论中国银行业的对外开放和对内开放——兼谈台湾地区银行业开放的经验，本文主要内容关键词为：台湾地区论文,银行业论文,对外开放论文,中国银行业论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国银行业的对外和对内开放：国民待遇问题的重新检视
我国银行业对外开放的总体制度框架，是沿着逐步取消外资银行经营的地域限制、客户性质限制和业务种类限制的路径稳步推进的。作为加入WTO的一种法律性承诺，我国银行业在对外开放过程中并无多少从容回旋的余地。根据有关协议，我国正式加入WTO后，就会取消外资银行办理外汇业务的地域和客户限制，外资银行可以对中资企业和中国居民开办外汇业务。然后，逐步取消外资银行经营人民币业务的地域限制，在加入WTO后五年内，取消所有地域限制。逐步取消人民币业务客户对象限制，加入WTO后五年内，允许外资银行对所有中国客户提供服务。取消所有现存的对外资银行所有权、经营和设立形式，包括对分支机构和许可证发放进行限制的非审慎性措施（参见表1）。我国银行业对外开放的速度与规模都是空前的。（注：截至2003年10月末，共有19个国家和地区的62家外资银行在华设立了191家营业性机构，在华外资银行的资产总额已达到466亿美元，占我国银行业金融机构资产总额的1.4%。我国加入世贸组织以来，银行业开放速度进一步加快，开放领域进一步扩大。外资银行经营外汇业务已没有任何地域和客户限制，经营人民币业务的地域也在迅速扩大。2002年以来，共批准设立28家外资银行代表处、12家外资银行分行和6家外资银行支行，批准48家外资银行机构经营人民币业务，使经营人民币业务的外资银行机构总数达到84家，批准12家外资银行在华开办网上银行业务，批准5家外国银行分行开办合格境外机构投资者境内证券投资托管业务。）
表1 入世后我国银行业对外开放时间表
时间取消限制的地域
取消限制客户
加入时深圳、上海、大连、天津 ／
1年内广州、青岛、南京、武汉 ／
2年内济南、福州、成都、重庆
所有中国企业
3年内昆明、珠海、北京、厦门 ／
4年内汕头、宁波、沈阳、西安 ／
5年内
所有地域
所有中国客户
我国银行业的对外开放，使得外资银行逐步获得了在中国经营银行业务的所有“国民待遇”。WTO国民待遇原则的实质性涵义是指，投资目的国不得对外国投资者实行歧视性待遇，应给予外国投资者与本国投资者同等的待遇，这就是所谓的“国民待遇”。（注：国民待遇最初是国际法上关于外国公民待遇标准中的一种，它是指给予外国公民与本国公民大体相等的待遇，其起源可以追溯到19世纪初期西欧的先进市场经济国家。外资企业享受超国民待遇具有租金（非生产性利润）性质，由此可引发种种寻租行为。）而现行的中国金融体制恰好对国民待遇进行了富有讽刺意味的新的阐释，即通过WTO协议条款，实际上外资银行已经获得了超过本国民间资本待遇的“超国民待遇”。我国有资质的、符合银行业准入标准的民间资本，尚未获得在所有地域设立银行机构及其分支的权利。也就是说，在我国正规金融制度背景下，需要给予“国民待遇”、需要呼吁避免歧视性待遇的，恰恰是我国具备银行业经营资质的民间资本，而非外国银行资本。因此，中国银行业对外开放的最大溢出效应，应该体现在“给国民以国民待遇”。银行体系在对外开放的同时，应促进对内资的开放，实现我国金融制度的结构性变迁，在提高市场竞争的同时降低市场集中度与垄断度，从而实质性地改善我国银行业的绩效水平和国际竞争力。
二、民营银行与民间资本：银行业对内开放的经济学分析
民营经济的高速发展是中国渐进式增量改革和诱致性制度变迁的重要特征，民营经济不仅使中国经济的产权构成发生了质的变化，而且逐渐成为了支撑中国经济增长的重要力量。统计数据显示，目前民营经济对CDP的贡献率已经达到了70%左右，对工业增加值的贡献率达到了74%，并已成为吸纳就业、转移农村剩余劳动力的重要产业支柱，对中昆经济的全面转型和复兴起到了关键性的作用。
但是，在当前的金融制度背景下，一方面，民营资本转化为金融资本尚存在着法律障碍与体制障碍，民间资本不可能通过体制内途径成为正规金融（或称制度金融）体系的合法组成部分。因此，规模庞大的民营资本不得不以各种非正规金融（或称非制度金融）的形式存在于制度的夹缝之间，各种形式的民间金融模式（如合会、抬会、互助社、钱庄、农村合作基金会、金融服务社以及股份合作信用社等）均为区域经济增长和民营企业融资做出了一定的贡献。另一方面，虽然民营经济对中国经济增长的关键性支撑作用已是公认的事实，但大量民营企业在通过正规金融制度融资方面，仍然存在着资金供求的巨大反差。（注：在全部银行信贷资产中，非国有经济使用的比例不到30%，70%以上的银行信贷依然由国有企业利用，证券市场的直接融资也主要是为国有企业服务的，而国有部门对工业增加值的贡献率不到30%，这是一种资源配置的巨大扭曲。）显而易见的结论是，一方面民间资本实力雄厚，但却难以通过合法途径进入正规金融序列；另一方面，大量民营企业因得不到制度金融的有力支持，而陷入了资金困境。这一矛盾局面，对我国民营经济的健康成长和金融体系效率的提升，产生了双重的负面效果。
摆脱这一双重困境的途径是，我国银行业的对内开放，也就是说，允许符合资质的民营资本转化为正规金融制度的组成部分，组建不同规模的民营银行体系。实际上，我国目前已经基本具备了银行业对内开放的客观条件。(1)民营资本规模庞大，已经拥有了组建民营银行的资金实力。(2)内生于民营经济的民间金融部门，经过长期的资本积累和经营实践，已经建立起了一套灵活高效的经营机制和严密的风险控制机制，一些民间金融机构在经营规模和经营业绩上已远远超过了当地正规的金融体系。(3)民间金融体系与中小企业经过长期的信用合作关系，已经形成了一种稳固的信任关系和良性的互动共存网络，这种具有自组织性质的信任关系，在一定融资规模和特定地域范围内，具有正规金融体系所不具备的信息优势。(4)国有银行和各种形式的民间金融机构形成了互补的而不是替代的关系，在区域经济发展和民营企业融资中，可以起到相互支撑的耦合作用。基于以上判断，我国发展民营银行正当其时，但对于民营银行组建的时机选择、民营银行市场准入门槛的设定、民营银行组建后银行业绩效所受的影响以及民营银行监管等方面，我国大陆地区尚没有太多经验，因此，台湾地区银行业对内开放的经验值得借鉴。
三、台湾银行业开放的社会经济背景剖析
从1990到1991年，台湾当局陆续准许了16家民间资本新银行的设立，打破了此前对民间资本经营银行的限制。以前虽然允许一些非国有资本，如侨资或外商银行，成立或进入台湾市场，但都具有浓厚的政治作用，是当局在特殊情形下有限度地开放。因此，新银行的成立，不仅打破了国有资本在金融市场的垄断，也象征着政府逐渐由市场的主导者向市场的参与者与监督者的转变。而这个国退民进的过程，事实上和台湾地区在政治、经济、社会以及所处的国际环境等各方面的转变是密不可分的。所以，在探讨台湾地区新银行开放的经验时，我们首先来分析一下产生这一政策的背景。
（一）经济状况
20世纪70年代以来，台湾经济快速发展，外贸规模急剧扩大。长期的贸易顺差，使台湾地区迅速累积了大量的外汇储备，资金市场规模随之扩大。因此，长期处于战时体制下严格管制的金融体系，在效率上与以外贸为主的其他经济部门相比，显示出了明显的落后态势。加上国际金融自由化的兴起，计算机与网络技术导致的国际资本的快速流动，使得台湾地区为了维持其国际上的竞争力，只有选择金融自由化的道路。20世纪80年代初期，台湾地区逐步放松了对利率的管制，开始推行利率自由化的政策。经过十年的推动，于1989年在银行法的修正中，央行正式废止了对利率的行政规定，而采取了市场化的手段来调控利率水准，也就是在此次银行法的修正中，赋予了新银行成立的法律依据。
（二）社会状况
在1990年前，台湾地区实施严格的外汇管制与固定的汇率制度，长期的贸易顺差导致了货币供给额的不断上升。民间所持有的通货过多，形成了游资的泛滥，加上长期居高不下的储蓄率与逐年下降的投资率所形成的超额储蓄，最终在上世纪80年代中后期造成了台湾地区的经济泡沫，包括大家对六合彩的疯狂、地下投资公司的泛滥以及股市与房地产不正常的狂飙等。泡沫投机风潮除扭曲金融资本市场的正常发展外，对台湾地区的社会秩序、工业生产、财富分配也造成了深远而不利的影响。而泡沫的瓦解与破灭，即号称全民运动的投机行为，更全面地冲击着社会的所有阶层。在经济泡沫的后期，投机心理更盛，甚至于妄图不劳而获的老鼠会形式的地下投资公司大行其道，其中，以鸿源公司破产一案最为著名，受害人波及全省。分析上述的种种行为，其主要原因就在于，民间拥有太多的资金，而合法且具有合理投资报酬率的工具与渠道不足。此时，新银行的开放设立，不失为是一个吸收泛滥游资、同时将地下金融体系中的资金纳回正常金融体系的好办法。
（三）岛内政治状况
1987年，台湾当局宣布解除戒严，停止了长达40年的军事管制。事实上，随着经济的成长，从20世纪70年代开始，台湾的社会力量逐渐萌芽，中产阶级意识开始勃兴。当局已经意识到，不论是经济、社会或是政治上，自由化的趋势已不可阻挡。1988年政权更替，新政权意欲结合有资金但无管道的本土政商家族，以设法打开新局面。从16家新银行背后的主要势力结构来分析，就可以看出这个新政商结构的脉络。新银行就其资本性质可分为四大类：一是产业资本，如台塑、远东、台泥、力霸等集团；二是非银行的特殊金融资本，包括信合社、保险与证券公司；三是商业资本，主要涵盖房地产业、建筑业、百货业等；四是党政资本，如国民党党营事业。这些资本的共同特色在于，他们都是具有特殊政治关系的财团。政府允许设立新银行，也就等同于将金融特权的大饼分而食之，从而削弱或分化了原有掌握金融大权的政治势力。
（四）国际环境
20世纪80年代开始，美国凭借政治经济的优势，要求各东亚国家进行政策调整，目的在于降低美国本身当时的贸易赤字与失业率。其中，包括汇率调整、市场开放、出口自我设限与放弃不公平的贸易手段等，台湾地区自然也不能置身事外。在一连串的贸易谈判中，金融服务业的快速开放一直是美方要求的重点。事实上，早在60年代，就有不少的外资银行在当局的外交考量下，被允许进入台湾市场，只是业务范围有所限制，而这些限制也在90年代间被一一解除了，在业务范围上基本已经得到了国民待遇。
综上所述，新银行的开放不仅是台湾地区内部金融体系的扩大或性质的改变，其实质是，随着经济社会与政治等形势的变化，整个岛内的政经资源与社会公共意识形态的重组。
表2 台湾金融体系概览
附图
四、台湾地区新银行开放政策的后果：市场规模和经营绩效
台湾地区于20世纪70年代开始推行金融自由化，于90年代初期完成了利率自由化、汇率自由化以及银行民营化的改革，此时的台湾金融体系已经焕然一新（参见表2）。然而，一口气开放16家新银行导致了台湾地区银行机构的激烈竞争，出现了所谓的“银行过度”(over-banklng）现象。从台湾央行的营运绩效季报来看，台湾当地银行业的资产报酬率(ROA)由1993年的1.1%降至2000年的0.39%（以下时距相同），权益报酬率(ROE)由10.4%降至4.9%。比较新银行与公营七大行库，新银行的权益报酬率变动不大(4.1%～4.46%)，但资产报酬率却下降许多(1.3%～0.43%)，而七大公营行库，无论是资产报酬率(0.8%～0.24%)或是权益报酬率(22.9%～3.6%)都大幅度下降。对照同期(1994～2000年)在台湾地区的外商分行，资产报酬率(0.93%～1.29%)或是权益十B酬率(22.2%～33.16%)都不减反增。另外，再比较本地银行与外资银行的收入结构，可以发现，外资银行的利息收入仅占68%，而本地银行则高达86%；外资银行的手续费与佣金收入达21%，本地银行仅占不到5%。同时，16家新银行的逾放比率合计达8.74%，公营行库达5.25%，而外资银行仅有3.53%（李纪珠，2002）。综上所述，本地银行十年来虽然资产规模在增加，银行数量在增多，然而经营绩效却不及外资银行。以2001年为例，外商银行在台分行的权益报酬率为本地银行的近九倍，而逾期放款比率却仅为本地银行的一半左右。此外，本地银行多以利息为主要收入来源，而外商银行却积极开发其他利润较高的新型业务，所以，能提高手续费与佣金收入的比重。再比较本地民营银行与公营银行，随着逐年民营化，公营银行的规模虽然越来越小，但其各项财务指标尚能维持于全体银行平均水平以上。整体而言，民营银行的加入并未能大幅扩增整体金融服务业的附加产值，反而稀释了原有公营行库的超额利润。也就是说，台湾银行业在开放民营银行以及公营行库民营化后，对于整体市场经营效能的数量虽然有所扩大，但对于质的提升仍然有限。
2000年开始，台湾立法机构分别通过了金融机构合并法与金融控股公司法，开始鼓励现存的金融机构、金融异业公司间的相互合并，以最终形成资产规模庞大且能同时提供银行、保险、证券、票券等种种金融服务的金融百货公司。2001年开始，已有约14家金融控股公司成立，有半数以上的新银行加入了这些金融控股公司。然而，其资产规模仍然与世界级的金融集团相去甚远。一般认为，以台湾地区的市场规模，约可承担五家左右的金融控股公司同时发展。回顾十年前大批量准许新银行成立，到十年后，又推动金融业的合并，政策转向的背后值得我们思考。
五、台湾地区经验对大陆银行业开放的启示
第一，必须尽快建立完善的金融监管制度与环境，包括监管机构、相关的法规以及极为重要的监管品质，比如，监管机构的独立性与专业性以及法规的完备性与可执行性。甚至广义上来说，凡是一国内必须以货币形式结算的相关部门与管理机制，包括全国性的税务体制、预算制度、个人与法人征信机制、存款保险制度、审计制度与会计制度等，都是完善金融监管体制时不可忽略的部分。
第二，必须建立银行的退出机制。银行是经济体系中的重要中介角色，一旦由于管理不善而导致营运危机，对于社会与企业将会产生严重的冲击，甚至可能经由传染性恐慌引发大规模的金融危机，对国家和全球的影响甚大。因此，政府应该放弃不让银行倒闭的保守心态，而建立银行在不堪继续营运的状况下进行清算、倒闭、合并或重整的法律程序，以杜绝银行经营者的幸免心理与道德风险的发生。另一方面，健全的退出机制宣示了政府处于监管中立性的地位与尊重市场机制的决心，同时阻止了贷款者逆向选择的发生。
第三，银行本身业务能力的提升与市场开放相关性不明显，因此，提升银行业的竞争力与业务能力不能光靠市场的开放与竞争。从台湾地区的经验我们可以明显地看出，新银行成立后，绝大部分的业务来自于侵蚀本地公营银行的市场份额，过度竞争导致了利润率的双双下降和不良资产的上升。因此，政府应该设法培育优秀的金融人才，鼓励国外优秀的金融机构进入我国市场建立分支机构，同时，建立健全国内的金融市场以吸引优秀人才，从而提升我国金融业的竞争力。
第四，提防新设银行财团化与关联交易，尽力杜绝政治势力介入银行的营运。从日本、韩国、台湾地区近年来的金融弊案中可以看出，将银行当作集团企业或政治派系的账房最容易滋生弊端。新银行不恰当的股权结构，容易使少数大股东以相对多数的股权，掌握大多数小股东相对少数的股权。
我国金融产业起步较晚，且既有的管制及保护过多，因此，较欧美金融产业的发展有相当差距。随着五年WTO保护期的过去，我国的金融业将处在没有政府额外保护的形势下，面对国外金融机构的竞争，我们更应积极地利用我国金融产业发展的有利条件，在银行业对外开放的同时，加快银行业对内开放的力度，规范和扶植民营银行的发展，使我国金融体系在自身提升绩效的同时，可以支撑我国未来高速的经济增长。
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