中国社会保险“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源，本文主要内容关键词为：碎片论文,中国社会论文,冲动论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国社会保险制度“碎片化”起源与现状
(一)中国社会保险制度“碎片化”起源与现状
众所周知，20世纪90年代初，我国社会保险制度的改革和建立，其初衷是为国有企业改革配套而肇始的，以替代传统的计划经济时代实行的“国家保险/企业保险”即由国营企业大包大揽的旧制度，于是，社会保险制度的设计特点无不带有明显的国企改革配套特征。随着改革的深入和参保覆盖面的扩大，国有经济职工早已应保尽保，实现了当年改革的初衷，但当统账结合制度从国企走向非公经济成分，走向其他群体，走向农村，真正走向社会时却发现，这个制度难以完全适应他们：1997年，我国开始真正建立个人账户，但5年之后即从2002年开始，广东省就逐渐出现农民工退保现象，并逐年扩大，截至2007年年底已办理退保手续1 000万人；也正是从这一年开始，即使在国企，也出现一些不适应性，即退休金待遇水平呈现出与社会平均工资和机关事业单位退休金水平逐年拉大的趋势；为了适应和满足各地参保群体的意愿和要求，各地纷纷开始采取降低费率、单独建立小制度的办法，以覆盖当地的城镇灵活就业人员、农民工、务农农民、失地农民等不同群体。这样，中国社会保险制度就逐渐呈现出一个“碎片化”状况：城市与农村分割，私人部门与公共部门分立，形成多种社会保险制度并存状况(见图1)。
图1 2007年中国社会保险制度“碎片化”状况
资料来源：作者根据如下资料绘制：人力资源和社会保障部，国家统计局.2007年劳动和社会保障事业发展统计公报；人力资源和社会保障部网站主页.http://www.mohrss.gov.cn/mohrss/index.html。
(二)案例分析
从大制度上划分，中国目前的社会保险制度可以划分为三四个，但在实际操作中，由于强烈的现实需求，即使在同一个大制度里，也存在诸多小碎片，例如，城镇基本养老制度费率不统一，各种开发区基本养老制度不统一，农民工群体在不同地区被分割在不同的制度里，“大碎片”套“小碎片”的情况非常严重。这里仅以东部发达地区长三角的吴江(和东海)为例予以麻雀解剖①(见表1)。
截至2007年年末，吴江市全市户籍总人口仅为80万人，而登记外来人口则为76万人。在这样一个150多万人口的县级市，就存在着4种制度(养老)，即农保、土保、城保和公保(机关事业单位)，每个制度里又套着一些小制度。
1.农保。在“农保”里，个人出资40%，市镇两级财政补贴60％；平均待遇水平每月100元左右，比农村最低生活保障线还要低一些。而在东海县，“老农保”农民的费率从2元到20元分为十个档次，由农民自由选择，但人均退休金仅仅为11.5元。在“新农保”里，每年每人最低缴费600元，多数农民实行“811工程”，即个人出80％，乡镇财政补贴10％，村集体补贴10％；村干部(党支部书记、村委会主任、会计和乡村医生)实行“433工程”，个人拿40％，财政补贴30％，集体补贴30％。
2.土保。“土保”即“土地换保障”制度，被征地农民绝大部分未纳入城镇社会保障体系，而是采取获得土地补偿款的办法，一般是一亩土地是2万元左右，大约仅能维持被征地农民7年的生活水平。吴江市征地农民生活保障水平标准是每人每月220元，2007年7月后提高到240元。
3.城保。“城保”更为复杂，根据户籍性质和企业性质分为3个不同费率：一是本地户籍和雇用外地城镇户籍人员的单位按规定基数的19％缴费；二是雇用外地农民工的城镇企业按上述基数的13％缴费；三是雇用外地农民工的开发区企业按10％缴费。划入账户也比例不同，比如，外来从业人员个人和单位所有缴费全部划入个人账户。费基也不同，比如，一般企业的费基下限为1180元/月(2007年)，而外商投资企业、民营企业可按不低于950元/月的标准缴纳。
4.公保。“公保”即机关、事业单位养老保险。由于全国机关、事业单位社会养老保险没有统一政策，吴江市的参保范围、缴费基数、缴费比例、缴费方式、机构设置等都不尽一致。已参保单位职工退休由人事部门审批，由劳动保障部门负责发放养老金。参保范围包括以下三类：一是差额拨款和自收自支事业单位中的在编在册工作人员；二是全额拨款事业单位中的合同制工人以及行政机关行政附属编制中的劳动合同制工人；三是2004年10月1日后全额拨款事业单位的新进在编人员。三类人员的单位缴费来源不同，赡养比变化很大，1996年刚建立时，在职与离退休人员的比例是4︰1，但机关、事业单位每年新增参保职工不到1％，退休人员的增长速度是8％，2008年在职与离退休人员的比例提高到2.8︰1。截至2007年12月末，有364个机关事业单位，计7082名在职职工参加社会养老保险。享受社会养老保险待遇的有2629名离退休职工，目前累计滚存结余0.38亿元，预计到2011年所有历年积累基金将全部用完。
上述一个小小县级市的“碎片化”状况便如此令人眼花缭乱，如果将之放大到全国，那就可想而知了。
二、“碎片化”社会保险制度的危害
(一)“碎片化”的多种退休制度不利于社会和谐
1.不利于社会稳定。多种退休制度并存必然导致多种退休待遇并存，进而导致不同退休制度和不同群体之间的相互攀比，容易产生社会摩擦和社会矛盾，不利于社会和谐与社会稳定。中国目前机关、事业单位与企业三个制度之间的退休金待遇差导致的不和谐就是一个例证。尤其近几年来，已成为每年两会代表批评的一个重要社会问题，成为社会媒体关注的一个热点新闻，由此导致各级上访的案件逐年增加，成为影响社会和谐与社会稳定的重要因素之一。
2.不利于社会公正。社会保障的一个重要特征应该体现社会正义和社会公平。但在多种退休制度下，社会保障制度是建立在群体特征的基础之上，退休待遇差距很大，并且具有不断拉大的趋势。1990年，企业单位人均离退休费为1664元/月，事业单位和机关分别是1889元/月和2006元/月，差距不大，事业单位和机关人均离退休费分别比企业高出13.5％和20.6％。但是，到2005年，企业单位人均离退休费为8803元/年，事业单位和机关分别是16425元/年和18410元/年，即事业单位和机关人均离退休费分别比企业高出86.6％和109.1％。②同班同学由于在不同的部门，退休金水平可能相差一倍甚至更多。农民工异地打工不能转续社会保险关系所导致的“便携性损失”也是社会不公正的典型表现。
3.不利于社会流动。社会流动又称社会位移，是指个体从一种社会集团移向另一种社会集团、从一个部门移向另一个部门、从一个社会集团或部门内部的某个层次移向另一个层次的社会现象。所谓社会流动，其概念已经远远超出了农民工全国流动的范畴，还包括机关事业单位人员流动到企业、城镇居民流动到农村、退休后异地养老等所有的社保关系转续，还包括农村劳动力转移过程中身份转换时的社保关系转续等。但在多种退休制度下，不但农民工难以转续社保关系，就是机关干部向私人部门、私人部门向公共部门、私人部门A城市向B城市，社保关系转续都是难题。现阶段是建国以来干群矛盾、社会矛盾、群体事件、社会冲突等最集中、最频繁、最突出的历史时期，中央提出构建和谐社会的战略部署非常及时，非常英明。其中，保持良好的社会流动，是社会得以维持稳定的一个“排气阀”，否则，在这个大转型的伟大时代，没有良好的社会流动将是威胁社会稳定的一个重要因素，社会流动如果由于社保制度而受到制约，社保制度就不但不能成为“稳定器”，反而会成为“火药桶”。在全球化时代，国内劳动力要素流动是市场经济的一个内在要求，大势所趋，全国大市场的形成有赖于基本养老制度的配套和支持。
4.不利于提高社保资金运用效率。制度不统一不利于提高资金运用效率。这主要表现在两个方面：第一是资金运用效率低下。一方面，制度收入形成了积累运用效率低下，缴费收入管理分散，地区之间很不平衡。横向看，地区间不能调剂，纵向看，中央政府无法以丰补欠。例如，截至2008年年底，广东省基本养老基金已滚存结余2000亿元，占全国滚存结余总额的1/4，但同时西部欠发达地区连年存在当期支付缺口，每年需要各级财政补贴。这就意味着，另一方面，财政资金运用效率低下。第二是养老基金分割在全国几千个县市级统筹单位，治理结构难以建立起来，投资策略的升级和优化难以实现，只能采取诸如协议银行存款和购买国债的被动投资策略，回报率十分低下，根据审计署在2008年11月第三届全国社保论坛公布的数据，多年来年收益率只有2％。在基金碎片化状态下，社保基金积累越多，包袱就越大，投资损失就越大。2007年五险滚存累计已超过万亿，近五年来每年结余1 000多亿元。③可以预言，早晚有一天，巨大的社保基金滚存结余也将成为一个难题，就像巨大的外汇储备一样，甚至继外汇储备而成为第二大保值增值难题。
5.不利于控制财政风险。在世界上任何国家，福利刚性是一个铁律：只要存在多种退休制度，退休待遇低的群体必然向高的群体攀比，最终必然就高不就低，“攀高拉齐”。从1991到2005年的15年间，机关单位人均离退休费的平均增长率是16.3％，而企业人均离退休费的平均增长率是10.9％，机关单位高出企业5.4个百分点；事业单位人均离退休费的平均增长率是15.8％，高出企业4.9个百分点。④为此，2007年中央政府决定，在已经连续三年上调企业退休待遇的基础上，再连续上调三年。这项决定无疑体现了党中央、国务院对广大退休人员的亲切关怀，缩小了企业退休待遇与机关事业单位的差距。但同时也为财政提出了三个方面的挑战：一是对中西部和老工业基地的当前支付缺口加重了本来就不富裕的社保基金的负担；二是对参加基本养老保险的虽然从基本养老保险基金中列支，长期内必将影响基金的财务可持续性，最终还是财政兜底的。三是地方道德风险导致待遇调整存在碎片化情况，蕴藏着潜在财政风险。虽然2007年12月12日劳动保障部与财政部联合颁发的《关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》(劳社部发[2007]43号)明确规定，“按照2007年企业退休人员月人均基本养老金的10％左右确定”，但事实上，在全部29个省区中(包括深圳市，下同)，上调幅度大于10％的有26个，最低的为10％(3个省份)，其中上调幅度最高的是18.9％。全国平均增幅12％，高于规定的10％；全国平均上调122元，高于规定的100元；调整之后的替代率水平也高低不齐，最低的省份只有37％，最高的是60％(如果不算深圳的话)。⑤上述结果为次年调整埋下了相互攀比的伏笔，蕴藏着潜在的长期财政风险。
6.不利于社保制度长期建设。统账结合是一种部分积累制。由于待遇差的原因而导致的待遇上调，如果不得不由外部进行行政干预，人为地“盯住”某个指数(如这几年来10％的人为上调幅度)，久而久之，不仅统筹部分的待遇计发公式的约束逐渐丧失，而且个人账户的作用也变得可有可无，账户比例的大小乃至做实账户的意义等都大打折扣，统筹与账户之间的界限越来越模糊，统账结合的部分积累制特点越来越模糊，统账结合存在着流于形式的可能性，甚至出现“制度蜕变”。对个人来说，缴费与待遇之间的联系逐渐松散起来，激励机制受到弱化，制度收入会逐渐受到负面影响，进而影响到社保基金的支付能力。重要的是，当统账结合制度出现流于形式的苗头时，很容易形成一种“制度依赖”，进而演化为参保人的“心理依赖”。
7.不利于为拉动内需做出贡献。在多种退休制度并存的情况下，由于待遇差是靠“外部政策”予以临时调整，参保者退休待遇预期难以确定，透明性较差，制度难以识别，不仅影响政府的公信力，而且不利于参保者烫平消费周期的个人消费决策，进而不利于拉动内需。在外贸依存度高达70％的增长方式中，内需是今后十几年经济发展的一个关键。当前美国发生的金融风暴和世界经济危机向人们昭示，社会保障制度应该成为稳定和扩大内需的一个制度保障。
8.不利于扩大覆盖面。越简单的制度越容易被公众接受，越容易普及推广。统账结合本来就是一个十分复杂的制度，如果再加上多种制度并存，就显得更加复杂，叠床架屋，令参保者无所适从。尤其对介于城镇和农村之间的农民工来说，更显得“乱”，这将不利于覆盖面的扩大。养老制度覆盖面狭窄，是目前最大的社会不公，不利于顺利地实现到2020年基本建成覆盖城乡社保体系的目标。
9.不利于提高社保制度运行质量。众所周知，全国社保系统经办机构队伍只有11万～12万人。以江苏省东海县为例，在全县的县、镇(乡)、村三级农村养老保险网络中，全部适龄参保人口为50万人，其中，县农村养老保险处共有工作人员10人，人均管理5万人，而县农保大厅只有4人；23个乡镇劳动保障事务所(加上一个开发区)共计66名工作人员，平均每个事务所不到3人；各村配备1名社会保障协管员。⑥即使在统一制度下，这种管理负荷就已经远远高于国外；如果再加上碎片式的退休制度，那就会增加成倍的工作量，不但极大地降低了本来就是粗放管理型的工作质量，而且增加了基层社保经办机构在工作中的操作难度。比如，在同一工厂和办公室对不同身份的识别，建立不同的劳动关系档案，差错率、诉讼案件、不同制度之间的转换和制度交易成本非常大。
10.不利于社会融合与社会和谐。同工不同缴费，同工不同制度，同工不同待遇，这种“身份歧视”“制度歧视”“待遇歧视”将为制度运行带来极大的交易成本和困难。在长三角和珠三角地区，同一个集体或单位的不同户籍和不同身份的外来人员已经很难分得出来。但在碎片化制度下，其结果是把身份高低贵贱已经逐渐模糊的和谐群体又重新人为划出三六九等，强行归属为城保、农保、土保等不同的制度。这不仅为企业主增添了困难，而且不利于社会融合和社会和谐，强烈的社会排斥感和自卑感在农村户籍的外来人员中会油然而生。
(二)建立农民工社保制度弊大于利
由于年复一年的农民工退保的强大社会舆论压力和十七大提出的2020年基本建立覆盖城乡社保体系的“倒逼机制”，制定农民工社保制度几近定论，呼之欲出。据悉，随后将制定全国范围的新型农村社保制度。这样，中国在完成社保全覆盖的同时，也基本完成了碎片化的历史进程。
农民工制度的诞生，是中国20世纪90年代初建立现代社保制度以来正式建立的第一个“碎片”，是中国从此走向碎片化道路的一个开端。对农民工来说，眼下看是好事，中期看是坏事，长期看后患无穷。
1.短期看，农民工制度在相当程度上可把目前分割在成百上千个地方“小碎片”里的农民工整合为一个“大碎片”，解决了眼下非常急迫的“便携性”困境，缓解了农民工异地流动打工转续社保关系时的燃眉之急，免除了目前由于其异地转续社保关系而遭受的“便携性损失”(单位的配比缴费)。
2.中期看，建立农民工制度至少存在三个问题。第一，不利于城镇化进程，容易出现“拉美现象”。据预测，到2020年，中国城镇化率将达到60％，就是说，至少从现在起每年至少要有一千几百万农村劳动力转移出来。目前的农民工制度设计中虽然只是一个过渡性制度，即只规定缴费制度，而没有规定待遇计发办法，但是，低于城镇制度费率一倍的缴费水平必然导致其未来退休收入替代率也相差甚远，其后果是在其转移到城镇之后将农民工“二等公民”的社会分层“锁定”在一个“亚二元结构”里，即一个城市两个世界，等于将全国城乡二元结构演变为三元结构，将目前诸如北京等大城市的“××村”合法化了。拉美国家实行的均是分立的农村社保制度，在过去几十年的“非农化”过程中，城市病成为拉美现象的一个沉痛教训，其中，分立的农保制度是其重要推手之一。第二，作为一个过渡性制度，对于回乡的农民工来说，他们的退休待遇则显然会高于当地农村制度水平，从而会引发新的矛盾。第三，农民工制度显然是个内部循环制度，从基金管理运营，到登记注册等，制度交易成本会很高，尤其是农民工退休后的养老金支付结算会遇到很多问题。采取的应对措施无非是两个：一个是采取欧盟的“集合与分配”(Aggregation and Apportionment)即我们说的所谓“分段计算”办法，由最后的退休地予以追溯参保人职业生涯中各打工地的全部缴费权益，这个办法太复杂，太繁琐，道德风险防不胜防，“识别”难度很大，交易成本极高，甚至高得足以导致制度无法顺利运转。广东东莞2008年夏天发放1000元“小红包”导致械斗和骚乱就是一个案例。⑦所以，分段计算是一个“不是办法的办法”。另一个是“地区间结算”，即农民工的流出地与流入地之间、打工地与退休地之间进行结算。虽然这个办法是“钱随人走”，要好于“分段结算”，但制度交易成本也很大，存在很多问题。例如，农民工外出打工时为户籍地带来的较高赡养比，导致当期支付存在缺口，这是流出地“显性”养老债务的典型表现；农民工外出打工时还为流出地带来一种“隐性”养老债务，即当农民工告老还乡回到户籍地养老时，流出地还必须为其支付一笔养老金；换言之，农民工流出地社保基金支付能力面临着“双重支付”的夹击，陷入恶性循环。所以，“地区间结算”是很难算清的，存在很多扯皮的事情，对农民工是不利的，对社保制度建设是不利的，对社保经办机构也是不利的；所以，这“不是一个治本的办法”。
上述对建立农民工制度的分析显示，这显然是一个短期利益与长期利益的比较、取舍和权衡问题，结论十分明显：弊大于利。
3.长期看，毫无疑问这是一个饮鸩止渴的办法，它把矛盾推向了未来，将导致社会长期不稳定。
三、国外社保碎片化的经验与教训
(一)起源：英国整合碎片成功的经验
碎片化社保制度源远流长，可以追溯到欧洲几百年前的行业公会和基尔特主义(guilt)互助会，在两百多年后的19世纪末，由德国开历史先河，以国家立法的名义将之逐个“招安”，将之变成强制性的国家保险制度。这个以当时德国铁血宰相俾斯麦命名的社保制度保留了碎片化管理的行业统筹特征，在随之半个多世纪里成为欧洲各国效法的模式。直到第二次世界大战，俾斯麦模式一统天下的局面才被英国贝弗里奇模式所打破，从此俾式与贝氏两个模式成为欧洲乃至全世界分析社保制度的两个主要工具。起源于第二次世界大战的贝弗里奇模式的特征是试图对俾斯麦模式的碎片化现状进行整合，以建立起一个“大一统”的社保制度。可以说，除少许遗留问题以外，英国基本上完成了碎片整合的历史任务，建立起一个“三统一”的社保制度，即统一国民资格、统一待遇比例、统一管理机构。这个“三统一”彻底摒弃了碎片化造成的社会歧视，为欧洲和全世界树起了一个最新的标杆，很多已经采取俾斯麦模式的国家随之效法，有的国家改革成功了，有的失败了。北欧国家成功地建立起统一制度，而大多数西欧国家则比较完整地保留了传统的碎片化制度。
(二)危害：法国碎片化制度整合失利的教训
在第二次世界大战后期，法国也曾试图效法英国，对其碎片化制度进行整合，当时负责此项使命的拉罗克也想做法国的贝弗里奇，制订了一个整合方案，但由于种种原因没能如愿，法国比较完整地保留了几百年前留下的碎片化遗产。在战后63年的时间里，碎片化制度逐渐显现其缺陷，即待遇水平存在差距，福利刚性导致攀高拉齐，致使财政不堪重负。历届政府均信誓旦旦，试图削减山头，“向下”拉齐福利水平，但始终没有成功。尤其是最近十几年来，养老保险制度改革已成为新政府上台后列入其议事日程的第一要务，但其结果是，每次改革都引发全国性的示威游行，两届总理直接或间接为此而下台。铁路等享有养老保险特权的“小制度”甚至每隔二年左右便发动一次全国性的大规模社会运动，主动迎击国家的改革行为，小规模的罢工、游行、示威、街头政治越来越频繁和密集，年年不断，月月发生。为此，笔者专门查阅了2008年1月1日至12月31日法国主要报刊，粗略统计的结果是，与福利待遇有关的罢工和游行示威就多达100多次，即平均每周两次。⑧
(三)经验：美国一起步就建立一个统一社保制度的重要启示
美国1935年通过《社会保险法案》时，一起步建立的就是一个统一的社保制度，而不是以行业和企业为基础的碎片化制度。虽然当时美国经济发展水平与欧洲差不多，也呈现较为明显二元结构，但是，它并没有重蹈欧洲覆辙，重走欧洲老路，而是另辟蹊径。虽然在建立之初其覆盖对象包括所有私人部门，大多数公务员没有加入进来，直到20世纪80年代才完成了对全国公务员的覆盖任务，但是，总体来说，美国的制度并没有步英国的“先碎片后整合”后尘，也没有像法国那样建立一个“碎片式打补丁”的制度并沿着其路径依赖而难以自拔，而是走出一条“渐进式大一统”的特色道路，最终完成了统一之路。从这个意义上说，我们可以说，美国从一起步就建立起一个统一制度。
英国的“先碎片后整合”、法国的“碎片式打补丁”、美国的“渐进式大一统”改革道路是三个截然不同的改革路径。由于历史的局限性，英国和法国的碎片制度是历史遗产，如果说他们是被动的接受者的话，那么，美国1935年才建立的社保制度就带有相当的主动性，它在吸取英法当时碎片化教训的基础之上，一起步就建立起一个统一制度，通过“渐进式大一统”的改革路径，到80年代最终完成了统一任务。
(四)比较：欧美之间社保制度巨大差异性是欧洲竞争力远不如美国的一个重要原因
英国、法国和美国为代表的三个不同改革路径的效果是不同的。美国的大一统制度为其社会稳定做出了重要贡献。半个世纪以来，我们从未发现美国因社保问题而引发的社会不稳定的记录，但相比之下，法国半个多世纪以来则饱尝碎片制度的苦头，即使英国的碎片已在1946年经过整合，但也还遗留一些痕迹，时常引起社会动荡。比如，英国2006年3月28日，150万地方市政员工举行了24小时大罢工，他们走上街头举行示威游行，抗议政府提高退休年龄的计划，这是英国自1926年大罢工以来规模最大的一次全国性罢工。也是在这同一天，隔海相望的法国也发生了青年骚乱，一多半大学罢课，抗议《首次雇佣合同法》的实施，警方出动大批警力，强行驱散巴黎中心罢课学生。这是十几年来发生的最大的学生运动之一⑨。
如果假设美国1935年的社保法没有建立一个统一制度，而是权力下放到各州，50个州由50部法律构成，存在50个高低不平的养老制度，那么，70多年后的今天，美国社保制度必定也像法国那样，既是一个离不开的社会安全网，也是一个烫手的山芋，成为社会动荡不安的火药桶。英国的案例说明，碎片整合的时间越早，成功的可能性越大；法国的案例显示，碎片整合的时间越晚，整合的难度越大，甚至不可能；美国的事例说明，一起步就建立一个统一制度，是一个最理想的境界。
四、中国“碎片化冲动”的认识误区
以农民工社保制度为焦点，几年来关于社保制度的“统分之争”从未停止过。归纳起来，“分派”坚持认为，在全国不能建立统一制度主要是基于两个事实的判断：
(一)误认为统一制度不能体现待遇差别
“分派”认为，中国城乡之间发展极不平衡，地区之间差距很大，建立统一制度不能很好体现城乡之间和地区之间的差别。这是一个认识误区。统一的保险制度，重在“保险”二字，意指多缴多得，少缴少得，待遇与缴费具有相当的精算关系。为此，不但可以很好地体现群体之间和地区之间经济发展和收入水平的差距，甚至还可体现不同个体之间的差异性。所谓统一的保险制度，贵在统一的缴费率、统一的替代率、统一的利率、统一的政策约束、统一的管理体制，意味着全体国民在一个平台上彼此平等，在空间可以自由流动。参保人之间在退休金水平上依然存在，但由于替代率的一致性和公平性，完全体现了个人精算公平，不存在攀比的空间和理由。社保制度是二次分配的一个制度工具，对一次分配的结果只能做到一定程度的校正，而不能完全指望二次分配制度之一的社保制度解决全部问题。为了防止道德风险和解决高工资收入者的退休待遇过高，任何国家的社保制度几乎都设定一个封顶线予以调整(一般是法定费率的300％)。恰恰相反，碎片化的多种退休制度才不能很好地解决不同群体、不同地区之间的发展差距和收入差距带来的待遇差问题，它扭曲了真实工资水平与退休待遇之间的联系，隐藏了许多实际收入来源，模糊了实际收入结构。
持这种观点的分派可能搞混了养老保障与养老保险之间的关系，把来自一般税收的定额式养老补贴与养老保险制度混淆起来。
重要的是，统一制度和统一替代率的待遇差所体现的，从根本上说是一次分配的自然体现；而碎片化的多种退休制度是人为操作与特权的结果，这就是碎片化的多种退休制度容易导致不同群体攀比和社会不稳定的根本原因，即大家不是在同一个起跑线上，表现出极大的不平等。
(二)误认为二元结构不适应建立统一制度
“分派”认为，中国是典型的二元结构，不适宜建立一个统一制度，因为这容易导致道德风险，进而产生逆向选择，最终有可能导致制度收入减少，甚至破产。这个解释有一定道理，但它只适用于待遇确定型现收现付制，并且混淆了“保险”与“保障”二者之间的关系。
解决二元结构与社会统筹之间的矛盾和道德风险问题是有办法的，关键就是解决好激励机制问题，即只要强化制度精算关系，加强个人缴费与未来收益之间的关系，建立一个多缴多得的制度模式，就可以彻底解决这个矛盾。众所周知，强制性基本养老保险的举办人是国家，相当于国家举办了一个“大型保险公司”；换言之，只要将商业保险的精算原理运用于基本保险，同时加大激励因素，就可以很好地解决这个问题。保险公司存在于任何二元结构的国家，并且早在几百年之前就已经存在了，这就是一个最好佐证。
其实，历史上看，世界上很多国家都是在二元结构比较明显的条件下建立起统一制度的，甚至建立起一个待遇确定型现收现付制(DB型)。例如，从城镇化率来看，罗马尼亚42.7％(2001年数据，不比中国强多少，但却建立了全国统筹的统一制度。再例如，从人均GDP来看，1935年美国建立统一的基本养老保险制度时，GDP总量为6 984亿美元(1992年价格)，人均GDP仅为5 488美元；按时价计算，GDP总量为731亿美元，人均GDP为575美元。城镇化率也不是很高，据推算1935年应该在55％以下，略高于2008年中国45％，并且肯定低于2020年我国实现全覆盖时的60％左右⑩。
基于上述两个理由或原因，“统筹社保城乡”这个概念在“分派”那里就逐渐被曲解为建立多个退休制度的碎片化制度，并将为不同群体(例如农民工制度)建立的分立社保制度定义为“过渡性”制度，甚至逐渐成为官方意识形态和“权威诠释”。这是显然一种托词。一个制度的过渡期一旦超过几十年就会形成路径依赖，成为难以“改掉”的制度包袱。农民工现象究竟还能存在多久？这是一个无人可以回答的问题，但没有人会肯定在未来20～30年之间必将消失。
在社保制度建设与改革进程中，如果没有统筹兼顾的长远预期，如果没有建立一个统一制度的长期预案，不同群体的参保问题就只能采取打补丁的办法，遇到一个打一个补丁，形成一种“制度依赖”。这种打补丁式的碎片化社保制度所产生的后果，欧洲就是前车之鉴。欧洲尤其是法国的教训告诉人们，今天为社保制度打上一个补丁，明天就有可能为这个补丁再制造和打上更多的补丁，以弥补和掩盖由其带来的更多问题。打上一个补丁将意味着派生出更多意想不到的问题，于是，“中国版”的“法国式”碎片化制度就会像法国那样“补丁叠补丁”，子子孙孙打下去。对于这种后患无穷的可怕前途其实不必吸取欧洲的教训，也无须研究法国的今天，只要稍微回顾一下自1997年国务院颁发26号文至今11年的社保历史所发生的两个重大事件就足够了：机关事业单位与企业两种退休制度带来的待遇差矛盾早在2004年就开始尖锐起来，引起社会日益关注；农民工退保现象早在2002年就开始出现了，逐渐成为中国社保一大“景观”。
五、中国社保“碎片化冲动”的路径依赖
(一)决策者对碎片化制度危害的认识不足
在欧洲，碎片化制度已有几百年的历史，而在我国只有十几年的短暂时光。由于历史悠久，欧洲碎片化制度已经非常成熟，实现了碎片式的全覆盖，但在我国，如果除去公共部门，我们的碎片化程度还很低，严格意义上讲，农民工制度应属于第一个碎片，并且绝大部分经济活动人口还没有任何社保制度。相比之下，英国尚能顶住多如牛毛的工会和不同党派的政治压力，克服成百上千个“特权碎片”和历史沉疴的惯性阻力，将之改造成一个统一制度，中国如果决心将目前仅有的几个很不成熟的碎片整合为一个统一制度，那将易如反掌。
中国目前“碎片化冲动”之所以有增无减，碎片化趋势之所以亦步亦趋，其中一个重要原因是决策者对碎片制度危害的认识不足，对欧洲碎片化危害程度的了解不够，对美国统一制度的比较优势感之不深。同时，媒介和学界的宣传与研究还不足以引起决策者的重视。
(二)决策者对养老制度的设计“粗犷”，认知还停留在一般公共政策的传统习惯之中
由于半个多世纪传统习惯势力的缘故，许多公共政策的制定还依然遵循着原有的惯性，即中央政府制定的政策只是一个框架，许多重要具体条款均要求省级政府另行拟定。自20世纪90年代建立社保制度以来，其政策规定无不存在这样特征。统计表明，绝大部分中央政府关于社保的文件规定下达之后，各省级政府不得不据此另行发文予以具体化，几乎无一例外，否则，在操作层面上将难以执行。从最早的1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)中对城镇私营企业职工和个体劳动者等不同群体建立社保制度“具体办法由各省、自治区、直辖市人民政府制定”，到1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)中“缴费比例和待遇水平由省、自治区、直辖市人民政府参照本决定精神确定”的表述；从1999年《国务院社会保险费征缴暂行条例》(国务院令第259号)规定的“社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定”(指既可由税务机关征收，也可由社保经办机构征收)，到2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)对待遇计发办法由“各省、自治区、直辖市人民政府……制订具体的过渡办法，并报劳动保障部、财政部备案”的规定等，可操作空间非常大，非常原则，非常灵活。重要的是，省级政府制定的政策文件也基本仿照中央文件“模拟”，把很多制度设计细节“甩给”了市县级政府，由更低一级政府发文决定。如此“逐渐下沉”的制度设计，只能继续模拟下去，继续细化下去，每一层政府加上一点，整个制度便一点一点“附加”上去，整个制度框架便最终由三个甚至四个层级政府文件构筑起来，在这个框架下，各省之间、各市和地区之间、各县之间均存在差异性，越往下沉，差异越大，于是，社保制度就逐渐地方化、碎片化、合法化。中央决策层如此“粗犷”的制度设计，其根源是对社保制度的认知还停留在一般公共政策的传统习惯当中，用制定一般公共政策的思维定势来制定社保制度，没有认识到社保制度设计上的“粗犷”会最终导致制度破碎，更没意识到制度碎片会引起如此反响巨大的不良后果。
(三)决策者较少认识到五项保险对劳动力市场具有不同的影响
毫无疑问，在社保“五险”中，基本养老和医疗制度如果不统一，对社会流动和劳动力市场弹性的负面影响要远远大于失业、生育和工伤制度碎片化状况产生的影响。对社会保险规律的这个看法，无论在学界还是政界，都已达成共识，没有争议。所以，一般来说，为了最大限度地减少社保制度对劳动力市场的负面影响，几乎世界各国都将养老保险和医疗保险的立法权紧紧掌握在中央政府手里，尽最大限度地在全国范围内建立起一个统一制度，而许多国家则将工伤、生育甚至失业等对市场影响很小的保险项目作为地方政府的责任。在最近十几年全球改革的浪潮中，这些项目的下放是一些福利国家“松绑”和“瘦身”的一个重要对象。这里固然夹杂着减少中央政府财政压力的动机，但我们不得不面对社会保险的这个规律。
国外一些学者曾做过一些考察和经验性分析。美国工伤保险就历来是州立项目，由各州立法决定其工伤补偿水平，因此，各州差异性很大，碎片化情况比较严重，例如，工伤保险中以失去一只胳膊、一只手、一条腿、一只脚和一只眼这五个项目的最高补偿额为例，其中宾州最高，合计为89.59万美元，最低的是麻省，合计仅为11.11万元，高低相差8倍多。其中，失去一条腿，麻省工伤保险的补偿金额仅为2.36万美元，而宾州则高达21.6万美元；失去一只胳膊麻省仅为2.59万美元，而宾州则高达21.61万美元；失去一只手麻省是2.0万美元，宾州是18.7万美元；失去一只脚麻省是1.75万美元，而宾州则高达13.17万美元；失去一只眼麻省是2.3万美元，宾州是14.5万美元。其他各州的工伤补偿水平差距也不小，介于宾州和麻省二者之间。虽然工伤保险补偿水平相差很大，但由于美国的基本养老保险(美国没有覆盖全民的医保制度)是全国统一的，而欧洲许多国家基本养老保险是碎片化的，所以，相比之下，美国劳动力流动情况要远远好于欧洲，美国各州之间的劳动力流动人口数量占其人口的2.8％，而同期在欧盟，国内流动人口数量在德国则占1.1％，英国1.1％，意大利仅为0.5％。(11)欧美的经验性考察与比较说明，工伤保险等险种可以下放到地方政府，因为其碎片化状况对劳动力市场的影响很小，而养老保险则不同，中央政府应牢牢抓在手里，在全国制定一个统一制度。
从理论上讲，上述这个经验性考察及其结论是完全正确的，因为工伤保险中发生道德风险的成本对参保人来讲是很高的，要远远高于该险种给予的法定补偿额，即使在宾州，其个人收益也是划不来的；而养老保险(包括医疗)的道德风险成本则很低，因此，后者对扭曲劳动力市场的影响要远远大于前者，这就是养老基本保险须由中央政府统一设计和统一实施的根本原因。表2显示，在基本保险中，养老、医疗甚至失业等立法权不应下放，不应碎片化，参保人的道德风险成本较低，尤其对养老来说，其参保人发生道德风险的成本甚至是零；但对工伤和生育来说正好相反。从个人风险概率上看也是如此，对参保人来说，工伤风险的概率当然要远远小于养老和医疗。因此，从参保人道德风险及其发生风险概率上看，养老和医疗等保险项目应建立统一制度。
(四)中央政府缺乏一揽子设计，导致权威逐渐弱化
社会保险应由中央政府强势介入，主导其改革的全过程。但是，尤其认识上的偏差等原因，中央政府没有发挥其应有的作用。
1.缺乏总体设计理念，没有一揽子设计思想。现代社保制度立法的历史在国外已有一百多年，如果加上传统的行业基尔特主义的互助会制度，有几百年的历史，其历史经验教训、各流派理论观点、各模式优劣比较、理论和实践的前沿创新、学术研究水平等都已经十分成熟，很多都是现成的，一目了然。相比之下，我国社保制度整体设计上还处于支离破碎，头痛医头、脚痛医脚的阶段，既没有一个追求的模式理念，也没有短期、中期、长期的量化规划，其中，做实账户等政策摇摆不定就是最典型的例子。换言之，十几年来，我们的基本养老保险制度始终处于未定型、未定性、未定局的阶段，为草拟《社会保险法》等立法工作带来很多困难。这种状况造成了政策设计和制定中留下的余地和空间很大，随意性很大。换个角度讲，等于是把很多责任推给了地方，很多本来应该有中央政府承担的责任由地方政府承担起来了。于是，从中央到地方，整个行业没有形成一个完整的制度概念及其追求意识，甚至远没有形成行业共识。
2.很多责任推给地方之后，中央政府在社保制度执行力上显得日益软弱。中央政府承担的责任不够，本应承担的责任下放到地方，具有明显的推诿色彩，该统起来的没有统起来，该管起来的没有管起来，于是，地方政府发言权的权重显示出日益强势的倾向，中央政府的权威出现日益弱化的趋势，很多设计是由中央和地方协商的结果，缺乏执行政策的严肃性。同时，由于地方政府承担较多的责任，地方主管部门存在很多意见甚至不满情绪，这反过来又强化了讨价还价的潜规则。在这个潜规则中，承担责任多的地方与承担责任少的地方之间存在着政策偏差的趋势，由此形成“肢解”制度的内在动力。
(五)最高层重视程度不够，横向博弈导致社保部门成为弱势部门
1.最高层还需加大对社保的投入与关注。中央提出构建和谐社会的伟大战略举措以来，从中央到地方，各级领导对社保建设的重视程度与日俱增，这是不争的事实。但在遇到一些具体事情的落实方面，在涉及资源分配方面，社保部门往往是排在后面，例如人员编制和预算安排等，许多问题长期得不到解决，导致主管部门力不从心，政策设计难以一步到位，中央政府公信力难以树立，制度运行长期处于“战时”状态，打补丁式的临时举措便难以避免。
2.横向之间部委博弈严重，许多问题长期处于扯皮状态。社保制度的设计、运行、监督等涉及部门较多，需要多部门的配合与协调。但由于众所周知的原因，很多问题长期处于扯皮状态，连续几届政府难以彻底解决，严重影响了制度设计的整体规划，影响了制度的运行质量，影响了中央政府的权威性，影响了中央与地方之间的协调效果，甚至企业、参保人、社会舆论的意见很大，但仍难以解决，无人问津。从某种程度说，这也是导致制度碎片化倾向日益严重的根源之一。
(六)制度设计缺陷导致地方政府行为扭曲，碎片化倾向具有一定的“市场”
根据2005年1％人口抽样调查，我国流动人口已达1.5亿；另据2008年11月20日人力资源和社会保障部领导在国务院新闻办新闻发布会上公布的数据，我国农民工大约有2.3亿，其中外出人员大约有1.2亿。(12)天文数据的流动人口和流动性很强的农民工群体为我国目前“碎片割据”的统账结合社保基金带来了极大的不平衡因素：大部分人只能选择退保，在退保时参保人只能一次性带走个人账户缴费余额，单位配比缴纳的统筹基金只能沉淀在打工地。一般来说，打工地均为发达地区，这样，农民工流入打工在客观上就为当地社保基金的支付能力带来好处。以农民工流入地大省广东为例，2002-2007年广东省由此“获益”727.17亿元，平均每年沉淀120多亿元；还有一个稍微保守一些的计算口径，退保农民工为广东省贡献了301亿元，即平均贡献50亿元。截至2008年年底，广东省基本养老保险基金滚存结余近2 000亿元，占当年全国滚存结余20％左右，而其参保人数只占全国的12.25％。(13)多年来，广东省社保基金余额之所以始终位居全国首位，农民工的巨大贡献是不可忽视的。这说明，碎片化社保制度对发达地区来说是有利的。于是，在目前碎片化制度下，发达地区的地方政府行为受到巨大利益的扭曲，他们自然就成为碎片化制度的拥护者，在客观上成为碎片化制度的一个利益集团，具有相当的“碎片化冲动”，在中央和地方的博弈中，对建立全国统一制度必然发挥一定制约影响。
于是，在制度改革和制度设计过程中，在新出台的农民工社保制度中，就必然要考虑到地方的“部分利益”，保护其社保制度运转的积极性，否则，积极性受到挫伤就不利于地方社保制度的执行，也不利于农民工参保。在制定农民工制度过程中，2％统筹基金的制度设计在相当程度上就是考虑这些客观条件限制的结果。
相反，欠发达地区一般是农民工的流出地，在碎片化制度下，流出地地方政府行为也受到较大扭曲，当农民工年事已高和回乡养老时，他们自然要设置一些限制条件，因为他们本来就已经流失了社保基金的制度收入，本来就早已收不抵支，如果只负责农民工回乡养老，那自然是不公平的，对原籍地退休人员也是不公平的，因为农民工这个群体客观上“牵连”了他们。从这个角度看，欠发达地区是碎片化制度的受害者。
不管是发达地区的政府行为，还是欠发达地区的政府行为，他们的扭曲都完全是制度设计的必然结果，从微观和个体角度观察，是理性的，不应过多求全责备，问题出在制度设计上。
(七)解放思想与克服畏难情绪
胡锦涛总书记在2009年第1期《求是》杂志发表重要文章：《努力把贯彻落实科学发展观提高到新水平》。总书记说，有的在发展观念上存在重“显绩”轻“潜绩”、重当前轻长远、见物不见人等问题；有的思想不够解放，改革创新意识不强，因循守旧，封闭保守；有的缺乏推动科学发展必备的知识，缺乏进行战略思维、辩证思维、系统思维、创新思维的能力，存在搞形式主义、做表面文章、敷衍塞责等问题。
胡总书记上述关于提高科学发展观自觉性的总结和十七大重提解放思想的含义，对克服社保制度碎片化和建立统一制度来说，具有重大意义：
第一，要全面准确地领会中央历次文件决定中关于统账结合制度的精神实质，既不要推倒重来，又不要故步自封，如同当年认识股份制也是实行公有制的一个形式那样，接受和承认这个认识过程，而不是盲目拒绝。这个过程是个不断升华的过程，是个不断扬弃的过程，是一个继续解放思想和科学发展的过程。
第二，要重新理解十几年以前制定统账结合制度的理念和精髓，而不再拘泥于统账结合的形式和表象，不是残守这个模式的外壳。常识告诉人们，统账结合只是部分积累制实现形式之一，而不完全等同于部分积累制。部分积累制的精髓在于将社会共济与个人责任相结合，个人缴费与未来收益相联系。在新形势下，应积极探索这个精髓实质的其他实现形式。
第三，要继续借鉴和消化在国外已被实践证明并正在证明的一切先进管理经验和社保制度创新，为我所用，不拘一格，包括对早已运行了十几年的名义账户制的再评估。
第四，要克服畏难情绪，克服本位主义，要勇于迎难而上，而不应遇到问题绕着走。覆盖农民工的思路可以归纳为三个：第一是为农民工单独建立一个制度，这是最简单、最容易操作的一个“捷径”。第二个是让其维持现状，农民工走到哪里就参加哪里的社保制度，归当地管理。这显然难以维系下去，现实中遇到的问题太多。第三个选择是改革城镇基本养老保险制度，让其适合覆盖农民工，进而覆盖全民，统一建立全国范围的社保制度。上述三个思路中，第一、二个均为下策，第三个才是上策，即在全国建立一个统一制度，这是一个既需要下决心、又需要下气力的改革路径。
注释：
①吴江市和东海县的资料数据引自：纪晓岚等.吴江市社会保障发展规划研究2008-2012(吴江市劳动和社会保障局委托课题)，华东理工大学国家小城镇社会保障研究中心.2008，7；纪晓岚等.社会保障与经济社会协调发展研究——东海社会保障经验实证研究(东海县劳动和社会保障局委托课题).华东理工大学国家小城镇社会保障研究中心.2008，11。作者对华东理工大学国家小城镇社会保障研究中心的这两个课题表示衷心感谢。
②资料来源：根据《中国劳动统计年鉴》(2002-2006年)计算。
③数据引自：劳动和社会保障事业发展统计公报(历年).人力资源和社会保障部主页(历年).http://www.mohrss.gov.cn/mohrss/indexl.html
④资料来源：根据《中国劳动统计年鉴》(2002-2006年)计算。
⑤作者根据网上各省在网上公布的资料计算得出。
⑥纪晓岚等.社会保障与经济社会协调发展研究——东海社会保障经验实证研究(东海县劳动和社会保障局委托课题).华东理工大学国家小城镇社会保障研究中心.2008，11
⑦新华网有大量报道，请见：http://news.xinhuanet.com/society/2008-07/10/content_8520001.htm。
⑧关于法国碎片化社保制度的危害及其制度起源，请见：郑秉文.法国“碎片化”社保制度的起源与危害：历史传统·民族特征.路径依赖——2007年11月法国大罢工感慨与沉思.载：郑秉文等主编.保险与社会保障(第3辑).北京：中国劳动社会保障出版社，2009。
⑨关于英法这次大罢工，请见：郑秉文.译者跋：社会和谐、社会政策、社会保障——欧美的启示.载：R·米什拉著.社会政策与福利政策——全球化的视角.郑秉文译.北京：中国劳动保障出版社，2007
⑩作者根据相关资料的测算。
(11)Krueger,Alan B.The March to European Union and the Labor Compact,NBER paper series 7456,January 2000,p.7,tablel,p.24.
(12)尹蔚民.正在建立农民工就业状况调查统计体系.载：新华网：http://news.xinhuanet.com/politics/2008-11/20/content_10386273.htm.2008-11-20
(13)郑秉文.改革开放30年中国流动人口社会保障的发展与挑战.载：中国人口科学.2008，5.5
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