国有企业制度创新的八大难题，本文主要内容关键词为：国有企业论文,制度创新论文,难题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业制度创新不仅是改革的重点，也是改革的难点。它不是一种企业制度的自然演进过程，而是在摧毁传统体制下工厂制基础上的新型企业制度的重建；它不是在完善的市场制度环境下进行的企业制度创新，而是与市场制度同步发展的企业制度的改革；它不是产权关系明晰条件下的产权结构的调整和改变，而是在理顺产权关系的同时塑造某种现代产权结构；它不是作为顺应市场变动要求进行的企业改组，而是作为培育市场主体的脱胎换骨。作者从八个方面对国有企业制度创新面临的各种特殊困难进行了分析。
叶祥松，1957年生，武汉工业大学工业管理学院副教授。
难题之一：对国有资产管理权限的划分、产权的界定和资产评估分属不同的利益主体，利益分配关系难以协调
国有企业制度创新必然要涉及国有资产管理权限的划分、产权的界定和资产的评估，而这些涉及到不同的主体会给它们带来不同的经济利益，如何划分国有资产管理权限，合理划分产权和进行资产评估，协调不同主体之间的利益关系，对国有企业制度创新影响极大，若处理不好，就会阻碍企业制度创新。一是中央与地方及地方各级政府之间如何划分国有资产的管理权限和协调它们的利益关系。我国的国有资产归国家所有，地方各级政府实施监管。但现存的国有企业有相当一部分是地方国有企业，这些企业当初是同地方政府出资兴办的。如果把企业收归中央统一所有，不仅有可能重蹈传统高度集中的计划体制的覆辙，而且地方因无实际经济利益而缺乏管理的积极性，地方政府不会积极推进企业制度创新。二是国有资产产权的界定中的利益分配问题。按市场经济的法则，企业资产无论怎样扩大，总是归最初出资者所有，但我国原始投资的产权就是不明确的，有的甚至国家根本就没有投入过资本金，企业完全是靠贷款发展起来的，现在要把其资产全部界定为国有资产，在情理上说不过去，也会引起企业的抵制。三是国有资产产权界定中资产评估的利益分配问题。以往只有固定资产的概念，无形资产一般帐面上没有反映出来，现在对无形资产的评估也缺乏科学依据，其评估方法和手段也很落后。而且在统计固定资产时，也是用原值扣除折旧提取后的净值作为企业的资产存量，基本上没有实行重置价格定期重新评估的制度。更为重要的是，在考虑国有资产时往往不考虑债务，缺乏净资产的概念。由此可见，国有资产评估很困难，低估了会导致国有资产流失，高估了又会侵害企业利益。
难题之二：国有资产的所有者职能由谁代表、由谁执行才能使国有资产保值和增值，是国有企业内在的不可克服的矛盾
国有资产的所有者职能由谁代表，由谁执行才能使国有资产保值和增值的问题，存在着3个纠缠不清的大问题：一大问题是谁是国有资产的所有者代表，目前有两种设想，第一种设想是国有资产的总代表是国务院。由于国有资产数量极其庞大且千差万别，因此，国有资产需分解到各级政府所有和监管。这种设想似乎国有资产的所有者都很明确，国有资产所有者问题好象解决了，但实际上操作起来仍很困难。国有资产分级所有和监管，使国有资产的所有权被各级地方政府的和部门所肢解，国有资产部门难于实际干预，这就造成了想统统不了，想分分不开，互相矛盾、互相制肘、纠缠不清的混乱局面。第二种设想是国有资产的所有权应归于全国人民代表大会，由全国人大常委会成立相应的机构来履行国有资产的所有者职能，这种设想也存在3个矛盾：一是人大是权力机关和立法机关，如果由人大来履行国有资产的所有者职能，那人大就成了行政部门，这与人大的职能是相悖的。二是由人大来履行国有资产所有者职能，它同政府系统的国有资产部门是什么关系，如果两个系列的机构同时存在，必然要相互扯皮和形成机构膨胀的局面；如果政府系统的有关部门并入人大系统的有关部门，那政府的职能必然会被大大削弱，政府就不成为其“政府”了。三是由人大来履行国有资产的所有者职能，不符合市场经济国家的惯例，西方市场经济国家通行由政府来履行国有资产的所有者职能。所以由全国人大常委会及其有关机构来行使国有资产所有者的职能，只会添乱。以上两种设想都不能较好地解决行使国有资产的所有者职能问题。
第二个问题是国有资产所有者代表如何行使其职能，即如何管理和经营国有资产。比较流行的说法是由国务院及其各级政府权国有资产管理局行使所有者职能，对国有资产进行管理，国家成立国有资产投资公司和通过国家控股的大型企业集团经营国有资产。如果这些部门是直接管理直接经营，不管由谁来代表，都是行政运作，绕不开政企不分的老路子；如果不是直接经营管理，那就存在每个企业直接出资者由谁代表，由谁负责的问题。这就是国有资产管理中的两难处境。
第三个大问题是国有资产如何才能真正建立所有权约束机制。这是由国有企业制度本身固有的最大难题。法人所有权约束机制表现为从法人代表到经营者，能以所有者财产的保值增值为追求目标。对此，私有制企业不存在障碍，对私人老板负责是天经地义的事情，但公有财产就不尽然，无论谁是国有资产的最终代表，都不可能像对待自己的财产一样履行职责。资产的最终所有者没有人格化代表，就谈不上规范的法人财产制度，因为企业法人决策层是由所有者或所有者代表组成的，所有者代表不能真正代表所有者利益，法人利益实际上转化为企业职工利益。这样财产的保值增值无人过问，企业和职工的利益必然要侵犯所有者利益。我国国有企业正是如此，国有资产代理人不能对国有资产负责，国有资产的保值和增值缺乏责任主体。
难题之三：国有企业制度创新，首先面临着国有资产存量如何分解的问题，对此，不仅存在着操作上的实际困难，且存在着认识上的偏见
国有企业进行制度创新，建立现代企业制度，要在明确产权主体的前提下，实行所有权的分散化和多元化，建立法人财产制度，使财产的最终所有权、法人财产权和经营权相分离。为此，必须对国有资产存量作适当分解。
国有资产存量分解有两层含义：一是把大一统的“国有资产”，按照现有企业的实际占有状况，按其原始投资来源分解为若干所有权主体和经营主体，实现资产权益和责任的实体化，以保证国有资产的保值和增值，使法人企业自主经营和自负盈亏。二是对现有小型国有企业的资产进行处置和转让。可采取拍卖、租赁或改为集体性质的股份合作企业；有些大中型企业则可转让部分资产和股权，降低国有资产的比例，以便形成所有权主体的分散化和多元化的格局，有利于组建现代化公司制企业。
对国有资产存量作上述分解，在实际操作上存在着不少困难：其一，难以正确评估现有国有资产的存量，这一点我在前面已经谈到。其二，如何按原始投资的来源界定所有权主体问题。现存的国有企业投资来源分为多种情况：第一种情况：企业的全部原始资产由国家投资；第二种情况：企业原始资产有一部分由国家投资，有一部分是1984年“拨改贷”以后由企业贷款而形成的；第三种情况：企业的全部原始资产由投资人投资入股和贷款所构成。按照谁投资，谁所有的原则，不管企业资产数量增长多少，第一种情况的企业的全部资产应归国家所有，第三种情况的企业的全部资产应归企业所有。比较难办的是第二种情况，企业经过多年的营运，资产数量都有较大的增长，加之物价上涨因素，现有企业的资产存量在国家和企业之间如何分解才合理，恐怕是一个难题。
国有资产存量的分解除了上述两个操作上的实际困难外，还存在着认识上的两个偏见。
一是国有资产的存量不能转让和分解，否则就会视为“私有化”，瓦解社会主义的经济基础，这是一种旧体制的明显偏见。我们认为第一，部分国有企业的转让、租赁或改组成为集体性质的股份合作企业，不会导致全面的私有化，更何况转让所回收的资金会形成新的国有资产。第二，部分大中型国有企业出让部分资产和股权，这部分国有资产虽然改变了主体，只要关系到国计民生的少数大企业由国家所有，绝大多数竞争性的企业由国家、集体和个人混合占有，都不会瓦解社会主义经济基础。国家出让的实物资产只要是正常交易，都是以货币形式回到国家手中，国有资产也不存在“流失”的问题。第三，如果对国有资产不进行分解，就无法建立现代企业制度，国有资产大面积和长期亏损的状况就得不到根本的改变，久而久之，反而会危及社会主义经济制度。
二是强调国有资产的统一性和完整性，认为以任何形式分割国有资产都可能招致国有资产的“流失”或“瓦解”。这种看法也是导致旧的企业制度迟迟难以突破的主要障碍。实际上这种说法也是站不住脚的。第一，在任何条件下庞大的国有资产事实上都是被分割为许多独立的企业所占有、支配和使用，全部国有资产都由国家直接经营是不现实的。第二，要防止国有资产的流失和瓦解，并不需要把具体产权都归为国家所有，国家只需拥有财产的极终所有权。第三，导致国有资产“瓦解”和“流失”的原因，恰恰不在于产权关系的明晰化，倒在于那种缺乏资产责任的政资不分和政企不分。传统体制下的政资不分和政企不分，国有资产成为以权谋私者的物质基础和权力基础，是腐败产生的根源。如不改变这种状况，国有资产有可能真正意义上的瓦解和流失。
难题之四：由政府管资产与政府向企业委派领导人结合在一起，企业领导人成为政府联结企业的纽带，实现真正的政企分离是不可能的
建立现代企业制度的前提条件之一，就是实行政企分离、政资分离，转变政府职能，合理划分政府的事权。而现行的政府同企业的关系，除了每个企业都有一个行政主管部门外，且企业的领导人员由政府任命。这种关系一方面使企业领导人成为政府部门联结企业的纽带，政府把企业牢牢控制在自己的手中；另一方面，企业领导人只向行政主管负责，成为政府在企业的代理人，由于这些企业领导人大多是“官员”出身，不熟悉经济工作。因此，素质不高和经营管理水平低下是普遍现象。这种经营者形成机制和选择标准同现代企业制度对经营者形成机制和选择标准是格格不入的。造成这种状况，我考虑有3个方面的原因。
一是政府不问企业委派领导人管理国有资产，担心国有资产流失。其实这是个极大的误解，其理由是：(1)由政府部门委派企业领导，企业领导只会向行政部门负责，而不会更多的考虑国有资产的保值和增值，相反倒是造成资产的异化或流失甚至是腐败产生的温床，人民更加不放心；(2)政府对国有资产监管的有效性，不在于人员对资产的约束，而在于所有权和产权约束，在于经济机制的有效性；(3)改变行政委派企业领导的办法，实行经营者职业化和市场化，不仅不会弱化政府对经营者的监管，而且会通过现代企业制度的法人治理结构来强化政府对国有资产的有效监管。二是把经理人员职业化与市场化同“党管干部”政治命题牵扯在一起。实际上这是两个性质完全不同的问题。(1)既然实现政企分离，企业就必然脱离行政序列，企业的经理人员就不再保留政府“官员”的身份；(2)企业经营者的职业特点和形成机制，决定了他们只对产权主体负责，受财产关系制约，而非政府制约；(3)企业家阶层的党员受党纪党规的约束是很自然的事情，任何学员在任何岗位上都应履行党员的职责，它既非行政制约，也非财产制约，作为党员受党纪党规的制约同作为企业家受财产制约是两个完全不同性质的问题，不应混淆；(4)认为企业中经营者受财产约束和市场约束同“党管干部”相矛盾，反映的是党政不分、党企不分的老观念，它不符合现代企业中的组织管理体制的要求。
三是将政府同企业、政府同国有资产剥离，将会损害部分当权者的利益，这种靠既得利益者来领导和推动将会使其丧失利益的改革，其难度之大可想而知，政企分离的最大困难就在于此。
难题之五：按照现代企业制度的要求来改造国有企业，由于过于强调中国“特色”而使国有企业的制度创新走样变型，从而使改革达不到预期的目标
现代企业制度的核心是法人产权独立及其法人治理结构。从十四届三中全会把建立现代企业制度作为企业改革的目标以来，国有企业的改制在通过试点后将会全面铺开，就已改制的国有企业来看，“新”的公司制在法人产权和法人治理结构两个方面都不规范，其主要表现是：
1.股权设置不合理。对国有企业一般都强调设“国有股”，并且要求占控股地位。在政企不分的情况下，它们同传统的国有企业不会有本质区别。
2.法人治理结构不健全。“国家股”由政府直接派员参加董事会，并以控股身份直接控制董事会。其他董事的地位和权利得不到有效保障。实际上，企业的一切行为都由政府派员说了算。有时董事会和股东大会的决议，还要政府有关部门“审批”，使公司制原则行同虚设。
3.公司法人地位得不到有效法律保障，尽管去年颁布的《公司法》对公司原则作了种种规定，但企业对来自政府和社会的侵犯和干扰不能进行有效抵制，存在着有法不依，有法难依，执法不严，违法不究的状况。
产生上述问题的原因：(1)不适当地强调国有企业的主导地位和国有股在现代企业中的绝对控股地位，并把它作为中国现代企业制度的“特色”而不能有丝毫的动摇，这就同公司法人所要求的股权分散化相对立，国有企业制度创新便不能实现；(2)囿于法理上的“一物一主”原则，既然是国有企业，那资产就应归国家所有，这样国家说了算就是顺理成章的事情了，沿袭的仍是用自然人企业制度的老规则来规范新制度；(3)政府派员到企业执行国有资产所有者和管理者的职能，最便捷的方法就是用已习惯的行政手段来运作现代企业，不可避免地产生新旧体制的摩擦和矛盾。以上问题如不解决，国有企业制度创新就是一句空话。
难题之六：国有企业的制度创新首先要解决企业负担过重问题，造成这一问题既有历史原因，也有现实原因，要求得诸多问题的妥善解决，短期内难以奏效
目前，国有企业负担过重表现在以下几个方面：
1.大部分国有企业债务沉重。企业负债有两个原因：一是在传统体制下，国拨流动资金严重不足，多数企业增加流动资金主要靠银行贷款，日积月累，企业债务不断增加。二是1984年实行“拨改贷”后，由于没有及时界定政府投资和银行贷款的区别，混淆了资本金和负债的界限，结果造成了企业贷款投资后，既要向银行偿还贷款，又要向政府上缴税利，给国有企业造成了不合理的债务。
2.长期以来在统收统支的体制下，国家把企业挖得很苦，有的国有企业上缴利润高达70%，企业资金不足，影响了企业扩大再生产，企业不堪重负。
3.国有企业社会负担太重。一是国有企业普遍存在超员和离休人员越来越多的问题。有人测算，国有企业超员平均高达20%。有些50、60年代创办的一些国有企业离退休人员比在职职工还要多。二是“企业办社会”问题。它使相当大部分生产资金沉淀为非经营性资产，大大增加了企业的经济负担，也给企业的管理带来了困难和矛盾。三是乱摊派。乱摊派有的来自政府，有的来自社会，企业难以应负。
4.由于上述原因和企业经营管理不善，国有企业中有相当比重的企业长期大量亏损，部分企业已资不抵债，面临破产的危险。对这部分企业的处置，无论是从经济，还是从社会方面看，都是一棘手的问题。
造成国有企业的上述困难，既有历史原因，也有现实原因。上述一、二、三点就是由于历史原因形成的。对于第一点，国有企业债务负担有相当大部分是不合理的。现有债务中如何界定有多少是企业经营过程中形成的，有多少是“拨改贷”后混淆了政府投资和银行贷款形成的，还是一个剪不断、理还乱的问题。对于第二点，在统收统支的传统体制下，国有企业所需资金由国家拨款，企业几乎全部上缴国家，企业资金严重不足，加之长期不注重技术改造，设备老化，技术陈旧，在实行经济体制改革后，又没有足够财力来更新设备和提高技术水平，这些国有企业很难同80年代和90年代用最新技术和设备装备的非国有企业相匹敌。对于第二点，国有企业的超员和大量的离退休人员让企业负担和“企业办社会”问题则完全是传统经济体制的产物，要解决这一问题有待于建立社会保障制度，而社会保障制度的建立尚需时日。对企业的乱摊派问题需要靠建立现代企业制度才可能在根本上得到解决，这也不是一件容易的事情。对于第四点，既有历史原因所形成的后果，也有企业经营管理中的问题，而经营管理中的问题主要是经营机制问题。要解决经营机制问题的根本措施是改变制度环境和建立现代企业制度。总之，国有企业在传统体制下遗留的诸多问题，要在新体制下求得妥善解决绝非一日之功。何况国有企业曾为国家建设和经济发展作出了巨大贡献，现在要求国有企业依靠自身的力量来解决历史问题，这对国有企业来说也是不公平的。
难题之七：国有企业制度创新，一方面需要建立新型的企业内部管理制度与其相适应；另一方面需要进行各项配套改革，完善企业外部环境。而同时具备两方面的条件也将是一个渐进过程
国有企业的诸多问题，并不是一建立现代企业制度就什么都解决了，它需要科学的企业内部管理制度与其相适应，还需要进行各项配套改革，完善企业的外部环境。只有这样现代企业制度才能真正建立起来和正常有效运转。
建立科学的企业内部管理制度。国有企业改组成公司后要深化劳动、人事、分配、管理、领导体制等方面的改革。具体来说：第一，劳动用工制度。实行企业和职工双向选择，固定工、合同工、临时工相结合，以合同工为主的劳动用工制度。同时相应建立职工业绩考核制度，据此决定职工工资水平。第二，实现企业管理从思想到组织、方法和手段的现代化，建立高效、灵敏的内部组织机构。第三，按照《企业财务通则》和《企业会计准则》的要求，切实建立起相应的现代企业的财务会计制度。第四，规范企业经营行为，真正从内部促进企业转换机制。第五，改革企业领导制度。依据企业法人治理结构，建立股东会、董事会、监事会，经理班子等分层的纵向授权领导体制，分别行使重大经营决策权、监督权、日常经营决策权等。同时现代企业领导制度应坚持党在企业思想政治工作中的核心作用，发挥职代会参与民主管理的作用。正确处理“老三会”（党委会、工会、职代会）同“新三会”（股东会、董事会、监事会）的关系，使它们形成合力。
进行各项配套改革，完善企业外部环境。(1)转变政府管理经济的职能，建立以间接调控为主的宏观调控体系：一是深化价格改革，实现以供求调节价格的模式；二是进一步深化财税体制、金融体制的改革，实现市场的平等竞争；三是大力培育市场，建立统一、开放、有序的市场体系，创造良好的市场环境。(2)建立和发展各种中介组织，强化它们的独立性，确立其应负的连带责任制度。(3)建立多层次的社会保障体系，完善养老、失业保险制度。(4)加强立法和司法，使企业制度创新有法可依，执法必严，违法必究。国有企业内部管理制度的建立，会同原有体制的企业内部管理制度产生矛盾、磨擦和冲突，实行起来会有不少困难。完善企业制度创新的外部环境，需要改革的整体推进，尚需数年不懈的努力。
难题之八：国有企业中现代企业制度的普遍推行有待于培育千百万个现代企业家，企业家培育的滞后将从根本上制约着企业制度创新
国有企业制度创新，新制度建立后的正常有效运行，需要千百万个合格的现代企业家。因此，现代企业家是建立现代企业制度和保证其有效运行的根本条件，否则现代企业制度就难以建立即使建立了，企业的正常有效运行也难以保证。
现代企业家是个特定的概念，它有两层含义：从时间含义上讲，它是指现代企业制度建立以来，在企业经营管理中处于支配地位的高级经理人员。从空间含义上讲，它是指现代世界范围内，先进市场经济国家现代企业制度中从事经营管理的企业家阶层。具有职业性、契约受聘和相对流动性等特点。现代企业家还必须具有一定的素质和条件：创新精神和冒险精神；强烈的成就欲；战略家的远见卓识和超群的投机本领；鲜明、统一的个性并能自我超越；丰富的经营管理知识和专业知识；卓尔不群的智慧、经验、组织能力、判断能力、决策能力和应变能力；诚实、正直、可靠和令人信赖的品质；知人善任和作风民主；奉公守法，讲求职业道德等等。只有具备上述素质和条件的人才，才称得上现代企业家。
国有企业普遍推行现代企业制度，迫切需要培养和造就一大批这样的现代企业家，但由于我们长期以来实行计划经济体制，企业领导人只不过是政府派到企业行政主管，在传统的没有竞争、没有风险和没有利益追求的经济体制下，既缺乏产生企业家的条件和机制，也缺乏企业家成长的环境。改革开放后，特别是近几年我国涌现出一批企业家，但其数量和质量远不能满足全面构造现代企业制度的需要。这是制约我国现代企业制度普遍实行的一个根本因素。
但在短期内培养和造就一大批德才兼备的现代企业家又很困难，“十年树木，百年树人”，在我国现代企业家的成长受到多方制约：一是体制环境。大批现代企业家的生成需要现代企业制度的推行，只有现代企业里才有可能产生现代企业家，传统体制不可能生出现代企业家来，而现代企业制度的推行又需要大批现代企业家。现代企业家的大批生成和现代企业制度的普遍推行都需要有个历史过程。二是社会环境。改革开放以来，特别是把建立社会主义市场经济体制作为改革的目标提出后，人们的思想观念和价值观念已经发生了很大的变化。但是我国是一个自然经济历史特别长的国家，现在仍然处在商品经济不很发达的历史阶段。在以往社会的历史上企业家处于无足轻重的地位，“士农工商”、“轻商贱利”、“重义薄利”这些用来描述我国古代社会等级和社会观念的词汇说明了我国历史上工商业的地位。建国后，长期的产品经济体制，从理论上排斥、否定商品经济，否认竞争和市场机制，使企业家的产生失去了理论依据。“企业家”成了资本家和剥削者的代名词。三是几千年沉积的文化和价值观念上消极因素的影响。如提倡中庸之道、抑制个性、崇尚当官、耻于工商逐利、趋向保守等这些陈腐的封建观念根深蒂固，深入人心。它同现代企业家应具备的素质是完全不相容的。要改革旧体制，建立新体制尚须假以时日，欲扫除几千年传统文化和价值观念的消极影响以及传统体制所形成的思想意识更需相当长的历史时期。
从上述8个方面看，国有企业制度创新将是一个复杂的社会系统工程。它不仅难在中国国有企业制度的创新的特殊性决定本身的艰巨性，而且难在中国缺乏建立现代企业制度的基础及制度环境。
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