论政府在社会治理行动中的三项基本原则，本文主要内容关键词为：三项论文,基本原则论文,政府论文,社会论文,行动中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.06.11 [中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2014)06-0055-05 党的十八届三中全会提出了“创新社会治理”的目标，激发了学术界关于中国未来的行政发展从“社会管理”转向“社会治理”的猜想和热议。事实上，“创新社会治理”不只是中国政府面临的任务，而是世界各国政府所应担负的共同使命。这是因为，20世纪后期以来，随着后工业化进程的开启，人类社会中出现了一些新的因素，生成了一些新的组织形式和社会运动。不同于传统组织和社会运动，这些新生因素表现出了强烈的行动主义(activism)取向，要求参与到传统上由政府主导的社会治理之中，并通过它们的积极行动而使人类的社会治理状况发生了改变，呈现出了社会治理主体多元化的发展趋势。这一发展对政府在社会治理中的垄断地位提出了挑战。如果政府试图继续维护其垄断社会治理的地位，因而限制和打压新兴社会力量的参与和行动，结果必将造成其与社会间的对立甚至对抗，进而加剧人类危机四伏的处境。反之，如果政府以开放的心态迎接这些新生因素，拥抱社会治理主体多元化的发展，进而根据这一发展的要求来开展变革和革新，自觉地促进自身朝向服务型政府的转型，则将带来政府与社会间的和谐，将人类从风险社会的困境中解救出来。事实上，社会治理主体的多元化发展向我们提出的恰是政府模式变革的命题，即我们需要通过对服务型政府的自觉建构来迎接社会治理主体的多元化发展，通过刷新政府模式来升级人类的社会治理方式。具体来说，社会治理主体的多元化发展向政府提出了以下三大要求：在社会组织和运动对社会治理过程的参与上，它要求政府促进而不是限制；在履行社会治理职能的行动方式上，它要求政府服务而不是控制；在与其他社会治理主体的关系模式上，它要求政府谋求合作而不是竞争。能够满足这些要求的政府就是服务型政府，服务型政府也将把这些要求作为其开展社会治理活动的基本原则。 一、促进而不是限制 在政治学的视野中，现代社会治理经历了一个从“前国家主义”到“国家主义”的发展过程。在前国家主义的阶段，国家及其政府尚未成型，无法通过自身的活动而使社会得到良好的管理，相应的，社会则以政治社会的形式出现，并通过对某些政治功能的承担来助益于社会秩序的获得与社会的良好运行。比如，在黑格尔与马克思笔下都曾得到过详细探讨的行会在当时就是拥有政治功能的社会治理主体，并在国家及其政府力有不逮的情况下实际地承担了社会治理的功能。但随着官僚制的不断扩张与精细化，包括行会在内的所有社会中的社会治理主体都被逐渐纳入到了由政府主导的社会治理体系之中，结果，社会被剥离了政治功能，它的存在形式也不再是可以与国家及其政府竞争的政治社会，而成了与国家及其政府相对并受前者管理的市民社会了。[1]由此，国家主义在社会治理中确立了起来，在这一模式下，国家及其政府垄断了社会治理的权力和职能，社会及其之中的各种组织则沦为了社会治理的客体和对象。换句话说，政府与社会之间形成了一种管理与被管理的关系，对这种关系中的政府，我们称之为管理型政府。 国家主义的社会治理模式体现了关于民主的一种现代观念，这就是：民主并不意味着公民及其组织事必躬亲地管理每一项社会事务——这是所谓古典民主关于民主的理解，而是意味着，公民及其组织有权利要求和监督政府尽职尽责地管理每一项社会事务，同时有能力追求权力、财富和承认等个性化的价值。在这种观念下，政府垄断社会治理被视为一种理所当然之事，反之，如果政府试图将某些社会治理事项交还给公民及其组织，则可能被认为是在推卸责任。所以，虽然慈善组织等社会组织在特定定领域中一直从事着直接的社会治理活动，政府的公共服务外包也并不是一种罕见的现象，但在很长一段时期内，类似于外包这样的概念都是管理型政府极力避免的，因为任何社会治理事项的剥离都可能造成政府合法性的流失。当管理社会变成了政府的合法性来源时，在谋求合法性的驱动下，政府就会不承认社会组织参与了社会治理的事实，甚至会想方设法限制这种参与。所以，工业社会中存在着社会组织对社会治理的参与，但管理型政府并不鼓励而是在各个方面限制这种参与，相应的，社会组织对社会治理的参与也就没能发展为一种普遍的社会现象。 在理想状态下，国家主义是实现民主的一种方式，而当政府用垄断来重新定义国家主义时，国家主义则反而变成了民主的一种障碍，因为对于垄断者，公民及其组织是无法行使其具有天赋正当性之权利的。所以，作为管理对象，公民及其组织的很多诉求经常无法得到满足，而这就促使它们提出了调整社会治理体系的主张，要求重新确认其作为社会治理主体的合法地位。于是就产生了具有明确行动主义取向的“新社会运动”，其中，“不同于生产合理性的质的价值与作为促进它们之手段的行动主义在主要由新的非附属性的群体发起的各种社会运动中蔓延。然后这些新群体的行动主义价值被直接带入了曾代表着它们所攻击之物的官僚机构。行动主义得到了制度化。”[2]顾名思义，行动主义意味着这些得到了新生的社会组织要求主动开展社会治理行动，而不是被动地接受政府的管理，进一步说，就是要求打破政府垄断社会治理的局面，而确立多元主体共同开展社会治理行动的格局。在这些社会组织的强烈要求下，20世纪后期以来，世界各国政府都程度不一地开展了以赋权社会组织为内容的改革，将一些社会治理事项交还给了社会组织。反过来，这种改革也进一步促进了这些社会组织的发展，结果，“一个强加于人、凌驾于社会之上、能够实现发展的国家的形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件。”[3]在社会治理领域中，多元主体并存的局面正在生成。 需要指出，政府所采取的赋权社会的改革虽然在客观上带来了治理主体多元化的发展，却并未改变政府主导社会治理的状况。在某种意义上，这场改革的实质体现在了“掌舵而不是划桨”[4]这句经过奥斯本与盖布勒的宣传而广为人知的口号中，通过舍弃一部分的“划桨”职能，政府的“掌舵”能力反而得到了增强。另一方面，社会组织虽然更多地参与了“划桨”，却仍与“掌舵”无缘，仍然处于社会治理体系的边缘。所以，“掌舵而不是划桨”实际上是政府在多元主体业已形成的背景下继续限制社会组织承担治理职能的一种策略。这一策略及其造成的现实显然是与这些得到新生的或新兴的社会组织的发展诉求不符的，它们不仅要求更多地参与“划桨”，同时也要求能与政府共同“掌舵”，因为，在全球风险社会中的惊涛骇浪中，仅有政府一方“掌舵”是无论如何也无法让人们感到安全的。如果政府继续拒绝正视社会组织的“掌舵”诉求，而仍然试图把社会组织的参与限定在“划桨”的范畴之内，迟早会与这些不断壮大的社会组织发生直接的冲突，从而使整个社会治理体系陷于土崩瓦解的危险之中。 有鉴于此，纽兰(Chester A.Newland)提出了促进性治理(facilitative governance)的概念，要求政府改变“掌舵”的思维定势，而以开放的胸怀迎接和促进社会组织对社会治理各个层次、各个领域的全方位参与。在纽兰看来，促进性治理“首先是一种乐观主义的、三方构成的治理框架，它强调以社会自治为特征的市民社会、在全球范围内运行的负责任的市场经济、以及区别于20世纪的大政府理念的强而小(strong but small)的促进型政府(facilitative governments)。”[5]其中，政府只是社会治理体系中的一个主体，并且，它在社会治理体系中的职责就是促进非政府组织与(社会)企业等社会组织对其应当承担的治理职责的积极履行。换句话说，政府在社会治理中的定位不再是掌舵者了，因而，它也不能出于掌舵的目的而限制社会组织参与社会治理，而应当积极促进社会组织开展社会治理活动，有意识地培育和提高社会组织的社会治理能力，进而使社会组织有能力与政府一道共同开展社会治理。促进而不是限制，这是政府面对社会组织参与社会治理现实的正确选择。 二、服务而不是控制 促进而不是限制，这体现了对政府的一种开放性要求，即它需要通过促进社会组织参与社会治理来提高自身的开放程度，进而提高整个社会治理体系的开放性。不过，促进本身并不足以保证社会治理体系的开放性，因为政府仍然可以在促进社会组织参与社会治理的同时对它们施以控制，而当政府实际地这么做了时，可以断言，即使所有社会组织都参与到了社会治理行动中，由它们所构成的社会治理体系仍然是封闭的。可见，树立政府在面对多元管理主体时的促进导向只是重建社会治理体系的第一步，在迈出了这一步之后，更为重要的是要树立起政府在与其他主体一道开展社会治理行动时的服务导向，即通过服务的方式和行动来参与社会治理。只有当政府从促进者成长为了服务者时，社会治理体系才真正变成了一个开放的体系。正是在这个意义上，我们把服务型政府而不是促进型政府作为政府模式重建的目标，因为服务型政府必然首先是一个促进型政府，促进型政府则不必然是一个服务型政府。 无论是在大众读物还是在学术文献中，我们对于服务的概念都并不陌生。并且，如马克斯(Fritz Morstein Marx)早已指出的，“服务动机并不是政府的独有财产。今天，没有一家大公司会忽视通过宣称更高的服务来推销自己的机会。我们每天都在广播的插播广告中听到这样的宣言，也在电车与公共汽车的海报和流行杂志里琅琅上口的广告中读到它们。企业想去服务——就像政府一样。”[6]然而，在20世纪，政府与企业果真是像它们宣示的那样行动的吗?它们真的是在服务它们各自的顾客吗? 就企业来说，服务在某种意义上确是一项现实，但这种服务是从属于交易的，是交易的一部分。为了达成交易，企业通常会为顾客提供非常周到和优质的服务，但在交易完成之后，企业就再也没有继续服务的义务了，所谓售后服务，也只是交易周期内的售后服务，是交易的一部分，一旦交易过期，顾客就需要通过新的交易来重新购买服务。所以，对企业来说，服务只是交易的一部分，具体来说，是成本的一部分。作为交易的内容，企业与顾客之间存在具体的特定服务行为，却没有普遍的服务关系。就政府来说，虽然几乎所有国家的政府官员都自称公仆，他们也确实为民众提供了许多服务，但在整体上，政府与社会之间则是管理与被管理的关系，在某些时候，还可能是控制与被控制的关系。在20世纪的社会治理中，政府对社会的服务是存在的，但也是作为具体的行为而存在的，有些时候，甚至是作为产品而存在的。在后一种情况下，政府与社会间的行为也可以被归入交易行为或契约行为的范畴之中。所以，在20世纪，服务并没有成为政府的职能导向和政府官员的行为取向。 对服务型政府而言，服务既是它的角色定位与职能导向，也是其个体官员的行为取向。从角色定位来说，服务意味着政府需要重新认识它与社会组织的关系，承认后者的治理主体地位，进而承担起自身的服务者角色。张康之认为，“如果说在单一治理主体独自承担社会治理职能的时候，所表现出来的是对无所不在的控制的追求，而在多元治理主体合作治理的条件下，每一个进入合作治理系统的要素都必然具有相对于系统其他要素的服务定位。”[7]在某种意义上，20世纪后期兴起的“企业社会责任运动”就是一场要求那些参与了社会治理或者占用了治理资源的大型企业回馈社会、服务社会的运动。目前，由于大型企业等新兴治理主体在社会治理中的合法角色并不明显，因而我们要求它们服务社会的理由也显得不够充足。但随着它们治理地位的提高，其服务社会的职责也就不再会有任何争议了。另一方面，由于政府在合作治理中仍然扮演着最为关键的角色，所以，政府承担的服务责任也将最重，其他社会治理主体也许并不能也没有必要服务于所有合作者，政府则必须为所有管理主体以及没有直接参与管理过程的社会公众服务。 从职能导向来说，服务意味着政府需要放弃其传统的社会治理思路，不再试图通过控制的方式来把社会管好，而是在服务中促进社会的和谐有序。控制是用一种既定的框架来限定社会的行为，它可以带来秩序，但也会扼杀社会的行动能力。与控制相反，服务则向人们提供了一个开放的行动空间，在服务型的社会治理中，“决定论的原则被建构性的行动所否定。”[8]当然，服务型政府也会提供一些规则框架，但这种框架不是用来决定服务对象的行为，而是为后者的行动提供支持和保障的。为此，服务型政府必须具有预见性和前瞻性，它不是被动地回应其他治理主体或社会公众对于拓宽行动空间的要求，而是充分利用其所掌握的资源和信息来为后者先行探索行动的方向，最大程度地降低后者的行动风险，并利用相应的规则框架来引导后者的行动。当然，这种探索可能是错误的，因此，服务型政府必须拥有一种灵活高效的反馈机制和纠错机制，既先行尝试，又与其他治理主体及社会公众一道共同探索最“接近正义”的行动方式。 从行为取向来说，服务意味着行政官员需要具有一种“他性”，把他人的需求作为自己行为的指导。如斯塔茨(Elmer B.Staats)所说，“‘公共服务’是一种观念，一种态度，一种义务感——是的，甚至是一种公共道德感。”[9]它要求行政官员必须超越自己的纯粹的理性欲望，而通过主动承担对于他人的道德责任来促进整个社会的道德化。在任何政府中，行政官员的工作动机都是复杂的和多元的，但决策者可以通过管理制度和激励机制的调整来对行政官员的工作动机进行引导，使其符合于政府的整体价值目标。服务型政府承认行政官员的经济动机与政治动机，但不把这两种动机作为组织管理的依据。服务型政府所需的是出于道德目的而选择政府工作的行政官员，因此，服务型政府应当创造和发展能够满足官员道德追求的管理方式和行政方式，使每一位官员都能在服务行政的过程中获得道德上的成就感与满足感。当然，经济激励与政治激励也是必要的，但它们不构成服务型政府激励制度的基础，而只是道德激励的辅助手段。在工业社会中，追求经济最大化的个人已基本被排除在了管理型政府之外，而随着道德激励制度的建立和完善，追求权力最大化的个人也将逐渐被排除在服务型政府之外，最终，服务型政府中的官员主体将是那些追求道德实现的个人，而拥有这样一种追求的官员必然是能够认同于服务而不是控制的行为导向的。由此，通过角色定位、职能导向与行为取向三大层面的保障，服务型政府也就成为了一种真正为社会服务的政府。 三、合作而不是竞争 根据政府这一最重要的社会治理主体的性质，我们把后工业社会中的社会治理称作服务型的社会治理，而从不同社会治理主体间的关系来看，后工业社会的社会治理模式则属于合作治理，在这种模式中，不同社会治理主体是通过彼此间的合作来实现共同治理的。 在20世纪的大部分时间里，“我们传统的观念模型是：政府从事公共工作，企业从事私人部门的工作，慈善的非营利机构则填充二者间的空白，各人自扫门前雪。”[10]但到了20世纪后期，随着社会内部以及不同社会之间流动性的增强与流动速度的加快，各种社会问题尤其公共问题所牵涉到的方面越来越多，单纯依靠政府经常会出现力有不逮的情况。另一方面，作为20世纪后期兴起的各种社会运动的一个结果，企业、非政府组织等社会主体的参与诉求和参与能力都得到了极大提高，客观上为公共问题的解决提供了不同的选择。在这两大因素的共同作用下，合作成为了一种新的社会治理选择，成为了政府与企业、非政府组织联合应对复杂问题的一种新方案。“在许多国家，政府与非政府的行动者都已开始尝试使用合作式的对话来作为处理看似无法解决的冲突的手段。”[11]合作治理的提法也应运而生，并很快就成为了一个快速增长的研究领域。自20世纪90年代以来，以合作治理(collaborative governance)、合作式公共管理(collaborative public management)等相关概念为题的文献大量涌现，构成了当前社会治理研究中最引人注目的一股潮流。 合作关系不受价格与权力的决定，“合作安排是一种独特的制度形式，它是由一些既不同于市场的自发协调也不同于等级制的自觉管理的机制构成的。”[12]因而，出价高或权力大的人和组织并不能主导合作的进程。只有这样，合作主体之间才能拥有一种平等的关系，并在平等的前提下开展自由的交往与对话，进而谋求共同行动以解决共同面对的问题。而在共同行动中，合作要求权力均等，“权力均等意味着所有人都有发表观点的权利，没有人能够进行支配，且所有人都能参与进来并相互影响。”[13]当这种行动直接针对的是治理问题时，权力均等更具体地体现为裁量权的共享，“共享裁量权(shared discretion)是合作治理的根本特征。如果一方作出了所有的决策，则公—私关系就只是一种契约，而不是合作。”[14]20世纪后期以来，通过服务外包等方式，公私部门间建立起了广泛的联系，这种联系通常被学者们称为“伙伴关系”(partnership)，但由于在这种关系中私人机构并没有分享到裁量权，不能对其与公共机构间的关系作出决策，所以这种伙伴关系实际上只是一种契约关系，而并非合作关系。 宾汉姆(Lisa Blomgren Bingham)认为，“合作治理包含在政策过程任何阶段上的参与，包括问题识别、识别偏好、政策偏好排序、选择一种政策途径、采纳、执行与实施政策。”[15]对于传统上一直处于垄断地位的政府来说，这就要求它坚持社会治理过程的开放，以容纳其他主体的参与。在传统的封闭模式下，政府是社会治理行动的实施者，而在开放的合作治理中，政府则变成了社会治理行动的辅助者，在多数情况下，它是通过服务的方式来辅助其他主体开展社会治理行动的。如斯意安尼(Carmen Sirianni)所说，“在合作治理中，政策设计旨在‘授权、引导并参与公民自治的过程’。”[16]作为服务者，政府的职责在于培育社会自身的治理能力，通过授权让其他主体分享决策权力，在实践中自我提高。同时，作为最有经验的治理主体，政府需要“通过政策等工具对这些合作系统施以引导，甚至需要做好在矫正这些合作系统的行动方向等问题上随时介入的准备。”[17]在许多情况下，通过授权、引导与监督，服务型政府可以独立于具体的合作过程之外，但在另一些情况下，当面对更加复杂和宏观的问题时，服务型政府政府则必须加入合作过程，并在其中承担起领导者的职责。当然，即使作为领导，服务型政府所扮演的也是一种促进性的而不是控制性的角色，或者如英尼斯(Judith E.Innes)与布赫(David E.Booher)所说，扮演一种生成式的角色：“合作治理暗含了一种生成式的领导(generative leadership)。在这种途径中，领导者创造条件来组成团队，并帮助它们建立它们的集体能力，以学习它们所面对的问题并创造解决方案。”[18]所以，在这里，领导其实也只是服务的一种方式，它是一个流动的过程，而不是一个既定的职位，[19]通过这种领导，服务型政府可以培育社会组织的独立行动能力，进而促使社会组织能够在特定社会治理行动中承担起领导性的角色。 合作是对竞争的超越。在社会治理安排中，竞争是通过击败其他主体来实现对社会治理资源的排他性占有和使用，合作则是通过与其他主体的优势互补而同时实现提高资源使用率与提供差异化的优质服务的目的。竞争本身是在差异化的前提下展开的，但由于竞争的目的是取代对手，其结果总是会走向同质化的产出，因为取代对手的最简单的办法就是用更低的价格提供对手能够提供的一切产品和服务。在当前的市场经济中，一个可观察到的事实是，在竞争越是激烈的领域，产品和服务的同质化越是严重，反而在竞争相对缓和的领域，市场主体才有空间去提供差异化的产品和服务。其实，市场已经意识到了竞争的局限性，在当前互联网领域的开放平台运动中，我们就看到了市场主体谋求超越竞争的合作的努力。在形式上，开放平台大大降低了复制的成本，因而可能加剧市场主体及其产品间的同质化，但这只是它的短期效应。从长期来看，复制成本的极大降低同时也意味着其利润的大幅减少，因而就迫使市场主体在复制已经无法使自己存活的条件下进行创新，不断创造出差异化的产品与服务。而当市场主体真的都这么去做的时候，它们之间就不再是一种竞争的关系，而变成一种合作的关系了。同样的道理也适用于社会治理领域，多元治理主体的出现本身就是公共需求差异化的产物。正是因为公众需要差异化的公共产品和服务，才要求将能够提供这样的公共产品和服务的组织纳入到社会治理体系之中。但由于竞争文化的泛滥，当前，不同社会治理主体的活动表现出了很强的同质性，导致了大量的重复劳动，既浪费了社会治理资源，又没能满足公众的需求。要改变这一状况，作为合作治理中的领导者，政府就需要营造与其他治理主体间的合作关系。具体来说，政府应当承担的任务就是建立社会治理的开放平台，通过开放，一方面迫使所有社会治理主体进行创新，另一方面也便于不同主体找到适于自身的服务领域和治理资源。由此，不同主体之间才可以在差异的基础上开展全方面、多层次的合作，为公众提供丰富多样的公共产品和服务。 合作治理是一种后国家主义的社会治理模式。近代早期，国家主义的形成反映了社会对标准化公共服务的需求，这种需求是任何社会组织都无法满足的，而只能在管理型政府的社会治理活动中得到实现。现在，后国家主义的兴起则根源于社会需求的差异化与个性化，这种差异化与个性化的需求超出了管理型政府的满足能力，因而要求进行新的政府模式变革，建立起服务型政府。服务型政府与管理型政府的相同之处在于，它们都提供标准化的公共服务，但不同的是，管理型政府在限制和控制社会组织参与社会治理的过程中否定了提供差异化和个性化的公共服务的可能性，服务型政府则通过对社会组织参与社会治理的促进和服务而使差异化和个性化的公共服务供给变成了现实。可见，在合作治理中，服务型政府的社会治理职责是两方面的，一方面，它要提供足够的标准化服务，维护社会的基本平等；另一方面，它要为社会组织的差异化服务提供支持和保障，使所有社会成员都能拥有争取个性化发展的机会和途径。通过履行这样两种职责，服务型政府就既实现了它对社会的服务，也实现了它对合作治理关系的维护。标签：社会组织论文; 服务型政府论文; 国家主义论文; 社会治理论文; 社会管理论文; 过程能力论文; 政府治理论文; 时政论文;