公路资产管理问题的探讨
古尚宣
（广西壮族自治区交通运输厅，广西 南宁 530012）
［摘 要］ 针对公路基础设施资产特点，结合公路资产管理现状及存在的主要问题，以及公路资产管理难点问题进行分析，提出公路基础设施资产管理的措施和建议。
［关键词］ 基础设施 公路资产 管理
改革开放近40年来，我国公路建设取得举世瞩目的成就，截至2017年底，全国公路通车里程达到477.35万公里以上[1]。公路快速发展对我国经济社会发展起到了重要促进作用，也为我国积累了数量庞大的优质国有资产。公路资产是国民经济持续、健康发展的重要基础，管好用好公路基础设施资产是国有资产管理的重要内容之一。由于公路基础设施资产有其特殊性，理论界、实务界就如何管好用好公路资产提出了许多真知灼见。王素君（2010）认为：高速公路资产管理就是在高速公路资产经营和使用过程中进行的组织、指挥、协调、监督和控制的一系列活动总称，包括高速公路投资、经营、收益分配、资产评估等，是国有资产管理的重要组成部分。周国光（2011）认为：规范高速公路资产管理移交管理应划分为实物移交、账务移交、责任移交三部分进行区别管理。崔恒耀（2016）总结了高速公路资产特点和管理存在的问题，提出完善高速公路资产管理的法律体系，明确所有权，建立和完善高速公路资产监督管理机制，加强高速公路资产定额、信息化技术管理等建议。专家们的研究对加强公路资产管理提供了很好的意见和建议，但这些研究偏重于高速公路资产管理的研究，并未涵盖所有公路资产的管理。为此，本文就如何加强公路基础设施资产管理问题提出一些个人见解，以求教同仁。
把可能泄露用户隐私的名词分成两大类：一类是专有名词，比如，名字、地点等，一类是普通名词，比如，一些隐私敏感的疾病、职业等。 ICTCLAS 2016[15]可以自动的对消息中的名词进行标注，然后利用CN-Dbpedia[16]（提供开放API）的资源，把标注的名词的概念跟 CN-Dbpedia中的资源进行关联，借助SPARQL查询语言[17]和语义Web[18]来实现标注名词的语义分析。
一、公路基础设施资产特点
公路是国民经济发展的重要基础设施，公路资产是国有资产的重要组成部分，公路基础设施资产与其他国有资产相比具有显著的特点：
（一）公路资产的公益性特征显著。公路作为国民经济重要基础设施，项目建成后，其使用价值体现在为过路的车辆提供通行服务，在交通量未达到饱和之前，公路上任何一辆车的通行不会影响其他车辆的正常通行，每一辆车的通行也不以排斥其他车辆通行为前提，也就是说公路使用者之间不存在排他性。另一方面，交通量未达到饱和之前，每一辆过路车辆都不会因自己的加入而减少公路对其他新增提供相同的通行能力，换句话说，公路提供的通行服务在消费之前不存在竞争性。公路这两个特征符合公共经济学理论公共产品特性，决定了公路资产的公益性。
（二）公路资产的网络性。公路基础设施点多、线长、面广等特点，公路在地域分布上遍及全国城乡。只有当公路相互衔接、建设成网、达到适当规模，才可能发挥公路的整体功能与效益，因而公路具有网络特性，公路资产与其他国有资产相比具有分散性和不可分割性。
Seminar即研讨会，是以教师和学生为共同的教学主体，以学术交流互动为特征，以相互启发为进步动力的交流模式，通过师生研讨从而达到教学与科研的双重目的[1]。Seminar起源于18世纪的德国，随后被美、英、法等国借鉴，并逐渐成为西方发达国家高等教育的基本形式，在大学本科和研究生教育中具有非常重要的作用，是西方国家高等教育现代化的重要标志[2，3]。近年来，我国高校多将Seminar教学模式应用于硕士、博士研究生阶段的教学活动，对研究生科研能力的培养起到了巨大的推动作用，但目前该教学方式主要在课题组内部进行[4～6]。
2.公路资产管理主体多元化。公路资产所有权为国家所有，公路资产属于国有资产的重要组成部分是毋庸置疑的。但随着我国公路投融资主体多元化，产生了不同类型的公路资产管理主体和不同的管理方式，有关公路资产的各项权利如投资、收益分配、处置等也不尽相同。
我们知道，人的牙齿和舌头的感觉非常精细，是容不下半点“沙子”的，它们之所以能够协调，在口腔内重复进行着机械性活动，是因为它们有着自己运行的轨道，维持着口腔功能的正常运转。一旦口腔内出现任何异常，就可能会破坏口腔内的平衡，可能会发生咬伤。
（四）公路资产使用年限长，资产维护成本高。公路基础设施由路基、路面、桥涵结构组成。正常情况下路基设计使用年限长达百年至数百年，桥涵结构100年，高等级公路（一级以上）沥青混凝土路面结构使用年限15年、水泥混凝土路面使用年限20年。为维持公路基础设施正常运行，每年需投入大量的资金进行日常维护和大中修。全国每年用于公路日常维护的资金在千亿元以上，公路资产维护成本十分高昂。
（五）公路资产管理有其自身特性。公路资产与一般国有资产追求“增值保值”不同，它以保持资产的完整性、安全性、提高公路资产为社会服务为根本价值目标。
二、公路资产管理现状及存在的主要问题
（一）公路资产管理现状
由于《公路法》和《公路管理条例》对公路管理事权只是进行了原则性划分，但对于公路基础设施资产产权却没有明确界定，如何明晰各级政府的公路资产产权是加强公路基础设施资产管理的另一难题。只有在明晰公路资产权属关系基础上才能加强对公路资产的各项权利如投资、收益分配、处置进行监管。
（三）公路资产数量庞大，单位资产价值高。我国公路经过几十年的建设，到2017年全国公路通车里程预计达到477.35万公里以上，高速公路通车里程突破13.65万公里，形成了一笔数额庞大的国有资产。公路作为资本密集型产业，单位价值非常高，以西部地区为例，2017年在建的4车道高速公路平均每公里造价一般都需要7000～10000万元左右。
从投资角度公路划分为非收费公路、政府还贷收费公路、经营性收费公路。非收费公路由各级政府财政资金安排投资建设并负责维护，形成的公路资产及其管理主要由各级政府交通运输主管部门代表国家行使。政府还贷收费公路资产是由政府财政资金及政府举借的债务资金投资形成，其资产管理也是各级政府交通运输主管部门或所属企事业单位；经营性公路资产则由投资主体按照所有权和经营权分离的原则，依法经营公路权益并对其进行管理。
30只模型组和30只丁酸钠组SD大鼠进行造模处理，参照林雪等［3］的药物剂量，造模前3 d丁酸钠组ig给予40 mg/kg丁酸钠，1次/d，照射后继续给药3 d，对照组和模型组ig生理盐水。造模大鼠暴露腹部上至胸骨剑突，下至耻骨联合，VarianClinic600直线加速器6MV高能X射线定位照射，其余部位用5 cm厚铅砖屏蔽，单次照射，总吸收剂量 10 Gy［5］，3 d 内大鼠出现腹泻、黏液血便记为造模成功［6］。
（一）加快公路资产管理法律法规建设，确保依法管理公路资产。
纵览海尔三十多年不断挑战行业极限、企业极限的发展历程，“以用户为中心”的精神内核贯穿始终。在产品创意上，海尔的产品都是源自与用户交互，围绕用户需求进行创新与变革；在制造上，通过全球首个引入用户全流程参与体验的工业互联网平台以及全球11大互联工厂，实现大规模定制；在服务上，海尔建立起全流程家电服务体系，用户一键扫码，一生关怀。
从处置角度而言，非收费公路由于其投资的无偿性和非盈利性，因此不涉及到公路资产处置的相关内容；对于政府收费还贷公路，资产管理主体主要是政府交通运输主管部门或所属企事业单位，其处置主要涉及收费权益的转让；对于经营性公路资产在处置主要包括转让、收回、回购等。
（二）公路资产管理存在的主要问题
1.公路资产管理事权划分不清，公路基础设施资产权属不清、产权不明晰。《公路法》和《公路管理条例》对公路管理事权只是进行了原则性划分，但对于公路基础设施资产产权却没有在各级政府中予以明确界定，而我国现行的财政体制事实上已是分级财政体制，每级政府都有自己的预算，中央财政的转移支付也在逐步规范化，中央财政安排建设形成的公路资产与地方各级政府用“自己”的财力投资形成的公路资产交集在一起，资产关系的复杂化也使地方各级政府产生了产权方面的要求，造成了目前公路资产产权不明晰，监管责任落不到实处。
这节课教学的主要内容是用“自主探究法”发现两个三角形全等的四种判定方法，再予以应用.采用质疑式教学，不但可以给学生思考数学问题时指明方向，而且调动了学生思维的积极性，学生自主进行探究、动手操作得到四种判定方法，很好地完成了质疑过程与方法.在这节课中，质疑的作用是不可替代的[4].
2.中央和地方各级政府对经营性公路资产的管理体制尚未理顺，管理上分工不清、责任不明。公路作为国民经济发展的重要基础设施，公路资产是国有资产的组成部分。但公路资产的性质未有明确的界定，管理的权限不明、职能分工不清，主要表现在收费经营公路方面，公路资产的管理体制有隶属各级交通主管部门的公司型和完全脱离交通主管部门管理由地方政府直接授权管理的公司型两种管理体制。
3.委托及受托的代理关系不明晰。国务院交通主管部门（交通部）负责主管全国公路工作，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理。目前的公路建设资金基本上是按照“三个一点”即“国家补助一点，地方政府财政资金投一点，债务资金筹一点”的原则进行筹集，中央补助部分主要是纳入财政管理的车购税（费），地方政府投入是纳入地方财政预算资金（含成品油价格税费改革专项资金），这两部分构成国家投入公路项目的资本金，就国有资产来说，代表国家出资人的是中央和地方政府。目前暂由中央和地方交通主管部门代行出资人权利，在资产授权管理问题上是缺乏法律依据的，委托及受托的代理关系不明晰。
4.公路资产价值管理缺失。我国公路基础设施在《政府会计准则——基本准则》及《政府会计准则第5号——公共基础设施》颁布前从未进行资产价值确认、计量并进行会计核算，公路资产从未登记入账，公路事业单位依照国有资产管理的各项规定对公路基础设施进行实物管理，通过成品油价格税费改革专项资金投入公路进行维修、保养，维持公路简单再生产，保护国有公路资产的完整和有效使用，防止了国有资产的流失，维护了公路所有者的合法权益，更好地为国民经济发展服务，达到公路资产的保值。但由于公路基础设施资产未进行价值确认和计量，公路资产价值无法准确反映。近30多年建设积累的公路资产价值几何政府自身也未全面掌握，造成今日的公路资产价值管理缺失。
三、公路基础设施资产管理的难点
1.存量公路资产价值如何确认？所谓存量公路基础设施资产是指以前年度建造形成的当期仍在使用的公路，由于这部分公路资产建造的年代久远，建造时间跨度很大，如有建国初期甚至解放前建造的，也有近几年建造也未确认价值的资产，并且相当一部分公路设施建造成本等数据无法获取，这给公路基础设施资产价值确认和计量带来困难。按照《政府会计准则——基本准则》对资产的计量属性界定，历史成本、重置成本、现值、公允价值和名义金额都是存量公路基础设施资产初始计量可供选择的方法。采取何种计量方法确认公路资产价值将其纳入政府公共基础设施资产统一管理是公路资产管理的难点之一。
（一）公路基础设施资产价值如何确认的问题
加强公路资产管理首先需要确定公路基础设施资产价值，明确公路资产产权权属关系，在产权明晰基础上才能加强对公路资产的各项权利如投资、收益分配、处置进行管理。如前述，我国公路基础设施资产未进行确认、计量并进行会计核算，而过去事项或交易形成的公路资产形成或取得的渠道复杂，既有存量公路资产，又有特殊公路资产。因此，如何确认公路资产价值、明晰各级政府公路产权是公路资产管理的难点。
2.特殊公路资产价值如何确认？为减轻政府在大型基础设施建设中的财政负担，实现项目风险分散和风险隔离，国务院决定在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式也就是PPP模式，国家发改委、财政部等部门相继出台相关的指导意见和指南，我国收费公路建设采用PPP模式的项目不断增加。采用PPP融资模式建设的公路基础设施，政府通常给予投资企业一定的特许经营期限（如收费公路项目特许经营期限25年，西部地区30年），企业取得的是公路设施特许经营权，按照《企业会计准则第6号——无形资产》的要求，企业只能确认为无形资产，政府如何对PPP项目形成的公路基础设施资产进行计量确认是公路资产管理的难点之二。
（二）公路资产产权权属关系如何明晰的问题
1.现有公路基础设施资产建设和养护管理事权责任划分。《公路管理条例》规定：公路管理工作实行统一领导、分级管理的原则，国道、省道由省、自治区、直辖市公路主管部门负责修建、养护和管理；国道中跨省、自治区、直辖市的高速公路，由交通部批准的专门机构负责修建、养护和管理；县道由县（市）公路主管部门负责修建、养护和管理；乡道由乡（镇）人民政府负责修建、养护和管理；专用公路由专用单位负责修建、养护和管理。
四、加强公路基础设施资产管理的措施及建议
针对公路资产特点及管理难点和存在问题，本文认为从如下几个方面加强公路资产管理。
从收益角度看，非收费公路不涉及资产收益及分配等管理内容；政府还贷公路不具有现实的收益，但因其有公路收费权，国家允许公路收费权转让，因此具有潜在的收益；经营性公路按照其形成机制主要包括两类：一是收费公路权益转让收入中与政府投入响应的收益及分配；二是含有政府性投资的经营性公路中的股权收益及分配。
矿区出露地层较为单一(图1)，出露地层主要为下二叠统洛巴堆组(P1l)、上二叠统旁那组(P2p)、古近系古新统典中组(E1d)及第四系(Q)。洛巴堆组划分了四个岩性段：第一岩性为安山质火山角砾熔岩(P1l1)；第二岩性段为流纹岩(P1l2)；第三岩性段为大理岩(P1l3)；第四岩性段为板岩夹粉砂岩(P1l4)。典中组划分了两个岩性段：第一岩性段(E1d1)为安山质火山角砾熔岩，第二岩性段(E1d2)为安山岩。
公路资产与一般资产相比有其特殊性，现行的行政事业单位国有资产管理办法缺乏对公路资产的各项权利如投资、收益分配、处置管理的规定。因此，加快公路资产管理法规、制度建设是加强公路资产管理的首要任务。从规范公路资产投资、收益分配、处置行为考虑，制定的法规制度既要考虑到公路资产管理的共性又要顾及收费公路的个性，为此，建议制定的法规制度至少要包括《公路资产管理办法》、《公路特许经营管理办法》、《收费公路经营权转让管理办法》等。
按：欧公《集古跋尾》云：“《盘谷序》石本贞元中所刻，以集本校之，或小不同，疑刻石误。然以其当时之物，姑存之以为佳玩，其小失不足校也。”详公此言，最为通论。近世论者专以石本为正，如《水门记》《溪堂诗》，予已论之，《南海庙》《刘统军碑》之类亦然，其谬可考而知也。[注] 《原本韩集考异》卷四《汴州东西水门记》：“‘文’，方从石、阁、蜀本作‘醇’。今按：此记方氏多从石本，石本固当据信，但上条用字大误，而此‘醇’字亦未安耳。”此处所谓“石本固当据信”，乃就通例而言，而就此文此句而言，则石本不可据信，只不过朱子表达比较委婉而已。
（二）合理划分公路资产管理事权
十八届三中全会《决定》“要适度加强中央事权和支出责任……，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，……区域性公共服务作为地方事权。”的制度安排原则，结合公路具有不可移动性、不可分割性、带状性、网络性及持久耐用性特征的状况，在现行公共财政框架下，按照公路受益范围或外部特征来划分中央和地方政府事权，即对于受益范围仅局限于某一区域，外溢特征不明显的公路，建设、养护事权应当由这一区域的政府承担；对于受益范围广、外溢特征明显的公路，建设、养护事权应当由中央政府承担。根据这一划分原则结合我国公路管理现状，中央和地方政府公路建设、养护事权划分有两种选择，一是中央政府负责国道建设养护，省级以下政府负责省道以下公路建设养护，即“国道国建、国养，省道省建、省养，县乡道县建、县养，专用公路由公路专属使用者建设和养护”；二是实行国道由中央、省级政府共同负责建设维护；省道由省级政府负责建设维护；县道以下由县级政府建设维护。无论是从厘清事权、明确责任考虑，还是从有利于区域交通发展，促进区域经济平衡协调的角度考虑，本文认为第二种选择是加强公路资产管理的最优选项。
（三）明晰公路资产权属关系，完善公路资产授权管理的法律关系。
一般来说资产权属是谁投资谁拥有产权，这一原则同样适用于公路资产权属的确定。基于我国现行公路基本为中央政府和各级地方政府共同投资建设的现实，应按照中央政府和各级地方政府投资比例明晰公路资产权属，由各级政府分别确认、计量和反映。同时为加强公路资产管理和维护，根据公路管理资产管理体制，依法完善各级政府对公路资产管理的授权管理。
（四）尽快出台《政府会计准则第5号——公共基础设施》指引，制定统一的存量公路资产价值确认计量方法的指导意见，以妥善解决存量公路资产价值确认、计量的遗留问题，为加强公路资产管理提供基础。
结束语
通过上述的分析讨论，本文认为公路是国民经济发展的重要基础设施，公路资产是国有资产的重要组成部分，公路基础设施资产管理尤其自身的特性。因此，必须加快公路资产管理法律法规建设，合理划分公路资产管理事权，明晰公路资产权属关系，完善公路资产授权管理的法律关系，妥善解决存量公路资产价值确认、计量的遗留问题，以强化公路资产的管理。
参考文献
[1]2017年交通运输行业发展统计公报[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/30/content_5278569.htm.2018-3-30.
[2]王素君等.高速公路资产运营评价与管理[M].北京：人民出版社，2010.
[3]周国光.有关加强高速公路资产移交管理的基本思路[J].交通财会，2011（11）.
[4]周国光.高速公路资产运营管理研究的探索[J].中国公路，2012（4）.
[5]崔恒耀.高速公路资产管理研究[J].行政资产管理与财务，2016（9）.
[6]古尚宣.公路管理事权划分与支出责任若干问题研究[J].交通财会，2014（11）.
[7]古尚宣.构建新型公路资产管理体制 确保我国公路可持续发展[J].交通财会，2004（5）.
[8]古尚宣.交通运输部门编制权责发生制财务报告几个问题的探讨[J].交通财会，2016（3）.
［中图分类号］ F540.57
［文献标识码］ B
［文章编号］ 1005-9016（2019）01-33-05
标签：基础设施论文; 公路资产论文; 管理论文; 广西壮族自治区交通运输厅论文;