对开发区扩大对内开放若干问题的思考，本文主要内容关键词为：若干问题论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127.53 文献标识码：A 文章编号：1005—3182 （2000）05—0005—04
在苏州经济社会发展中，充分发挥开发区的外向带动作用是一条十分成功的经验。各级各类开发区已成为发展外向型经济的主战场，进而成为全市经济社会发展的重要支撑。值得重视的是，去年以来，上海、广东等沿海开放地区都把扩大对内开放提到了区域经济发展的重要位置，相继出台了旨在吸引国内资金、技术、人才的政策措施。面对这样一种竞争态势，苏州市各级各类开发区应该而且能够发挥自身优势，在坚持扩大对外开放的同时，关注并加快扩大对内开放，在带动区域经济快速发展中再领风骚。
一、开发区扩大对内开放的重大意义
开发区在进一步扩大对外开放，提高利用外资水平的同时，充分发挥自身优势，扩大对内开放，大力引进国内的资金、技术和人才，拓展国内市场，这无论从理论上还是从实践上，无论是对开发区自身的发展，还是对苏州经济社会的跨世纪发展，都具有十分重要的意义。
首先，对内、对外两个扇面的开放是邓小平同志开放战略思想的完整体现。早在80年代初期，邓小平同志就明确指出：“一个对外经济开放，一个对内经济搞活。改革就是搞活，对内搞活也就是对内开放，实际上都叫开放政策。”显而易见，全方位的开放格局，理应包括对外开放和对内开放，是对内、对外两个扇面都展开的双向开放。作为改革开放产物的开发区，在继续扩大对外开放的同时，积极扩大对内开放，是坚持开放战略，构筑开放格局的题中应有之义。只有对内、对外两个扇面同时展开，各开发区才能学会对外、对内两套本领，利用国际、国内两种资源，开拓国际、国内两个市场，最大限度地为区域经济的振兴争取优越的资源条件，营造广阔的发展空间。
其次，扩大对内开放是构筑更高水准投资环境的战略举措。强调开发区扩大对内开放，并不否定对外开放，而是在新的宏观背景下，在新的更高层次上，为进一步扩大对外开放，不断扩大利用外资规模，显著提高利用外资水平，并相应地提高消化、吸收、创新国外先进技术的能力，营造更高水准的投资环境。对外开放永无止境，构筑投资环境不能停留在原有水平上。千年更替之交，经济全球化呈加速推进之势，世界范围的经济结构调整浪潮一浪高过一浪。经过历时13年之久艰难谈判，加入世界贸易组织已与我们近在咫尺。面对日益深刻变化的宏观经济形势，无论是抢抓机遇，还是迎接挑战，都要求我们构筑更高水准的投资环境。已有迹象表明，一个地区内资企业的竞争优势、对外资项目的配套能力和对国外先进技术和管理方式的创新能力，正日益成为综合投资环境中的主导因素。有竞争才有联合，强强竞争才有高水平的联合。各开发区只有从更大范围集聚起富有竞争力的内资企业群体，形成强大的外向协作、联合配套的能力，才能增强对外资项目以及人才、技术的集聚效应，实现内资企业与外资企业更高层次的联合。我们应该抓住当前有利时机，在扩大对内开放方面下一番功夫，培植对外联合与配套的能力，迎接新一轮引进外资高潮的到来。
再次，扩大对内开放是提高区域经济运行质量的有效途径。开发区扩大对外开放，引进国外资金、先进技术和现代管理科学的根本目的，是促进和推动区域经济结构的优化和经济运行质量的提高。1998年苏州全市完成的工业增加值中，三资企业占了37%；在全社会完成的固定资产投资中，外资占了69%；在全市实现的两税总额中，涉外两税占了28%；全市完成的自营出口总额中，三资企业占了74%。事实表明，苏州市尤其是各开发区在实施外向带动战略、扩大对外开放方面取得了令人瞩目的业绩，在全省、乃至全国都处于领先水平。但是从另一个侧面看，我们不难发现，经过前一轮与外商合资、合作的筛选，“靓女先嫁”，余下的内资企业大都历史包袱沉重，发展不尽如人意，尤其是国有企业困难重重，效益下降。还应看到，大量外资的进入打破了轻纺等传统产业一统天下的格局，形成了电子信息、机电一体化、生物医药等新兴产业，但我们拥有自主知识产权的高新技术产品少、内资企业技术创新能力弱的局面并未改变。在这同时，苏州市个体、私营经济的发展仍是一条“短腿”，与浙江、上海等地相比明显落后，发展活力不足、总量规模不大的问题十分突出。这样一种“外强内弱”、极易受制于国际资本的经济结构，不利于苏州经济社会的跨世纪发展，甚至有可能对社会稳定和区域经济安全构成潜在的隐忧。从这个意义上看，开发区扩大对内开放，既是自身发展的现实需要，也是苏州经济社会跨世纪发展的必然要求。
此外，扩大对内开放也是当前引进外资受挫情况下谋求新发展的现实选择。近几年来，由于亚洲金融危机的冲击，日本、韩国及东南亚各国和地区的经济一度陷入低迷期，欧元区的建立又导致欧盟资本输出屏障的形成，从而，极大地改变了国际资本流动的流量和流向，直接、间接地影响到苏州市各开发区引进外资项目的持续走低。今年1至9月全市15个省级以上开发区合同外资17.04亿美元，同比下降18.6%； 到帐外资11.7亿美元，同比下降35.5%。与此形成明显反差的是，在中央扩大内需、深化国有企业改革、鼓励多种经济成份发展等一系列政策措施的引导和推动下，个体私营经济日趋活跃，国内大企业、大集团以及高等院校、科研院所积极寻求投资新亮点，国内资本跨地区、跨行业、跨所有制的流动和重组渐成浪潮。这种外资与内资此消彼长的态势，对开发区而言，既是严峻的挑战，更蕴含着极大的发展机遇。苏州市各开发区务必顺势而为，不失时机地扩大对内开放，拓展新的发展空间。
二、开发区扩大对内开放的基本含义及实现途径
党的十四届五中全会明确的一个重大方针，就是国内若干经济区应按照市场经济规律和经济的内在联系以及地理自然特点，加快经济联合。据此，苏州市委、市政府已经把加强对内开放、推进经济联合与协作作为一项重大战略决策付诸实施。各开发区应抓住当前的有利契机，从苏州经济发展的需要和开发区自身发展的实际出发，理清对内开放的思路，明确对内开放的领域及目标，确保市委、市政府的决策意图完整、有效地落到实处。
开发区扩大对内开放，必须首先明确对内开放的基本含义。对内开放是指面向全国的全方位、多层次、宽领域的开放。在开放的领域上，不仅是单纯的资金和项目的引进，更应该是技术、知识和人才的引进；在开放的形式上，不仅是单向的引进、接纳和集聚，更应该是双向的引进与输出、接纳与扩散、集聚与辐射的互补互动；在各开发区的区际关系上，不仅是单个开发区孤立地进行内外生产要素的流动和重组，更应该是各开发区之间全面的协作配套和整体联运。因此，应该坚持“三个并举”、“三个结合”的指导思想。“三个并举”是指：对引进企业的规模，坚持大、中、小并举；对接纳企业的所有制性质，坚持国有、集体、私营、混合型等多种经济成份并举；对进区项目的产业构成，坚持一、二、三次产业并举。“三个结合”则是：引进资金、项目与引进技术、人才相结合，集聚项目与资本运作、优化所有制结构相结合，吸引外来资金、项目与输出本地资金和技术、鼓励优势企业跨区域向外扩张、淘汰产业（严重污染生态环境的除外）向中西部地区转移相结合。开发区扩大对内开放的根本目的，在于充分发挥开发区的集聚、辐射和带动效应，一方面加快形成高层次的人才优势和拥有自主知识产权的高新技术产业，在整体上推进苏州区域经济的产业升级和布局优化，另一方面加快调整和优化所有制结构，构筑符合市场经济要求的微观经济基础。从而在整体上增强苏州市经济社会跨世纪发展的竞争实力和综合优势。
开发区扩大对内开放，可采取以下几种形式和途径。
1、直接引进。即开发区通过对内招商引资，直接引进项目、 资金、技术和人才。这一种形式和途径，对于进一步加快开发区的开发建设进程，迅速增强经济发展实力，具有直接意义。因此，只要符合地区产业政策，有利于开发区自身能量的升级和区域经济结构的优化，各开发区就应敞开大门，加大直接引进的力度。
2、推进配套。即开发区利用区内外资企业集聚的优势， 以加工产品和服务产品为纽带，推进外资企业与内资企业配套联合，由内资企业为外资企业提供零部件、元器件、机电加工及外包装直到原料采购、运输服务等多项配套。目前各开发区外资企业的配套需求量相当大，而为外资企业配套的内资企业大都局限于产品外包装和技术含量不高的零部件生产，对技术与管理要求较高的配套协作产品还啃不动。这既是吸引外资的一个不足，也是开发区扩大对内开放的巨大潜力之一。各开发区必须拓宽思路和眼界，把满足外资企业的配套需求作为扩大对内开放的新亮点，跳出苏州寻求和吸纳内资配套企业，起到以外引内的作用。
3、辐射带动。即开发区充分发挥技术、人才、管理和设施、 土地等优势，为内资企业开展技术和管理培训，实施成果和人才输出，提供土地和厂房，组织技术攻关和产品开发，促进内资企业的改制、改组和改造，直到带动三次产业结构的调整、产业布局的优化和政府职能的转换，充分发挥开发区多项辐射带动作用。对于已经形成一定规模和能量的开发区，这是更高层次上的对内开放。
4、梯度转移。即根据发展高科技产业和新兴产业的要求， 把不适宜放在开发区内的企业、产品，有计划、有步骤地向外扩散和转移，或者是适当集中多元投入的资本，向土地价格和劳动力成本低廉的经济欠发达地区输出、扩张。通过这一形式，既有利于提高开发区的功能档次，又有利于优化所在区域的产业结构。最近，党中央已经作出了西部大开发的战略决策，蕴藏丰富矿产、特产资源和广阔市场的我国西部地区将成为各类经济的投资热土。根据区域经济梯度结构原理，我们沿海经济发达地区的开发区，应该从中寻求无限的商机。
5、区区联动。即区域范围的各开发区根据自身的能量等级， 实施错位发展战略，既联合又竞争，形成一种优势互补、优势共享的整体联运格局。当前，妨碍各开发区形成整体联动格局的重要原因之一，是各开发区分属不同的行政区域和利益主体。在全球经济一体化的宏观背景下，我们没有理由一成不变地囿于行政壁垒和地方主义，相反，应当牢固地确立区域经济一盘棋的大局意识。我们设想，应以区域经济社会发展总体规划为指导，以国家级开发区为龙头，在空间上重新谋划产业布局和产业分工，形成联运互补态势，使开发区之间建立功能配套区和产业分区。可以尝试以大开发区的概念，对辖区内各开发区进行整体包装，实行统一组合招商，并积极试行相互间以项目为纽带的参股经营。
三、开发区扩大对内开放的主要举措
苏州区域经济的发展尤其是乡镇企业的崛起与壮大，就是在横向经济联合，在全国范围内组织生产要素中实现的。这表明，坚持和扩大对内开放，我们曾经积累过成功的经验。需要指出的是，与过去相比，现在对内开放的宏观环境已经发生了深刻的变化，在计划经济加快转向市场经济、国内经济加速融入国际经济的现实条件下，过去的老办法已经失灵，老经验必须接受新的实践的检验，并在新的实践中得到丰富和发展。为了在跨世纪发展中开辟扩大对内开放的新天地，各开发区必须勇于探索，善于创新。
1、必须进一步解放思想， 真正把开发区的对内开放工作摆上重要位置。苏州市地处沿海开放地区，无论过去、现在和将来，都必须坚持不懈地实施外向带动战略，把扩大对外开放作为经济发展的主攻方向。对此，不应有任何的动摇。问题在于我们有些同志因为强调了对外开放，而忽视了对内开放。据此，开发区要扩大对内开放，首先要求我们进一步解放思想，转变观念，拓宽思路。我们认为，至少应该确立这样几种观念。一是调整和优化区域所有制结构。为多种经济成份发展营造公平竞争环境的观念。要充分认识大力发展个体、私营经济，充分利用民间资本，对于区域经济发展的积极作用。二是市场经济条件下生产要素合理流动的观念。要充分认识任何封闭的、划地为牢的做法都是违反市场经济规律的。三是对外对内必须同步开放、相互促进的观念。要充分认识当今世界经济全球化不可逆转，随着我国加入世界贸易组织，国内商品、服务和要素市场必将进一步融合于统一的国际大市场，外与内的差别将日益缩小。从某种意义上讲，对内开放就是对外开放。我们只有审时度势，以加大对内开放力度来呼应扩大对外开放，才能更有成效地与国际经济接轨，赢得跨世纪发展的主动权。
2、必须根据自身的能量等级与综合条件，科学策划，准确定位， 明确各自对内开放的重点。在扩大对外开放的同时，大力推进对内开放，其积极的意义在于扩大容量、加快速率，实现资金、技术、人才等生产要素双向的有进有出的合理流动和最佳配置。鉴于苏州市各开发区的对内开放工作在总体上相对滞后，因此，在当前及今后一个时期，对内开放的侧重点应放在引进、接纳、集聚上，千方百计引进有助于电子信息、生物医药等高科技产业和新兴产业发展、壮大的项目和产品，引进金融资本、证券资本、国有资本和民间资本，引进专业型、管理型、复合型、创新型的高层次人才。为此，必须把对内开放的聚焦点集中在以下几个方面。一是瞄准国内500强企业和业绩优良的上市公司， 发展与这些企业的合作与交流，引进他们的项目、产品、技术和人才。二是瞄准上海这一长江流域经济发展的龙头，在发展战略上把赶超战略调整为区位优势战略，更加主动、更加自觉地呼应上海，接轨浦东，在分工协作、错位竞争中最大限度地引进和集聚来自“龙头”的生产要素和经济资源。三是瞄准国内一流的高等院校、科研院所和满怀拳拳报国之心的归国留学人员，使这些高等院校、科研院所和归国留学人员拥有的知识、科技、人才优势为我所用，大大提高各开发区的科技创新能力，加快高科技产业化的发展进程。四是瞄准最具活力和扩张能力的民营资本，特别注重吸纳来自广东、浙江等省的民营资本，借以激活苏州的内资企业、带动苏州的民营资本，实现投资主体多元化和所有制结构最优化的双重目标。需要指出，由于苏州市各开发区各自的能量等级和综合条件是有差别的。因此，在扩大对内开放上的目标选择、重点确立应当有所区别。一般来说，国家级开发区应以大量引进国内大企业、高科技项目和归国留学人员为主，省级开发区应以吸纳民营资本、科技型中小企业和国内科技人才为主，而保税区、港口开发区、旅游度假区、农业开发区由于其性质、功能的特殊性，扩大对内开放应从自身的特点和条件出发，精心谋划，准确定位。
3、必须坚持体制创新，机制创新， 不断深化以符合市场经济要求、适应国际惯例为取向的各项改革。苏州市各开发区从创建之日起，就把体制机制创新，使自己成为综合改革的示范区作为既定目标之一。在新的形势下，同步扩大对内、对外开放，开发区各项改革的价值取向赋予了新的内涵，既要符合市场经济要求，又要在维护国家主权的前提下努力适应国际通行的“游行规则”。我国加入世界贸易组织，意味着各级政府管理体制和运行机制面临着巨大的冲击。各开发区增创体制和机制新优势显得尤为重要。这种创新应该坚持在对外资项目进入实行“国民待遇”的同时，对一切外来的内资企业实行“市民待遇”，在生活、创业、承担义务、享受权利等方面真正做到内外一致，一视同仁，机会均等，环境共享。一是管理体制的创新。要按照“精简、统一、效能”和“对外接轨、对口接口”的原则，花大力气学习、研究、借鉴国内外在政府管理工作方面的先进经验和文明成果，坚决防止旧体制、旧机制的“回归”，进一步转变政府职能，提高工作效率。在落实对内开放工作管理部门的基础上，增强开发区对经济社会发展的控制功能、协调功能、引导功能和管理功能。二是服务体系的创新。要加快发展与国际惯例接轨、与市场经济体制相适应的各类中介组织，建立健全完善的全程服务体系，营造一种既符合我国国情、又接轨国际惯例的服务大环境。三是以法治区的创新。要进一步建立和完善法律、法规体系，在保护投资者的合法收入、规范区内的各项收费、提高管理部门的办事效率和服务质量、维护良好社会治安等方面，加快推进依法行政、以法治区的进程。
4、必须坚持对内对外“两手抓”的招商引资策略， 集中力量推进外向配套与联合。在新的形势下完整地实施开放战略，同步推进对内、对外开放，使两者结合得更紧密、更富有成效，一个重要的结合点就是大力推进外向配套。从目前情况看，在14个国家级和省级开发区中， 9个开发区内的内外资协作配套项目还处于基本空白状态， 只有5个开发区内有175家外资企业与134家内资企业建立了配套协作关系。这对于目前开发区2100多家外资企业而言，确是一个极小的比例。这种状况反映了苏州区域内内资企业的配套能力太弱，尚无法满足外资企业就地就近寻找协作配套伙伴的需求，同时也表明我们把很大一部分配套资源和机遇拱手让给了他人。在推进配套协作方面，各开发区应当很好地借鉴并丰富昆山开发区的成功经验。今后一个时期，对外招商引资应以吸引符合当地产业发展方向的高科技项目和产品为主，适当限制一些较低层次的外资间自我配套企业的进入，把这一发展机会和空间留给内资企业。尤为重要的是，各开发区应当进一步拓宽思路，在全国范围内为外资配套项目开展招商引资，把以外引内、以内引外紧密地结合起来，真正形成崭新的内外互动、良性循环的开放格局。
5、必须注重政策的研究、制定和兑现， 优化开发区对内开放的政策环境。在当前及今后一个时期，富有吸引力、竞争力的政策在扩大对内开放，吸引国内资金、技术和人才方面的作用不可低估。从扩大对内开放这一层面上看问题，营造与优化政策环境，首先要做到凡外商投资项目享受的优惠政策，内资企业也应当享受，纠正政策享受上“重外轻内”的偏向，为内资企业“松绑”。其次，在一定时期内还要做到“扶上马，送一程”，给进区的内资企业、引进的各类高素质人才以政策倾斜，以更优惠的政策给各类投资者、创业者以积累资本、壮大发展实力的机会。目前，苏州市政府已相继出台了扩大对内开放和扶持发展个体私营经济两个政策性文件。为贯彻落实这两个文件，近20个市级机关部门还制定了相应的实施细则。但从实际执行效果看，似乎政策效应和工作力度都不大，与上海、浙江等地相比优惠政策方面还有相当大的落差。各开发区要在比较研究周边地区、先发地区做法和国家政策的基础上，以创新精神制定并兑现一系列新政策，使之更具吸引力。一是淡化注册资本概念，降低中小企业进区“准入”门槛。对新办企业，苏州市目前仍实行注册资金50万元的最低限额，这在某种程度上等于将一大批中小企业拒之门外，对扩大对内开放极为不利。因此，非改不可。各开区应借鉴上海等地做法，以是否符合产业导向政策和产业布局规划为选择目标，淡化注册资本概念，适度降低中小企业、尤其是民营的科技型中小企业的“准入”门槛。二是尽可能扩大增值税返还比例，努力减轻企业负担。与上海、浙江等地相比，江苏省的税收体制不尽合理，造成市、县政府及各开发区管委会回旋、调控余地十分有限。从目前情况看，我们只能在此框架下尽可能地增强开发区的活力，同时应积极向上争取，参照周边省市办法，增加县（市）级留成比例。三是降低审批标准，赋予更多的私营企业以外贸经营权。现在对私营企业的限制仍然较多，规定注册资金必须达到850万元人民币，上年出口额必须达到100万美元。这么一“卡”，苏州全市仅有4家私营企业享有外贸经营权。 我们应该在开发区尝试变通的“借壳”办法，结合外贸专业公司的改制，赋予更多的中小企业外贸经营权。四是扩大技术入股比例，调动广大科技人员的创业积极性。据了解，某省出台了一系列新政策，其中一条规定，高新技术成果作价总额占企业注册资本的比例不受限制，由有关各方自行确定，从而突破了国家规定的高新技术成果作价总额不得超过企业注册资本35%的限额。各开发区不妨借鉴这一办法，在区内先试先行。五是鼓励各种经济成分以多种途径和形式参与本地国有、集体企业的改革、改制。要积极吸引和鼓励各种外来资本采取收购、兼并、入股、租赁、托管、承包等多种形式，参与各开发区内的国有、集体企业的改革、改组和改造，使他们不断扩大和追加投资规模。同时，探索根据外来经营者的业绩，试行期股激励的办法。六是尝试组建股份制的高新技术投资公司，建立风险担保基金，加大对外来中小企业和民营经济的资金扶持力度。