论地方审计机构内部绩效评价框架的构建_绩效评价论文

浅议地方审计机关内部绩效评价框架的构建，本文主要内容关键词为：框架论文,机关论文,绩效评价论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      建设低成本、高效率的政府是现代政府管理的一个重要目标。近年来，我国通过转变经济发展方式、降低行政成本、建设节约型社会等一系列措施，努力提高行政效率，建设高效政府。为适应这一要求，审计署带领全国审计机关在加强对财政财务收支的真实合法性审计的基础上，逐步推进了绩效审计。一方面，倡导各级审计机关高度关注被审计单位的制度建设、过程控制及结果评价；另一方面，注重汲取被审计单位的经验和教训，把绩效的理念和方法内化为审计人员自身的基本素质和职业修养，把绩效管理作为推动科学履行审计监督职责和提升审计管理水平的重要手段，要在努力提升审计机关自身的绩效水平上下工夫。

      一、地方审计机关内部绩效评价的意义

      （一）对审计机关进行内部绩效评价是促进国家治理的需要

      在实行政府绩效管理的大形势下，如果仅是审计机关评价其他部门的绩效情况，而对自身绩效不予评价或者处于无人评价的情形，会影响政府部门之间的相互协调和权力上的制衡。因此，需要从国家治理的角度来对国家审计机关的绩效进行评价。

      （二）科学的内部绩效评价能够促进审计机关自身能力的提高

      从自身评价的方面来讲，客观全面地评价绩效情况，有助于审计机关科学地制定发展规划以及相关规章制度，提高内部管理水平，从而促进审计机关的不断发展。从外部评价的方面来讲，绩效评价本身就在于发现问题，从而找出相应的解决办法，促进绩效水平的提高，进而促进审计机关科学长远发展。

      （三）绩效评价报告的公开能够证明审计机关公共受托责任的履行，提高审计机关公信力

      审计机关对自身的绩效进行评价并发布报告，能够向社会展示审计机关公共受托责任履行的情况，促使审计机关接受社会的监督，同时对促进审计机关履行公共受托责任有着重大的意义。

      二、国内外审计机关绩效评价现状

      （一）国外审计机关的绩效评价

      目前，世界上发布最高审计机关绩效报告的国家和地区主要有美国、英国、澳大利亚、日本和中国香港等。

      美国审计署是联邦国会之下的国家最高审计机构，直接向国会负责并报告工作。其自2001年起每年都向社会公布年度绩效报告。报告以“责任、忠诚、可靠”为核心价值理念，以中长期战略规划、年度绩效计划为行动依据，详尽介绍了自身的绩效情况，通过定量和定性两个角度披露其绩效的所有重要方面，并以业绩指标的形式对各项关键绩效指标进行说明，基本上采用的是BSC（平衡计分卡）绩效评价方法，主要采用审计结果、客户、员工和内部管理四个维度的定量指标进行分析。此外，还运用投入产出分析方法对美国审计署的绩效进行了总体评价。

      日本会计检查院地位独立，不属于立法、司法和行政机关。其对外公布的年度决算审计报告是年度工作成果的主要体现形式，具有以下显著的特点：一是全面展示了会计检查院一年的工作内容和工作成果。包括审计确认的决算、审计发现的不当事项、审计要求处理的事项、向国会及内阁报告的事项、国会要求事项的审计结果、对财务人员惩戒处分的要求及检查认定等，以及会计检查院的使命、审计实施、审计的单位数、账册凭证数等。二是提供的信息具体细致。如2009年度决算审计报告全文长达1 157页，提供的各类信息分类清楚且非常详细、具体。第二章确认的决算按部门或单位列示具体项目的岁入岁出金额；第四章国会要求审计项目，列示国会要求的内容、事项的背景、审计目标、被审计单位制度及执行情况、业务情况及存在问题、国会提出要求的时间、审计报告提交的时间等。

      最高审计机关国际组织（INTOSAI）于2007年发布了最高审计机关能力建设指南，以促进各个国家最高审计机关的能力提升。同时，最高审计机关国际组织在《世界审计组织战略规划（2011～2016）》中将审计机关组织能力建设作为重要目标，并要求各国最高审计机关在坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治方面不断努力，展示各国最高审计机关在国家治理中的重要作用。

      （二）国内审计机关绩效评价

      1.审计署机关绩效评价情况。2011年7月，审计署公布了2010年度绩效报告，至今已经公布了3年的绩效报告，主体框架包括：主要职责及机构设置、工作任务及完成情况、预算执行情况、绩效分析和附录5个方面的内容。审计署年度绩效报告的特点在于，一是加深了阅读者对审计工作的了解，二是在绩效的披露和分析中都有具体的数据支撑，对其绩效评价有较强的证明力，详见表1。

      

      深圳市审计局绩效评价情况。深圳是中国改革开放的窗口，2006年起，深圳市审计局就开始通过官方网站公布其自身的绩效情况，主要包括两方面内容：（1）上年度工作总结及本年度工作计划。除2007年度公开的审计工作意见内容不涉及具体金额和项目外，主要是上年审计工作总结及本年工作思路，内容较为详细，其中包括“全市共审计（调查）3409个单位，查出违规金额3.09亿元、损失浪费金额1.48亿元，核减投资额34.59亿元，促进增收节支26.95亿元”等描述，并可以掌握该局上年度开展审计项目的名称和审计管理等方面的主要内容。（2）年度公共服务白皮书、季度绩效评估目标任务完成情况。年度公共服务白皮书。根据市政府常务会议和市政府绩效评估与管理委员会全体会议精神，深圳市审计局在2010年首次制定并公开了年度公共服务白皮书，明确了公共服务事项的目标、进度及要求。主要包括其工作职责、年度白皮书工作任务目标（工作任务、目标及进度、责任部门），并提供了公共参与的方式。其中的目标及进度细化到了审计的节点，如某年度轨道交通全过程跟踪审计（见表2）。在季度绩效评估目标任务完成情况中，深圳市审计局将工作任务按照目标及进度、完成情况、是否完成计划目标、存在的困难或问题、牵头单位等内容每季度末公开一次。

      

      三、地方审计机关绩效评价指标的设计

      （一）地方审计机关绩效评价指标设计的原则

      1.可操作性原则。评价指标的设计必须具有可操作性。一是评价指标的设计必须考虑其指标值的测量和数据采集工作的可行性。二是在选取评价指标时注意搭配好主观指标和客观指标的比例关系，尽可能采用现行的统计指标，减少主观指标和设计新指标。

      2.系统性原则。各指标之间要有一定的逻辑关系，不但要从不同的侧面反映审计机关各项工作的主要特征和状态，而且还要反映审计机关各项工作之间的内在联系。指标体系的构建须具有层次性，自上而下，从宏观到微观层层深入，形成一个不可分割的评价体系。

      3.定量与定性相结合原则。定量与定性方法相结合能够在绩效评价时产生更好的评价效果。定量，采用数理统计等方法，能够精确地反映问题。定性，在由于数据不便于搜集的情况下或没有更好的评价方法的情况下，采取专家意见等主观方面的方法去评价事物，能够综合考虑各方面的内容。

      4.全面性和综合性原则。全面性是指审计机关的绩效评估指标要全面、客观、合理，要能基本包含和全面体现审计机关职能行使的情况。综合性是指要从多个方面来评价审计机关绩效，不能以某一个方面的情况代替其绩效的全部内容。

      （二）地方审计机关绩效评价可设定的指标

      地方审计机关绩效评价指标体系的设定，可以包括审计成果、审计机关有关财务指标、审计人员的培训与成长、审计机关服务对象的满意度等四个方面。另外，必须提出的是，以下列举的绩效评价指标，都可以用审计机关审计人员人数作为基数，来衡量人均水平，作为评价绩效的指标。

      1.审计成果方面。（1）可用金额计量的审计成果。一是审计查出主要问题金额。审计查出主要问题金额，是审计机关工作最为重要的财务成果。国家审计机关最重要的工作轨迹就是“财政资金运用到哪里，审计就跟踪到哪里”。主要问题的金额包括违规金额、损失浪费金额、管理不规范金额等。这一指标，体现了国家审计监督的功能，并且由于具有可计量性，能够直观地反映审计机关的业务成果。二是为国家增收节支的金额。审计是对已经发生的行为进行审计，许多资金虽然查出有问题，但没有办法挽回，审计机关最终能够挽回的资金主要是为国家增收节支的金额，如已上缴财政的金额、已减少财政拨款或补贴、已归还原渠道资金等。这一指标，一方面能够弥补“审计查出主要问题金额”指标的不足；另一方面，可以推动事后审计的前移，充分发挥审计“免疫系统”功能。三是其他一些可量化且能反映审计成果的指标。如已调账处理金额、审计促进拨付资金到位金额、审计后挽回（避免）损失的金额、核减投资额等。（2）不可用金额计量的审计成果。一是移送司法机关、纪检监察机关和有关部门处理事项的件数，以及移送处理的人员数。审计机关在审计过程中，发现的审计问题往往会牵扯被审计单位的相关人员，这些人员违反了国家法律规章制度的规定，根据审计法的规定，很多问题需要移交给司法、纪检监察等机关处理。在对审计机关移交司法、纪检监察等机关处理事项的件数进行考核时，应该结合事件的重要程度、涉案人员的级别以及涉案金额。这一指标也是区别国家审计、民间审计、内部审计的重要特征，它体现了审计机关工作的法律威慑力。二是出具审计报告或专项审计调查报告的份数。出具审计报告或审计调查报告的情况能够反映审计机关平均每位审计人员完成审计任务的情况。由于审计机关的审计工作不像民间审计，每年都对接受委托的客户出具审计报告，使用人均出具审计报告或专项审计调查报告的份数这一指标进行横向（与其他审计机关）或纵向（与历年审计数据）对比，有利于分析审计范围和力度，更好地发挥审计的监督作用。三是被采纳审计建议的比例。审计建议得到采纳的比例反映了审计机关提出审计建议的质量，这个指标作为审计的非财务成果，实际上是审计机关发挥建设性作用的重要手段，通过向被审计单位提出有价值的审计建议，可以推动被审计单位完善管理机制，提高效益，减少违规事件发生的概率。

      2.审计机关有关财务指标。（1）审计机关总投入产出比。审计机关总投入产出比能够直观地反映审计工作的绩效情况，这一可量化指标也是发达国家政府审计工作评价中采用最多的。地方审计机关可以使用这一指标与其他地方审计机关进行横向的对比，有助于审计机关管理者分析审计机关组织工作流程、审计人员和费用预算安排的合理性；也可以与历年数据进行纵向的对比，找出审计投入产出存在差异的原因。（2）审计机关预算执行情况。主要包括审计机关的年度总体支出情况、基本支出情况和项目支出情况。随着我国预算公开工作的推进，预算执行情况的公开已有所开展。如北京市审计局从2011年开始，公布上年度财政拨款支出情况和预决算情况。审计署机关预算执行情况的公开，也主要围绕基本支出、行政经费支出等内容。

      3.审计人员的培训与成长。学习与成长能力是审计机关创造价值的源泉，审计人员只有通过不断学习与成长，才能适应政府审计领域的各种审计业务，最终实现审计机关的战略目标。因此，需要向审计人员提供培训和继续学习的条件，关注审计人员对审计机关组织环境的满意度，拥有一个良好的组织环境是对审计人员工作的有效激励。（1）审计人员人均年培训时数。政府审计作为国家经济运行的“免疫系统”，是一种专业性较强的工作，审计人员除了要熟悉国家各项法律法规和方针政策外，还需要具备较强的审计技能和方法，才能分析和解决好审计中遇到的各种问题。由于审计涉及的面较广，有财政、金融、环境、文化、医疗、投资和农业等，一般审计人员都是财务背景出身，很难具备如此专业性的知识，因此要对审计人员有针对性的培训。审计署开展的“金审工程”要求审计人员必须具备利用计算机审计技术的能力，对审计人员计算机水平进行培训。还有，在审计过程中为了获取审计证据，需要与被审计单位的人员进行心理博弈，也需要对审计人员进行有关培训。审计人员人均接受的年培训时数越多，接受的新的审计技术和方法就越多，专业胜任能力也提升得越快，能够最终在审计过程中提高审计效益。（2）审计机关拥有较高专业资格的人员比例。审计工作是一项专业性较强的工作，可以将审计人员拥有专业资格证书的比例作为审计机关学习与成长方面的一项重要指标，促使审计人员主动学习专业知识，提高自身的执业能力，从而提高审计工作绩效。

      4.其他评价指标。（1）本级人大、党委、政府和上级审计机关的满意度以及社会公众的满意度。主要包括对审计机关的工作能力、工作任务完成的情况、工作成果等方面的评价。社会公众对审计机关的满意度的高低，能够在一定程度上反映公众对审计机关公共受托经济责任履行情况的满意程度。（2）审计机关收到行政复议、投诉或举报的次数。审计法规定，被审计单位对审计机关出具的有关财务收支的审计决定等不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。如果被审计单位申请行政复议成功，说明审计机关之前的审计决定和意见存在问题，所以应将这一指标纳入绩效评价中，能够倒逼审计机关提高自身绩效水平。（3）审计结果公开的比例。地方审计机关的工作结果往往在审计报告中能够得到充分显现，对于涉及公众利益的审计项目，社会公众应该享有知情权，审计机关应该向社会及时公布审计结果。审计结果的公开，有利于深化地方审计机关和政府的政务公开，推进民主管理、民主监督，也有利于审计机关地位的提升。

      四、地方审计机关内部绩效评价报告框架

      以审计署年度绩效报告为蓝本，结合对绩效评价指标设计的分析，本文初步提出地方审计机关内部绩效评价报告框架：

      ××审计局××年度绩效报告

      ××审计局主要领导致辞。

      一、主要职责及组织机构设置

      （一）主要职责。

      （二）机构设置。

      （三）人员构成。

      二、工作任务及完成情况

      （一）上年度工作开展情况。

      1.审计业务工作开展及完成情况。

      2.其他工作开展情况。

      （二）本年度工作计划。

      1.审计业务工作计划。

      2.其他工作开展的计划。

      三、预算执行情况

      （一）支出总体情况。

      （二）基本支出明细。

      （三）项目支出明细。

      四、绩效分析

      （一）总体绩效分析。

      1.可用金额计量的审计成果。

      2.不可用金额计量的审计成果。

      （二）重点审计项目的绩效分析。

      五、审计机关干部培训情况

      （一）审计人员的培训。

      （二）审计人员的成长。

      （一）年度大事记。

      （二）年度审计结果公告情况。

      （三）与其他审计机关绩效的分析对比。

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