笔者认为上述城市的成功经验值得借鉴。
笔者的最后一个建议是，政府要与时俱进地调整服务理念、提升服务品质以克服决策非理性。1999年国家颁布的《电动自行车通用技术条件》规定：电动自行车是指具有脚踏骑行、最大时速不大于25km/h、含电池整车质量不大于55kg、电动机输出功率不大于400W、电池电压不大于48V。照此标准，目前道路上行驶的电动车有95%都是超标的。事实上电动车包括电动自行车、电动三轮车、轻便电动摩托车等。“非机动车”是指以人力或者蓄力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具 。因此，符合国家标准的电动自行车才属于“非机动车”范畴。而有关电动自行车的国家标准，早已不符合消费者的需求。加之销售源头监管力度不够，使限电陷入生产、销售合法，使用不合法的怪圈。国家于2009年公布的《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》将“40公斤以上、时速20公里以上的电动自行车”划入机动车范畴。该标准与国际标准脱轨，按此标准将造成2 000家生产企业变成无证生产的非法企业，后被暂缓执行。实际上，电动车分为电动自行车、电动三轮车、轻便电动摩托车，如何分类管理？急需与时俱进制定相应规定加以明确。
四、结语
城市的道路资源并非无限，城市的拓展、人口的增加等因素导致交通压力矛盾日渐增长，解决交通矛盾从何下手、如何下手，将永远都是政府需要面对的难题。笔者认为保障民生、保障路权始终应当摆在第一位，产业发展政策可以倾斜，但不能因政策扬抑而禁行，剥夺普通民众的行路权。鼓励发展汽车行业发展，但也要充分考虑到汽车不是人人都消费得起的代步工具，而以“禁摩限电”政策一禁了之。依法行政也好、服务型政府理念也好，基本的要求是政府行政必须切实关切普通民众生活，既要政出有据，也要讲求执法适当，即行政机关今后在规制管理交通时必须秉承客观、适度、符合理性的原则，尽量采取对行政相对人和行政相关人权益损害最小的方式；应统筹考虑摩托车、电动车的合理交通需求；还可以将符合机动车标准的电动车纳入机动车管理，实行准入制度及严格的车辆牌照管理制度，建立严格的交强险管理体系。
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论文作者:叶熙昊
论文发表刊物:《基层建设》2017年第9期
论文发表时间:2017/7/21
标签：禁摩论文; 电动车论文; 行政论文; 深圳论文; 电动自行车论文; 原则论文; 深圳市论文; 《基层建设》2017年第9期论文;