基层社会管理创新的权力束缚与分权改革，本文主要内容关键词为：基层论文,管理创新论文,权力论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会管理改革创新成为当前各级政府面临的重大课题，各类举措也在全国各地如火如荼地展开。然而，笔者在近一年多的基层社会观察与实地调研访谈中发现，社会管理创新在基层举步维艰，许多举措有形式而无实质，亟待我们深入关注与思考。
一、问题的提出：基层社会管理创新受阻
(一)“小马拉不动大车”
随着越来越多职能部门的工作下沉到街道社区，基层工作日益繁重，在经费、场地、编制等方面存在较大缺口，与事权下放相应的配套未能同步到位。从街道的情况来看，原来属于市、区政府及其职能部门的职责下沉到街道，事权逐步往街道转移、集中，街道承担起基层社会管理服务的覆盖面越来越广，任务越来越重。某市改革后将城市管理、安全生产、劳动监察、文化市场管理、人口计生管理、流动人员和出租屋管理等职能均并入“街道综合执法队”，街道综合执法项目已达到100项以上，无疑大大增加了街道的职能责任和工作难度。但与上述事权相应的经费、编制等却没有相应下放，导致基层社会管理服务能力与责任不相适应的情况仍较严重。街道不得不面临管理服务任务过重、但人员资金严重不足、队伍管理乏力、管理服务效果不佳等困境。不少街道不得不额外聘用编外辅助人员来协助管理社会事务。但是这类编外人员各自为政、力量分散，同工不同酬，待遇较低，人心不稳。不同队伍之间相互攀比，影响了工作积极性，增加了队伍管理的难度。基层干部曾无奈指出：老百姓要求办的基层没有权，老百姓需要办的基层没有能力。
(二)“对指标负责”而不是“对问题负责”
“上面千条线，下面一根针”是对当前基层政府现状的形象比喻。就基层政府而言，各项检查、评比、考核就是其工作的指挥棒，基层政府最重要的工作甚至就是应对上级的各种检查评比，以及随之而来的各类达标考核。据Y区反映，各街道每年需要应对的检查考核达104项，达263次，其中不少考核项目内容接近，甚至交叉重复，频繁的考核检查令街道疲于应对，难有精力关注本地区遭遇的现实问题，将本职的社区服务等工作做深做细。与此同时，上一级的政府机关为了取得较好的政绩，不断提高对下级机关政绩方面的要求，下一级政府机关再将任务下达给其下一级机关，层层下放、层层分解、层层加码，最终分解到基层政府时，指标完成额的要求往往已经是当初的几倍甚至十几倍。这种超越常规的繁重任务，导致地方政府对上级下达的指标难以完成。
(三)陷入“军备竞赛陷阱”
基层社会管理创新主要依赖政府投入，某市目前对创新试点街道购买服务每年政府需要投入200万经费，而按照街道的核算，还需要办公经费45万、人员场地等经费15万，总计250万元，这50万元的缺口就需要街道承担。如某市政府耗费巨额资金在试点街道投资普惠型的社区家庭综合服务中心建设，在建设中出现了竞相攀比的苗头，追求全覆盖、大规模、高标准。某些试点街道为了凸显地区特色，一味讲究豪华与齐全，动辄上万元的电动按摩器材，设备精良的3D电影院、卡拉OK室，俨然把家庭综合服务中心建设成为高级会所。某些社区服务中心并没有选择在服务地域范围的中心地带，甚至有的服务中心四周高墙林立，处于不容易到达的场所，注重“体制内宣传”淡化“社区内宣传”，服务的可及性和便民性大打折扣，导致居民对其认同感不强。
二、压力型体制下的权力束缚
“压力型体制”可谓是对当前中国政府结构体系的形象概括，“主要是在实行分权后保持上级对下级的行政压力。”从本质上说，这其实是上级政府在分权的前提下借由问责机制来维持其对下级政府的支配性地位的一种制度工具。压力型体制下，上级将各项指标以数量化任务的形式层层分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。压力型体制实际上建构了上级政府对基层政府的双重控制机制。一是上级政府下达的体现其行政意图的各种指标任务，给基层政府设立自己的行政目标预设了一个基本框架，上级政府在迫使基层政府完成其所制定的硬性指标过程中，实现了对下级政府行为的基本控制。二是借助于功利化的奖惩机制，特别是指标任务的完成与政治上晋升直接挂钩的做法，上级政府得以有效地引导下级政府的行为选择，迫使下级政府把优先满足上级政府的行政偏好作为确立行政目标的基本准则。这种压力型体制集中表现为三种管理机制：“下管一级”的干部管理机制、“干部岗位目标管理责任制”与运动式治理方式，而这三种机制都对创新活动有所影响。
(一)“下管一级”的干部管理机制约束“创新偏好”
“下管一级”的干部管理体制使上级政府得以直接根据下级政府对自己行政意图的执行情况来任用下级官员，通过其所掌控的人事任免权，各级地方政府都建立了能够有效激励、引导下级政府完成上级政府部署的各项指标的控制机制。当前的干部选拔任用体制是自上而下的，这种链式的选拔任用体系与链式的政府间委托代理关系，与压力型体制下指标任务的层层分解形成了紧密的内在契合。上级政府由此牢牢树立自身对下级政府的行政权威，牢牢地控制着基层政府主要官员的任用，并以职务提升、物质奖励等作为激励和约束机制，促使基层政府努力完成各种任务目标。 “下管一级”的干部管理体制使得上级政府获得了直接任命其下属的权力，从而极大增强了他们控制其下属贯彻自己行政意志的能力。与此同时，同一行政级别的基层干部，都处于一种政治晋升博弈或者说政治锦标赛。在政治晋升博弈中，给定有限数目的人可以获得提升；一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会，一人所得构成另一人所失，因此参与人面临的是一个零和博弈。这一理论工具有助于我们理解基层干部注意力配置的内在逻辑，表明下级政府将政策重心聚焦于上级政府偏好的重要原因之一，就是上级政府在这场政治锦标赛中的“裁判”地位。这种晋升激励机制也使得地方政府对不同公共品形成差异化的注意力配置，导致与地方官员晋升指标只有弱相关性的教育、医疗卫生、公租房、社会保障等软公共品，其供给低于社会需求水平。各级政府为了获得上级政府在政策和资源上的支持，一方面对上级采取“跑部钱进”(跑步前进)，另一方面又对自己的下级政府“加温加压”，驱动前进，帮助自己在上级设立的各种排名中争取好名次，以博得上级的赞许，为获得更多的政策和资源打下基础。这也是学界所讨论的“偏好替代”问题，即上级政府的偏好代替了当地公众的偏好，并且基层官员的主要工作注意力都放在考核指标的绩效上面，而一些长期不在考核范围的工作，如治理环境污染，保持经济社会可持续发展，公共卫生体系建设等被忽略了。如计划生育是“一票否决”的工作，某镇政府为此设置了计划生育办公室负责此项工作，建设了镇计生服务所和11个村(居)计生服务室，并在人员配置、工作经费等方面给予重点倾斜。辖区HT企业有员工人数8000多人，大多是外来务工人员。镇政府把该公司作为计划生育工作的重点，在企业生活区设立社区服务工作站，加强对外来人口的计划生育管理。对于基层官员而言，持续存在的晋升竞争压力以及集权体制下上级政府的“裁判”地位，成为了规范其政策偏好与上级政府趋同的重要行政体制特点。
(二)“干部岗位目标管理责任制”弱化“创新动力”
“干部岗位目标管理责任制”作为一系列关于任务分配的管理、政绩考核和奖励措施的规则，主要目的是促进行政效率。在这种干部责任制得到如实操作的地区，地方政府在下级官员上任之际给他们指派了各种各样的任务指标。通常，上级政府事先准备好了一张详细规定了指标、考核程序和奖惩措施的“责任状”，然后下级政府的党委书记和行政负责人必须在上面签字作保。这种考核制度的内容有的是系统成文的，而大多数地区没有系统成文的文件，但这种考核是普遍存在的。对于完成指标任务的组织和个人，除了采用授予各种先进称号这样传统的精神奖励之外，还增加了包括提级、提资、提拔、奖金等物质奖励。目标责任制作为在当代国家正式权威体制的基础上创生出的一种实践性的制度形式，是国家权力得以顺利地延伸到基层社会，实现国家权力的生产与再生产的重要手段，是基层社会秩序得以达成的中介。下一级政府必须完成上级下达的任务，否则下级政府在同级机关中的地位、待遇以及领导者自身的职位与前途将会受到影响。而目前这种“责任状”有泛化的趋向，许多职能部门以“某某进社区”的名义将越来越多的工作直接下放到基层，把“工作下放”变成了“工作下推”。在惩罚上，一些重要任务实行“一票否决”制，即一旦某项任务没有达标，不能获得任何先进称号和奖励。面对着层层加压的数量化指标和任务，以及诸多“一票否决”的硬性指标限制，基层干部在执行工作时候只能围着“责任状”的指挥棒转，无暇顾及基层社会管理创新。即使有创新的愿望，也没有足够的动力去实践新的举措，切实解决老百姓关注的实际问题。
(三)运动式治理方式中断“创新活动”
当前针对基层社会管理中出现的问题，不是通过可持续性的创新活动寻求解决之道，而是采用“头痛医头脚痛医脚”的运动式治理方式。“运动式治理”是传统社会主义时期中国最常见的一种国家治理方式，是指由占有一定的政治权力的政治主体如政党、国家、政府或其他统治集团凭借手中掌握政治权力、行政管理职能发动的维护社会稳定和应有的秩序，通过政治动员自上而下地调动本阶级，集团及其他社会成员的积极性和创造性，对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种暴风骤雨式的、有组织、有目的、规模较大的群众参与的重点治理过程，它是运动式治理主体为实现特定目标的一种治理工具。“运动式治理”集中表现为几个特点：第一就是目标的针对性，它体现为在短期内按照部署，国家相关职能部门集中人力、物力和财力，最大限度地动用行政资源，形成合力对某一时段突显的社会问题进行集中清理整顿和治理。第二就是问题的反复性，以环境卫生为例，从“创卫”到“创文”，我们常常看到的是检查期间就窗明几净、处处整洁；检查过后往往又逃脱不了“脏、乱、差”的状况，许多与检查相关的宣传资料也为人们所渐渐遗忘。第三就是检查的高频率。在运动式治理期间，往往伴随着高频率的检查和处罚行动，采取疾风暴雨般的管理方式，铺天盖地的宣传，轰轰烈烈的行动。2009年某市在“创文”期间，6-9月三个月时段内就组织了8次市领导综合检查活动，省市各级领导均带队参加了检查活动。6-12月市创建办就组织巡查行动138次，市城管局、市政园林局、市公安局等13个市直属职能部门先后参加了联合检查，出动人员2660多人次，发现并督促整改问题2189个。其中B区街创建办共组织考评工作47次，综合考评13次，文明交通考评24次，街道考评5次，窗口考评4次，迎接国检模拟考评1次。运动式治理方式不仅扰乱正常的管理秩序，而且阻碍了创新活动的开展，使基层管理长期处于无序和混乱的状态。
三、分权改革与创新能力
基层社会管理创新是一次大张旗鼓的政治运动，还是细水长流的持久变革？实施主体的创新能力将起到决定性的作用。就基层政府和基层社会而言，其手中掌握的权力决定了创新的能力，创新能力的背后实质上是权力关系的调整。曾有一经典的言论指出：“权力是行政管理的生命线。”从行动领域观察权力，权力意味着行动的各种可能性的不均衡的交换。权力被界定为一种行动者的能力，用于塑造对自己有利的或多或少是持久性的交换过程。这也就是说，权力决定了基层政府占据和控制社会资源以谋求其辖区内的各种组织和社会公众对其产生依赖并与之合作的能力。可见，增强基层政府与基层社会的创新能力，推动创新活动的持续开展，必须启动实质性的分权改革。
(一)通过纵向分权提升基层政府的创新能力
在正式的科层体制结构中，各种联系上下级关系的正式规则设计，其目标不外乎是使下一个层次的组织及其成员依据此类前提在上一层次的组织抽象决策内做出具体决策，并由此调整具体决策，使他们的功能变得更容易预测。这种制度设计有利于上一层次的组织保持对下一层次的组织强有力的控制关系，能够使整个系统的行动相对处于稳定状态；但同时也会制造“天花板效应”，使基层政府行动保守僵化。通过纵向分权改革理顺政府上下级之间的权力关系，对于突破压力型体制的束缚具有重要意义。
1、下放资源配置权，平衡社会管理创新的权责关系
韦伯在阐述官僚制的发展时认为，足够的财政资源和公共财政的发展是建立理性化官僚制的基础。从治理的视角看，权力与资源相关，强调的是对资源的控制、影响及其整合运用。权力资源是权力得以存在和运行的依靠和后盾。权力资源包括组织资源、经济资源和文化技术资源。组织资源主要指依据国家政权组织和正当组织系统而拥有的支配社会资源，包括人和物的能力。经济资源主要指对生产资料的所有权、使用权和经营权，文化技术资源主要指社会通过证书或资格认定所认可的知识和技能。而当前基层社会管理创新面临的主要障碍就是事权与财权关系不匹配，财政能力严重不足。由此必须通过分类管理，健全街道财力保障机制。以服务人群而非管理主体为指标划拨民政等各项经费，为街道改革创新扫除体制障碍，为街道层面重新配置社区资源开辟发展空间。同时通过将街道(镇)经费划分为经常性支出经费和项目经费，实行分类保障制度。在干部级别配备的数量、人员编制及日常经费等方面向基层倾斜，真正做到“权随责走，费随事转”，让基层有充分的人力、物力和动力去深入推进社区各项建设工作。
2、下放行政管理权，搭建社会管理创新的合作平台
当前基层管理中存在条块秩序紊乱的问题，“横向没有边、纵向不到底”，导致了组织资源严重内耗。由此在改革中应下放行政管理权，在街道平台上整合资源、优化队伍，以块为主重构条块秩序。应加强街道对双重管理部门的属地管理，从人、财、物等方面强化街道对房管办等职能部门派出机构的话语权，将相关职能部门对街道工作的帮扶情况作为对其职能部门考核的一项重要内容，充分发挥双重管理部门在落实基层行政管理和提供基本公共服务方面的重要作用。同时加强各部门的沟通交流和协调合作。特别是要统筹整合区域行政管理体制，按照城乡一体化发展的要求，改革和完善市、县(市)、乡镇行政管理机构和职能设置，变革乡镇等基层政府组织。探索“区镇合一”、“区镇互补”模式，促进资源整合，增强区域综合竞争优势。
3、下放规则制定权，拓展社会管理创新的制度空间
规则制定权直接决定了基层社会管理创新可以突破的制度空间。即在什么范围、界限或原则条件下进行改革与创新，以及改革创新的空间余地有多大。也就是说，制度规则在一定程度上建构着基层社会管理创新的行动领域并对基层社会管理创新的实际行为进行塑造。而目前在创新活动中往往采取全市一刀切的策略，限制了基层的创新活动。以家庭综合服务中心的建设为例，采用统发文件的方式严格规定了相关的建设标准，背离了基层实际，导致基层政府在实际执行过程中叫苦不迭。要拓展社会管理创新的制度空间，上级政府应授权基层政府，允许先行先试，改变不合时宜的管理制度，制定新的管理规则。
(二)通过横向分权提升基层社会的创新能力
胡锦涛同志指出，加强和创新社会管理，要“牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”可见基层社会管理创新的主体并不局限于政府，基层社会亦是主体的重要组成部分。从某种意义上而言，基层社会对于改革的认同与内化程度，最终决定了基层社会管理创新的绩效。而打破政府对公共资源配置的单方垄断，与基层社会分享治理权力，将成为社会管理创新的主要方向。
1、分享公共事务决策权，强化社会管理创新的公共选择
基层社会管理创新，是公共选择行为。公众对于决策的参与、制定与监督尤为重要。首先，通过建立社区管理信息沟通共享机制保障公民的知情权，建立社区信息采集、交换、共享综合体系，包括综合部门的块块信息、专业部门的条条信息，以及社区组织和社会组织的服务信息都应在此平台上整合，实现社区、街道和职能部门公众信息系统的有效对接与集成。其次是促进公民监督与权力监督机构的有效对接，将社区居民的满意度评价作为基层政府绩效考评的重要指标，以及社区组织获取政府资助与购买服务的重要依据。最后要提升公民的问责能力。公民的问责能力直接体现为公民权利的范围以及其受到保障及可实现的程度。问责者选择行动策略与问责工具的能力，不仅取决于问责者的身份、职业、社会地位和社会资本，也与行动者自身的行动能力、政治智慧和学习能力密切相关。因此启动问责程序，应吸收有代表性的公民参与，在实践中培育公民的问责能力。
2、分享社会资源控制权，增强社会管理创新的动员能力
基层社会管理创新，是有组织的集体行动。首先，我们应在现有居委会的基础上，尽可能培育多样化的居民自组织网络，或实施门栋自治，由每一栋的居民组成居民小组自主管理楼内的公共事务；或增强业主委员会自治功能，推动小区内部的公共事务由业主委员会和物业管理公司合作管理；或举办居民论坛，讨论社区内部的公共问题和公共事务；或创建网上社区论坛，网议社区公共事务；或成立居民专门委员会，参与、讨论、监督、执行相关问题、事务并参与社区公共事务；或发动社区居民成立各种非正式群体网络，包括楼道网络、邻里网络、互助与志愿网络以及地缘、业缘与趣缘网络等等，鼓励这些网络积极参与社区自治。其次，在强化“四自”的基础上，尽可能地完善社区自治机制。包括完善社区成员代表大会制度，讨论决定社区重大事项；完善居民委员会制度，执行社区成员代表大会所作的每一项决定；建立健全社区议事协商制度，行使对社区事务的协商、议事职能，对社区居委会工作提出建议和进行监督；加强社区党组织建设，团结、组织党支部成员和居民群众完成本社区所担负的各项任务，并支持和保证社区居民委员会依法自治等，最终实现决策、执行、议事、领导四个层次功能分明、运作有序的社区自治组织体系。
3、分享公共资源使用权，培育社会管理创新的组织网络
基层社会管理创新，是合作互惠的帕累托改进。政府应与社会组织分享公共收益权，扶持社会组织参与公共服务的供给。通过实施公共财政基本支持与落实各项优惠政策以吸纳民间资本参与公共服务的供给。如对社区公益性组织给予启动资金的扶持，推动稳定的财政资助计划以及建立以项目为导向的契约式管理模式，通过奖励性、委托性、补贴性或者购买性的方式给予社会组织参与公共服务以实质鼓励。在公益性组织的发展上加强专业引导，对于社会需求量大的专业性团体，如社会矫正、心理康复、青少年服务等团体，通过政府购买服务和自主的方式促其尽快成长。可优先计划培育三类组织，包括社区公益慈善类组织(如社区志愿者协会、社区困难救助帮扶协会)、社区福利服务组织(如社区老年人服务中心、社区托老中心)、社区医疗卫生服务类组织(如社区残疾人康复中心、心理矫正和辅导中心)。利用各种优惠政策鼓励社会捐赠资金投向公益性组织，使其资金来源更多元化、社会化；支持其依法开展有偿服务并将其所得盈利全部用于发展公益服务，并对其开展服务的税收、租金、水电费、物业管理等各项费用给予优惠。
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