基于AHP-SWOT定量分析的广州市流浪乞讨人员救助管理工作绩效审计评价过程研究，本文主要内容关键词为：定量分析论文,广州市论文,绩效论文,管理工作论文,过程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2009年年末，广州市审计局社会保障审计处开展了对广州市城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理经费管理和使用绩效情况的专项审计调查，这项经费是在我市民政局属下的广州市救助管理站及市区分站部门预算中安排的。
流浪乞讨人员救助管理经费是民政局向财政部门申报的2009年度财政支出绩效考评项目之一，自评为优秀。审计组在调查过程中调阅了这部分绩效考评报出材料，包括财政支出项目个性指标设计表，项目自评报告，自评打分表等。经分析讨论我们对这些自评材料提出了一些看法。比较突出的：一是考核目标由于是经常性经费支出被定义为无成本项目目标，无质量目标，也就是说这个项目还未进行绩效目标管理，预算执行部门还未能将工作目标细化到资金使用方面；二是自评方法设计为采用定性分析法，而所谓的定性分析文字表述根本就看不到具有定性分析法特性的逻辑论证过程。这种非线性跨越式的分析结论一无条件设置，二无推理过程，或许只能称之对政策已达到了一定正效应(Positive Effects)的阐述，而与绩效评价关系不明显；三是个性指标体系瑕疵不少。首先指标体系不全面，如反映当前乞讨人员救助工作突出问题的重复救助率没有设计，考核救助工作的单位成本救助增长率也没有。另外，某些指标设计说明不了问题，如与预算对比的预算完成率、救助人次完成率等指标。通过翻阅预算编制表获知，该经费预算是由单位救助成本、站内救助时间、救助人次三个计量单元相乘计算出来的。前两个计量单元可看作常量，而救助人次则是个非常重要的变量，直接影响到总预算额。那么救助人次是怎么预算出来的呢？每年预算救助人次的期望值是递增还是递减有没有一个目标机制呢？这个就说不清了。同时，我们还了解到当前的救助工作虽以受助方自愿为原则，但为配合城市综合治理在某些情况下又可以采取行政强制性手段进行，那就是说这项工作在实际操作中可为也可不为，这个可调控的实际救助人数统计弹性可就大了，就算是救助人次完成率百分百或者超额完成也毫无意义。还有，某些指标设计无方向属性，如受助人员增长率，这个率到底是正增长还是负增长好呢？正增长说明政府重视了乞讨人员救助工作，投入大了，每年救助的人多；负增长也能说明救助工作有成效，社会上没有那么多需要救助的人了。所以这个指标属性正负都可以。
什么样的指标体系设计才能说明问题，这既取决于评价方看问题的标准也取决被评价方自身是否已建立标准。在审计交换意见中，救助管理站领导语重心长地提出，希望以后能和审计部门进行调研搞个经费支出绩效评价标准出来。由此可见，制定比较完善的标准对于评价方和被评价方都是一种迫切需要。而一套完整的评价标准的建立从组织专业人员研究到结论经时间检验再修正需要不小的投入。由于我们目前财政支出绩效审计报告写作范式，对于资金涉及的工作评价似乎难以回避。那么在较短的时间内如何去评判优劣呢？笔者认为在目前非目标管理预算拨款体制下，更多的是需要用各种方法和程序解决这种粗糙的评价过程问题，对于标准的讨论可以先放一放，先解燃眉之急，以完善评价过程，这或许对开展绩效审计工作更有实践意义。
寻找解决方案是评价过程的关键，以下笔者尝试使用一种影响因素分解并在定量分析的基础上完成评价过程的方法，推导结论基本能反映出当前我市流浪乞讨人员救助管理工作现状，并能以量化计算结果为依据提出针对性的改善建议。
1 SWOT分析法和AHP法理论
1.1 SWOT分析法该分析法又称态势分析法或斯沃特分析法，最早是由哈佛商学院的安德鲁斯教授于1971年在其《公司战略概念》一书中提出的，是一种能够较客观而准确地分析企业现实情况的方法，在企业战略管理领域被广泛运用。目前该方法也被政府部门在应对局势变化解决定位进行宏观决策、目标规划等方面问题。SWOT分析法是英文单词Strengths（优势），Weaknesses（劣势），Opportunities（机会），Threats（威胁）的缩写。对于一个面临竞争的企业，通常可以将企业所处的环境分为内环境和外环境，其中内部环境分析包括企业的优势分析和劣势分析，而外部环境分析则包括企业面临的机会分析和威胁分析。SWOT分析采用的是定性分析，通过罗列分解S、W、O、T因素，形成一种模糊的自身竞争地位描述，构建出二维矩阵，然后进行4种组合，即S-O，W-O，S-T和W-T（见表1），以此确定企业战略定位，帮助制订规划（见图1）。SWOT分析法具有简便、易行、分析范围全面、方法有效、目标具体、重点突出、容易被基层管理人员接受等特点，但它的主观臆断无定量分析的缺陷也是明显的。这里通过与AHP方法结合，以定量数据为基础弥补SWOT定性分析的不足。
1.2 层次分析法(AHP,Analytic Hierarchy Process)这是由美国著名运筹学家、匹兹堡大学教授Saaty T L于20世纪70年代中期提出。它是一种实用的定性和定量相结合的，系统化、层次化的多准则分析方法。AHP的基本思路是评价者首先将复杂问题分解为若干组成要素，并将这些要素按支配关系形成有序的递阶层次结构；然后通过两两比较，确定层次中诸要素的综合评价值，通过计算权向量并做一致性检验，并据此进行决策。层次分析法体现了人们在评价思维过程中进行分解、判断、综合的基本特征，它的应用已经遍及经济计划和管理、行为科学、政府决策等领域。
图1 SWOT定位
2 AHP-SWOT分析评价测试推导过程
2.1 因素分解以SWOT内外部环境分析为基础对我市流浪乞讨人员救助管理工作进行AHP因素分解。在实际工作中可通过成立专家组采用德尔菲法或物元分析法等方法进行因素分解回避审计部门单方面评价的片面性。以下是笔者对我市这项工作的因素分解表（表2）。
表2 我市流浪乞讨人员救助管理工作内外影响因素
表3 Saaty T L教授的1～9标度法
2.2 确定权重利用AHP法解决各个指标因素的权重大小。
2.2.1 设比较判断矩阵A=｛a n｝,(i,j=1,2…,n)，其中an是以上一层次要素为准则，对本层次的要素进行两两比较来确定的，判断尺度采用层次分析法常用的1～9标度法（表3），这是从模糊判断到定量分析关键的第一步。
因而准则层Bi，相对目标层A的比较判断矩阵如下：
表中Wi为各指标的权数。采用方根法求得，
即设置—中间变量Vi，令Vi=Пann，
则定义：Wi=Vi/∑Vi(1)
同理，依据上述法则构造出指标因素层相对准则层的比较判断矩阵。
为便于结合SWOT定位分析，这里将内外环境因素采取分组比较获得准则层Bi两组初始判断矩阵，以下是笔者的1～9标度法判断矩阵：
2.2.2 AHP法另一关键步骤是对比较判断矩阵的一致性检验过程。过程是：设比较判断矩阵A的特征向量W为各要素的相对重要性向量，采用和积法进行归一化处理，计算各比较判断矩阵的最大特征值和特征向量，定义如下：
为比较判断矩阵A的最大特征值；n为矩阵阶数；W是由本层次各指标的权数Wi组成的特征向量。因n越大时，矩阵的一致性越差。为消除阶数对一致性检验的影响，引进修正系数RI并最终用一致性比率CR值(CR=CI/RI)作为判断矩阵是否具有一致性的检验标准。RI值可根据Saaty T L教授给出的1～9阶RI值表（表4）查得。
按照Saaty T L教授给出的一致性指标修正方法，当比较判断矩阵A的一致性比值CR＜0.1时，表明矩阵具有良好的一致性，当比较判断矩阵的一致性比值CR＞0.1时，表明矩阵没有良好的一致性，对于CR＞0.1的比较判断矩阵，根据经验找出矩阵中的判断矛盾之处做出修正，直至CR＜0.1，从而保证每一层要素的权重判断矩阵均具有良好的一致性。
以上算法在Excel中实现，得出内外环境判断矩阵一致性检验结果：
表明两判断矩阵的特征向量W均通过了一致性检验。按照上述方法计算指标因素层C相对于上一层准则层B的比较判断矩阵，获得各个指标因素层C的特征向量
，并进行一致性检验（算例略）。
准则层和指标因素层各权重计算出来后，定义：
得到内外部环境下指标因素层相对于最高目标层权重，两组权重合计全为1（见表5），并进行一致性检验（算例略）。
表5 SWOT影响因素计算结果
2.3 指标打分 运用打分法确定各指标因素的方向属性和影响强度。这里采用-3～3分值用于判断外部环境因素是机会还是威胁，内部环境因素是优势还是劣势，打分标准（见表6），打分结果
分值见表4。
表6 指标打分标准
2.4 计算加权分值和S.W.O.T.各趋势点
2.4.1 指标打分值乘以权重计算各影响因素的最后分值，定义：
(5)
2.4.2 为以下构筑战略四边形确定SWOT四个趋势点。例如机会O的趋势点，定义：
2.5 构筑战略四边形并确定战略定点方向
根据以上计算的
趋势点构造战略四边形，见下图：
图3 战略四边形
由以上战略四边形通过寻找该四边形的重心位置来确定SWOT战略定点方向。其实不需计算这个重心具体坐标，只需要知道这个坐标大致落在圆周内哪个象限区内。显然上面的四边形重心会落在第四象限区内，且方位域在[3π/2,7π/4]内，见下图：
图4 战略定点方向
根据以下SWOT战略方位域与战略类型对应表（表7）可知，方位域在[3π/2,7π/4]内作为S-T抗争多元区应采取调整型战略。
表7 SWOT战略方位域与战略类型对应表
2.6 SWOT讨论
由以上笔者对内外部环境因素分解和打分判断，获得了SWOT各项因素定性描述，可进行S-O，W-O，S-T和W-T四种组合（描述略），同时结合AHP法定量计算出战略方位域在S-T区域，也就是说实施如何发挥优势回避威胁的S-T战略是当前该项工作的重点，这为我们评价判断作出改善建议提供了一定依据。审计组在调查过程中了解到，我市市委、市政府对流浪乞讨人员的救助管理工作十分重视，民政部门对这项工作也作出了细致具体的部署和安排，通过不断实践，近年探索出一些具有“广州特色”的经验和做法。一是在国内率先开展了流浪精神病人护送和接回工作，进行定点甄别、康复、供养救助。二是全国率先成立了流动救助服务队，采取上街巡查方式，对社会上的流浪乞讨人员进行劝导、指引和现场救助。三是对滞穗的流浪少年儿童创立了类学校、类家庭教育模式，提供授课、基本医疗和心理辅导等服务，还以政府购买服务方式，安置残障、智障流浪未成年人。这些积极的分类救助方式在全国都是比较先进，有成效的。从SWOT分解因素结果来看，这些内部优势产生因素主要反映在一是救助管理人员的专业水平比较高；二是工作创新能力比较强；三是地方财政支持力度比较大。同时战略方位域的计算结果在S-T区域也反映出，当前制约流浪乞讨人员的救助管理工作主要还是来自外部环境的威胁。这些威胁因素在目前还难以根治解决，而利用内部优势，对症下药，采取抗争多元型战略调整便能在一定程度上减缓外部威胁因素的扩散。
通过以上定性分析描述及定量分析判断结果，可提出S-T组合下的流浪乞讨人员救助管理工作改善建议。一是扩大救助力量，政府要带动社会，建立鼓励市民参与救助工作机制，鼓励和吸引社会力量参与到社会救助中来。将政府救助工作的专业力量带入基层，特别是救助服务进街道进社区。二是争取各界媒体把握好宣传角度，在财政资金安排上可做些公关投入，不但要积极正面地宣传社会力量参与，通过舆论培养社会参与的热心和积极性，形成社会救助共识，还要通过媒体揭露一些强讨行骗的不良乞讨行为，抑制职业乞丐在穗的生存能力。三是充分发挥广州“科学发展，先行先试”的创新精神，建议政府采取购买服务和税费减免的方式，支持和鼓励具备条件的社会团体和经济实体举办类家庭、类学校、类工厂的救助新模式，解决流浪少年儿童的生活、教育、老年人关爱等问题。鼓励社会提供就业机会使具备劳动能力的流浪乞讨人员自食其力，改变好逸恶劳的恶习。四是抓住2010年广州办亚运的机遇，在城市综合治理管理方面通过一批地方法规，设立区域“禁讨区”。借鉴北京办奥运期间的管理经验，在城市外围交通要道加强对外来人口的管理和疏导，减轻外来人口对城市中心的压力，在城市重点地段加强布控。
3 AHP-SWOT评价过程总结
以上AHP-SWOT定量分析推导过程可总结以下流程：
此过程对审计事项评价的优点：一是通过影响因素分解摆脱评价指标体系不够完整的束缚；二是以定量分析为基础将评价者主观判断量化，用数据推导论证；三是通过德尔菲法、物元分析法、AHP法获取有效的专家组数据，回避审计部门单一评价风险；四是能在数据推导结论下进行SWOT组合分析，提出有针对性的工作改善建议。
4 开展评价过程研究的迫切性
4.1 定性分析需与定量分析相结合解决社会效益评价问题
本次绩效审计调查在选题阶段就有其他业务处室提出，要注重对这项经费使用产生的社会效益进行分析评价。其实我们一直很关注这个社会效益问题，那什么是“社会效益”呢？就百度搜索出来的解释条目就有29条之多。“社会效益”又用什么方法论证呢？这里先不谈钱与社会效益有多少联系，先说评价论证过程，按照现代管理运筹学，评价是决策过程中从形成决策问题直至决定方案取舍过程的末端环节，属于决策科学环节的一部分。而决策科学又是一门综合性的学科，属于社会科学与自然科学的交叉研究，是典型的软科学。其中社会科学研究的核心内容是价值元素，关键在于价值判断，而软科学主要是用定量方法研究价值元素，因此决策理论正是大量采用定量化的方法来处理决策者的价值判断，当然也不排斥使用定性的研究方法。我国著名的哲学家、社会学家景天魁教授指出：“从方法论上说，社会科学的定性研究远比定量研究复杂得多，困难得多。真正困难的恰恰是社会科学的定性研究问题。定量问题在原则上总是可以设法解决的。而社会科学的定性研究却遇到了远为棘手的方法论问题。”因此，绩效评价如要把更广泛的社会价值元素纳入评判范畴那绝不是一件简单的事情，显然我们目前对社会效益评价多采用的定性分析法已经不足以应对这项工作了。面对复杂的各种社会价值元素，更需要借鉴定量性社会科学研究方法，以经验性的证据为依据，以量化数据演绎推理为主要手段。要利用这个相当成熟的方法体系讲究的是各种原理、规则、过程和技术。通过定量分析方法为社会效益评价提供标准和依据，从研究范式来讲其过程推导是重要环节和获取结论的基础。
4.2 政府公共服务产品投入的日益丰富对绩效评价带来更多的要求
随着政府加大对社会公共服务产品的投入，近年审计工作的重头戏也逐渐落在这些方面。2010年我局的审计工作计划安排项目第一条原则就是要推进“三促进一保持”，以促进市委、市政府“惠民66条”和“补充17条”政策的落实。这说明审计部门参与政府决策所担当角色的分量越来越重了。既然开展公共服务绩效评估是服务型政府发展的必然趋势，首先我们需要承认的是政府公共部门是一个系统，它进行公共管理的目标则非常复杂和模糊，包括公平、正义、效率、秩序、就业等，这些目标之间有可能存在冲突和矛盾，需要兼顾考虑的问题太多了。受复杂的专业领域限制，很多政府部门工作开始引入专家决策，但十个专家对一项政策也有十种解读和研判。因此，不管是管理决策和专家决策，从公共管理学方面来说都需要一个有力的组织过程。当前政府领导人多次在媒体面前提出一项政策推出看成不成功还要人民群众说满意才行，那也就是说还需引入社会决策的过程。但是，社会决策从目标确定到信息收集的难点是显而易见的。到目前为止，我们还没有看到有一个可实际操作的公共福利函数可用于具体的决策中。就如牵涉到大多数人的利益与感受的社会保障绩效的评估，如要引入“使用者介入机制”的社会决策，只能从多目标决策方法上要解决信度与效度的测量问题、权数分配标准，借助层次分析法、模糊评判法、民意测验法等进行评估。社会保障绩效指标涉及的多重指标都存在许多不同度量的问题，尤其需要进行无量纲化处理，这些都需要通过技术解决评价过程的问题。在政府决策层、政策执行层、专家及社会公众四方环境影响下，笔者认为审计部门扮演一个评价组织者的角色更适合，通过设计评价方法、评价程序定向组织有关人员共同完成这个评价过程。
4.3 以过程评价弥补绩效审计工作的先天不足
为某项资金使用设定考核目标看似一件简单的事情，但如果上升到技术层面，我们需要承认的是目前的财政预算管理体制还远达不到那种按SMART原则进行目标绩效管理要求，预算编制单位往往就是拿几个政策文件作为依据就安排资金了。所谓SMART原则即是目标必须是具体的(Specific)、可以量化的(Measurable)、可以达到的(Attainable)、可以证明和观察(Relevant)和有明确期限(Time-based)的。而我们很难看到有哪些政策文件能按这5个原则缺一不可地设定工作目标，大部分的政府发文多是大纲似的提出各种工作方向和框架内容，具体的目标还需要政策执行人去设计和细化。在《走进深圳政府绩效审计》一书中，有文提出“审计标准”包括政策标准，这种提法欠妥，很容易造成我们在实际工作中对“标准”产生误判。什么是“标准”，我们在百度百科看到是这样的表述，“标准是科学、技术和实践经验的总结。”在1-83标准化基本术语第一部分对标准作如下定义：“标准是对重复性事物和概念所做的统一规定。它以科学、技术和实践经验的综合成果为基础，经有关方面协商一致，由主管机构批准，以特定形式发布，作为共同遵守的准则和依据。”对于这个定义理解最明确的那就是标准的产生既是科学技术成果，又是实践经验的总结，并且这些成果和经验都是在经过分析、比较、综合和验证基础上，加之规范化。只有这样制定出来的标准才能具有科学性，毛泽东《实践论》中也有“真理的标准只能是社会的实践”的论述。那么政府各个部门推出的一系列如指导意见、发展规划、管理办法等政策很多都是从无到有，还没有经过实践检验，怎么就成了标准了呢？这些政策所表述的内容、方向、原则、目标，按照决策学理论，那只是决策过程的开始，其政策及其执行都是检验的内容。目前我们国家还在发展阶段，大家都认同“摸着石头过河”这种工作方式，政府各部门推出的政策也在不断修正、完善，那么我们审计部门更不能拿着个刚刚出台的政策文件轻易地说那就是“标准”了。
目标既不清晰，标准又未建立，这些先天不足对我们在开展绩效审计项目选题和具体实施中带来了许多困难。笔者认为，当前要做好绩效审计工作关键是要把准审计目标，优选审计方法，完善评价过程，那么目标明确，方法得当，过程清晰，在设定的条件前提和理论框架下顺理成章推导出来的结论那就是成立的，评价就有效。而对于寻找标准那只是我们为达到审计目标采取的一种衡量优劣的方法而已。一项新政对其推出宗旨的诠释不仅是对政策执行部门同样也是对审计评价部门的考验，都需要将其中概念性的内涵转化为具体的工作目标和指标，这都需要慢慢用时间检验和归纳总结逐步形成。我国著名的公共管理学林毓铭教授指出，要将概念转化为有效指标是一门艺术。我想审计人员要能掌握这门艺术，形成自己的绩效评价指标体系还需要走很长的一段路。
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