以任期制推进干部制度改革的若干对策，本文主要内容关键词为：制度改革论文,对策论文,干部论文,任期制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、任期制及其对我国干部制度改革的意义
任期制，全称为党政领导干部职务任期制，俗称干部任期制。它是通过严格界定党政领导干部的任职期限和连任期限，对领导干部选拔及任职的全过程作出制度性规定以对领导干部的行为进行规范并加以监督、约束以保证其积极履行领导职责的制度。这一制度自身具有整体性、规范性、程序性和民主性，是国际通用的干部管理的基本制度。任期制并不是一个单一、孤立的制度，而是一个制度体系，是由一系列具体的制度规定构成的，其基本的要素包括：（1）任职时间。即干部任职的起止时间界限。任职时间确定既不能太长也不能太短，太长会影响干部的工作积极性和创造力，阻碍干部队伍新老交替的合理流动，客观上还会造成小团体和关系网的形成；太短则不利于干部才能的充分发挥，不利于工作的连续性和平稳发展，主观上还会导致急功近利的思想出现，以致出现违背客观规律的短期行为。（2）连任期限。目前通行的连任期限是最长不超过二届，其依据一方面是从国外政治实践看，选任制干部以二届为最高连任期限是一个长期通行的做法，如美国、俄罗斯、德国等国总统，日本首相均每届任期4年、连任不得超过二届，其他许多国家如英国、法国、意大利等国总统任期虽然长短不一，但都有连任不得超过二届的规定；另一方面，从人的能力发展来看，根据现代管理理论，一名高级领导人员的创造力曲线，一般在3—5年间达到顶峰，之后其创造性活动能力便开始下降。因此，以两届约10年作为干部担任领导职务的最长时间限制，符合人才发展的规律，有利于干部在特定职位上发挥才干、迅速成长。（3）最高任职年龄限制。任期制的宗旨是充分体现制度的规范性、合理性和最优化，实现干部才能最大限度的发挥。考虑到人的生理素质随着年龄增长逐渐下降的基本事实，为避免生理因素的制约，任期制必然尽量使年龄过大的干部不再担任较重要的领导职务，由此表现为对任职年龄的限制性规定。
总的看，任期制作为依法对党政领导干部通过确定任职时间、连任期限和最高年龄限制加以科学管理的制度，其基本内涵应由上述三个要素构成，缺一不可，当然还要辅之以一系列相应的配套制度，如选举制度、干部考核评价制度、弹劾罢免制度、干部监督制度等等，离开了这些基本方面，虽然也可称其为任期制（如任命制下的任期制），但与真正意义上的任期制还存在一定的差距。我国干部制度改革的方向，应该是以任期制为突破口，通过深化改革，实现干部队伍的优胜劣汰、能上能下，使干部队伍管理走上科学化、民主化、制度化的轨道，永葆干部队伍的生机和活力。具体来说，实施并逐步完善任期制对推进干部制度改革具有这样一些重大意义：
首先，实施任期制有助于在干部选拔任用中形成公开、平等、竞争、择优的良好机制。“创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境”是我国干部制度改革的目标之一，也是对过去少数人选干部、从少数人中选干部的彻底否定。可以说，少数领导决定干部的选拔任用是我们现有干部制度存在的最大弊端，也是导致干部队伍出现一系列问题的总病根，要革除这一旧习，唯有让群众对干部选拔任用拥有更多的决策权。目前，我们通过强调党员群众对干部选拔中民主推荐、民主测验和民主评议阶段的更多参与，正逐步向多数党员群众不拥护的不应提拔的目标靠拢，但是，仅此还不够，只有彻底实现干部由群众选举并可随时监督、罢免，从而使其面孔朝下，真正对群众负责，得到群众的真心拥护，才能真正转变干部的思想观念和工作作风。
其次，实施任期制有助于保障广大群众对干部进行有效监督，从而遏制干部管理和干部队伍中各种弊端的出现。目前，遏制干部队伍中不讲民主、官僚主义、官本位突出甚至屡屡发生腐败现象已成为全党面临的一个重大时代课题。在这个问题上，唯有进行制度性创新，以法制作为根本方可实现干部管理的目标。其中，任期制正是一个可以采纳的遏制干部队伍中各种腐败现象的有力武器。因为这一制度将从根本上改变干部任用的决策主体，迫使干部接受广大群众的选择和监督，而且面临随时被弹劾罢免的危险，在这样的制度下，干部必然要改变旧有的工作方式和工作作风，争取以优异的政绩来赢得选票，赢得群众的支持。从另一个方面看，我们现有的以各级纪委监察机关为主体的干部监督体制存在很多的不足，一方面，纪检机构在监督同级党委时其监督权很难落实；另一方面，仅由少数人监督数量庞大的领导干部本身即难以实现。因此，我们虽然也在不断强调干部监督中党内监督与党外监督结合，对领导干部工作监督和八小时以外监督结合，但是，干部监督的成效并不显著，只有让干部的任免与群众的利益密切结合起来才能使群众监督获得足够的动力支持，而这种结合的最佳制度形式无疑就是任期制。
再次，实施任期制有助于规范解决干部队伍建设的一个最棘手的问题即“出”的问题。一般来说，干部的选拔任用是干部“进”的问题，而干部的离退休、撤职、罢免、解职、辞退和病故是干部“出”的问题。受传统的战争思维的影响，历来我们较重视“进”的问题，通过选举、任命、考任、聘任等方式培养和储备了一大批领导干部，但对“出”的问题却重视不够，没有形成成熟的做法，致使干部出口不畅，干部队伍日渐庞大。解决这一问题的关键就在于确立一种正常的“下”的制度，使领导干部在任职期满后解职成为一种正常而普遍的事情，从而缓解领导干部的心理压力，使其既可以欢欢喜喜地上，也可以安安心心地下，彻底扭转干部职务和身份终身制、铁饭碗现象，还干部以普通职业而非特殊阶层的本来面目。
最后，实施任期制是促进干部管理法制化的重要环节。党中央确定的干部制度改革的总目标明确提出，要建立干部的分类管理体制，创建公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，形成法制完备、纪律严明、群众参与的监督体系。这一系列机制和体系建立的核心，就是要由“少数人选人”向“多数人选人”转变，由人治向法制转变。而干部管理的法制化，其基本含义就是严格依据党内制度法规来管理干部。目前的干部管理制度从总体上还比较散、乱，不十分统一，表现为在干部的“进”、“出”及任职管理的各个环节都有一系列强化管理的制度化规定，但其中的许多规定又往往因缺乏有效的实施主体和督促、检查而流于形式，因此在干部管理工作中非常有必要以一种认识统一、便于操作的制度来促进干部管理的制度化。我认为，通过广泛实施任期制可以逐步达到干部管理制度化的目的。一方面，这一制度涵盖了干部管理的“进”、“出”及日常管理的各个环节；另一方面，这一制度便于得到干部的认可，群众的支持，具有很强的操作性，也易于使干部管理部门从更加超脱的位置考察干部，有利于优秀人才的真正脱颖而出。
二、以任期制推进干部制度改革的具体对策
（一）确定任期制实施的基本原则
任期制的实施是干部制度改革的一项重大举措，它的实施与党的干部路线、方针、政策和各级党政领导干部密切相关。因此，在实施这一新制度的过程中，必须确立必要的原则，以保证这一制度实施不偏离正确的方向。概括起来说，应主要遵循这样几个原则，第一，坚持党管干部原则。这是干部管理的根本原则，必须保证这一原则的贯彻执行。坚持这一原则，一是必须贯彻执行党的的任人唯贤的干部路线和德才兼备的干部标准，保证干部队伍的基本素质；二是这一工作必须在各级党委的统一领导下，由党政组织人事部门具体负责组织实施，包括制订相关政策，出台实施办法，监督贯彻落实等等；三是要坚持党委集体讨论决定的原则，以避免受到领导个人意志的影响。第二，坚持法制化原则。法制化是干部制度改革的目标之一，实行任期制正是法制化的一个重要组成部分。要实施任期制必须把任期制的实施原则、对象、步骤、方法、程序等等以法制化的形式固定下来，具体形式可以是独立的条例、实施办法等，也可以在党章、《组织法》、《公务员法》等党规国法中增加任期制的条文，只有这样才能保证任期制实施的严肃性、规范性，保证制度实施的成效。第三，坚持配套性原则。任期制并不是一个孤立的制度，它的实施需要一系列制度、政策加以保障，尤其需要与选举制、领导干部任期目标岗位责任制、考核、弹劾、罢免、退休、交流、辞职、转任等一系列制度相结合，与国家公务员制度相配套，以保证任期制得到统一、规范的实施。第四，坚持统筹规划原则。任期制实施涉及党委、政府两个序列的和参照执行的群团干部，条件成熟时企事业单位干部也应纳入其中，因而无疑是一个关系到千千万万领导干部的浩大工程，因此必须做到统一规划、统一组织、统一协调、统一实施，以避免实施中出现政出多门、彼此矛盾现象的发生。
（二）明确任期制的适用范围
有些学者认为任期制仅适用于选任制干部，而其他类型的干部则并不适合采用这一制度。我们在调查中也发现，党政干部在这一问题上也存在一定的分歧，比如我们的调查问卷显示有58.8％的干部认为所有党政干部都应实施任期制，28.5％的干部认为应主要在选任制干部中实施，10.8％的干部认为只应在地方党委与政府五大班子中的一把手中实施。但是，从西方干部管理的经验来看，把任期制限定在选任制干部，这虽然并没有错，但并不适合中国的复杂情况。在我国的党政干部中，虽然选任制、考任制、聘任制干部的数量在不断增长，但是干部的主流还是任命制，制度建设的任务主要是为这部分干部的管理提供一个切实可行的制度模式。而且由于缺乏这样的制度，干部队伍建设正面临日益严峻的问题，如事实上的终身制、能上不能下、能进不能出、官僚主义、跑官要官、严重腐败等等，对此各种教育监督等手段的功效都是有限的，只有从制度上使干部的权力真正变成有严格时间限制的权力，而且把权力的使用和各方的评价、和权力的延续性结合起来，这样的管理才是有效的，这样的制度也才是真正有用的制度。很显然，这一制度并不是仅仅针对少量的选任制干部的，而应适用于并且必须适用于广大党政干部，这是任期制实施的一个基本着眼点。也正是在这种认识的基础上，《深化干部人事制度改革纲要》明确指出：“要实行党政领导职务任期制”，并强调指出，要“在严格执行《中国共产党章程》和有关法律规定的基础上，完善选任制干部的任期制。县以上党委、政府工作部门和其他工作部门的委任制领导干部，也要逐步实行任期制。”胡锦涛同志在1998年12月的全国组织部长会议上的讲话中也明确指出：“经过选举产生的党政领导干部要实行任期制，非选举产生的党政职能部门的领导干部也要逐步实行任期制，这有利于克服干部在一个部门长期工作带来的弊端，也有利于全面锻炼提高干部，推动能上能下，实施干部交流。”可见，争取把更多的干部纳入实施任期制的范围已成为干部制度改革的一个重要目标。
（三）规范任期制的任期
确立领导干部担任同一职务的任期是任期制的核心内容，要确立领导干部的任期，我们认为应坚持如下原则，一是任期适度原则。即任期不宜过长，也不宜过短，要长短适度，既能保证干部在有限期限内充分发挥作用，又要避免出现因任期过长、过短而导致个人利益膨胀、急功近利思想突出等弊端；二是适当借鉴国外通行做法的原则。目前从国外实践看，其政务官的任期绝大多数都是4—5年，因此，这也应成为我们确定干部任期的一个基本参照；三是干部任期与领导班子任届相一致原则。对各级党政领导班子的任职期限我们一般都有一个明确规定，原则上，应规定干部任期与班子任届相一致，这样既有利于开展工作，也有利于保证任期制的落实。基于以上考虑，我们认为，把各级党政领导干部任期的基准确定为5年是合适的。在这个时间内，基本可以保证领导干部能够熟悉情况，确定工作思路，组织实施，直至取得成效。至于任期是否还要针对乡镇科局以下干部进行适度调整（目前的规定是3年），我们认为在制度转轨的过渡时期是可以的，但从长远看则并不可取，因为从基层情况看，“一年看、二年干、三年等着换”的现象，已经严重影响了基层干部工作的有力开展，而且由于县乡两级政府换届时间不同步，造成了选举工作量的增加，也造成了人力、财力的浪费，这样做也不符合任期统一原则，因此，以5年作为领导干部的基本任期更为有利一些。
（四）明确连任期限
目前在任期制问题上仍存在大量忽视干部连任期限限制，造成变相终身制存在和蔓延的情况。这种情况产生的根源在于党规国法在此项规定上的不足。虽然我国宪法对国家主席、国务院总理、全国人大常委会委员长连续任职均有不得超过两届的规定，但总体而言，这一规定的涵盖面过小，对大量党政领导干部缺乏适用与否的规定。比如，党的十六大修订的党章第36条仅仅原则规定：“党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除。”最新通过实行的《公务员法》第39条则规定：“选任制公务员在选评结果生效时即任当选职务；任期届满不再连任，或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止。”显然，对大量普通领导干部连任期限的忽视对建立健全干部任期制是非常不利的。一般来说，连任期限规定以一次为宜，因为领导干部连任一次后即获得10年任同一领导职位的期限，这一期限可以保证干部有足够的时间展现自己的能力和才华，如果超过10年，其干劲和热情会逐步减弱直至消失，对工作反而是不利的，也是有违任期制初衷的。
（五）妥善解决干部下来后的待遇
用任期制解决干部“下”的问题是干部制度改革的一个重要着眼点，也是新时期干部管理的一个突出问题。阻碍干部“下”的主要问题究竟是什么，这是一个值得研究的问题，但总起来看，无非一个权力和待遇的问题。“下”必然意味着权力的失落，这是谁也无法改变的，领导干部对此也都有一定的心理准备，因此，剩下的问题主要是一个解决待遇衔接的问题。也就是说，通过规范干部下来后的物质待遇可以有效改变干部对实施任期制的抵触情绪，为这一制度实施营造宽松的环境。要解决这一问题，首先要使干部明确任期制的实施是大势所趋，个人待遇与岗位与职务挂钩是必然的，离开了一定的岗位和职务，也就谈不上享受与此相关的物质待遇；其次，根据制度实施的具体需要和干部队伍的现实情况，可以适当采取老人老办法、新人新办法的传统思路，即对处于改革中的干部，凡实施任期制期间退休或下岗的，均可保持原有职级待遇不变，并设定一定的过渡期，过渡期之后，和实施任期制之后的干部一起统一并转为新的社会化的待遇机制。当然，其中也可就一些不同情况规定不同的待遇标准，以体现国家对干部贡献的认可和奖励。最后，要深化分配制度改革，尤其要在车子、房子、医疗等有关干部利益分配方面进行改革，使之显形化、货币化、市场化。但是，对于目前在浙江等省试点中普遍采用的改任非领导职务的做法我们并不赞同，因为这样做并不能起到减少干部数量、调动干部工作积极性、营造干部成长良好机制的作用。
（六）做好干部任职到期后的安置工作
能否做好干部任职到期后的安置工作，对干部至关重要，这既关系到干部任职期间能否保持干事创业的动力，也关系到对他们任职业绩的评价，还影响到他们任职期满后的发展和待遇，因此，必须妥善处理好这一问题。总的思路应当是，第一要规定好干部任职期满后的几种基本的发展去路，总的应包括升、降、留、转、诫勉、免等几种方式；第二要制定科学的干部政绩评价标准，并使其符合以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观的要求，并据此来对干部做出科学正确的评价，真正实现能者上，庸者下，使干部队伍素质得到不断提高；第三，还要注意做好下来后干部的再上岗再安排工作。这一工作的指导思想就是既要严格规范地实施制度，又要给干部一定的出路，绝不能把人一棍子打死，要着眼于发挥干部的积极性创造性，使干部队伍永葆青春活力。
三、实施任期制要注意解决的几个突出矛盾
要确保干部制度向任期制转轨顺畅，还必须注意解决任期制与干部管理实际之间表面上存在的一些矛盾和冲突，否则，既会造成对任期制理解和实施的偏差，也不利于实现干部管理工作的科学化、民主化、制度化。
第一，实施任期制与党管干部原则的矛盾。尽管我们党对党管干部原则一般的表述往往是一句话，即“坚持党管干部的原则，改进党管干部的方法”，而对这一原则的科学内涵并未作更进一步科学规范的表述。但是，人们对这一原则的内涵都有一个基本的认定，其中包括党对干部工作方针的制定，对干部选拔任用标准的把握，党组织对干部管理工作的领导，党的组织人事部门在干部选拔任用方面的主导地位等等。仅就这些基本内容看，实行任期制应该说在有些方面对党管干部原则构成一定冲击。比如，任期制奉行的是选举原则，在这一原则下，干部评价标准中群众公认所起的作用可能要比传统认为的德才兼备要大，因为对德才兼备的理解不同主体会有差异，群众的理解和各级党组织及同级组织人事部门的理解也会有所不同，此时，由群众公认主导的选举结果更能左右干部升迁；此外在选拔方式上，任期制往往以选票决定优劣，与各级党政领导和组织人事部门的“主导意见”不吻合的情况难免会时有发生。从表面看，这些矛盾都是现实的，但是，透过这一表象，我们看到两者在本质上并不矛盾。应该说任期制实施的目标与党对干部的基本要求是一致的，与干部制度改革的目标也是吻合的，只不过在党管干部的方式方法上体现为有所创新、有所丰富，而且在这一层面上的矛盾更多地还是由我们对党管干部方法时常囿于传统思维模式限制造成的。因此，只要我们在干部管理方式方法上坚持与时俱进，抱有更加开放的态度，那么任期制与党管干部原则间表面上的矛盾也就迎刃而解了。
第二，实行任期制与促进干部交流的矛盾。“加大干部交流力度，进一步落实和完善干部任职回避制度”，是中央文件在论及干部制度改革时的一种通常的表述。而且，在《关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》中，也将“在地方人民代表大会本届任期内，地方党委向地方国家机关推荐个别人选”列为地方党委的一项正常工作。同时，中央为规范干部交流工作，也出台了《党政领导干部交流工作暂行规定》，旨在通过扩大干部交流，培养锻炼干部，改变领导班子结构，增强干部队伍活力。从目前看，交流工作的重点是政法、纪检、组织人事部门机关和县（市、区）党政领导干部，特别是“一把手”的交流，交流的方式有挂职锻炼、提拔轮岗、调整等等。由于交流的对象涉及许多选举产生的干部，而且交流的时机往往选择在干部任职期间，尤其是有很多交流选择在干部进入拟任职岗位之前以代理的方式主持工作，为日后当选预作铺垫，因此，这种交流与任期制的矛盾就比较明显。因为任期制崇尚的是在本单位本部门范围内由本单位、本部门党员群众选举出领导干部并监督其在任期内为本单位、本部门积极工作，履行领导职责，承担领导责任，而当选后即调离和选举前到位都会使群众意愿遭到扭曲，不利于调动群众参与干部工作的积极性，对干部管理和干部成长也是不利的。因此，对于干部交流和任期制的矛盾，我们认为，应坚持尊重广大党员群众意愿的原则，对于经党员群众选举产生的干部，应鼓励他们在任期内大胆开展工作，安心于自己的岗位，并且原则上应少作交流或不作交流，尤其尽量不突破班子成员交流的比例限制。当然，具体情况也要具体分析，一些不交流即明显违背《干部任用条例》和《公务员法》的情况还是应避免的。根据法律规定必须进行交流的，如避藉交流、轮岗交流等等还是应坚持，但一是要严格控制，使其少之又少，二是要不影响选任制领导班子独立开展工作。这样，干部交流就会和任期制实施相互促进，使干部制度更加完善，更具有灵活性。
第三，实施任期制与干部片面追求政绩、急功近利之间的矛盾。任期制的一个最大特点就是使干部的任职变得有了一定时间限制，或者5年，或者3年，要求干部在有限的任期内争取最大的工作业绩，赢得群众的满意和支持，并力争在任期届满后再次当选。由于任期是有限的，因而必然带来的一个后果就是干部可能会较为重视工作业绩，有的甚至会过分急功近利。应该说，出现这种情况有一定必然性，即使在任命制下，过分追求政绩的做法也往往会大行其道。因为在任命制下，干部任期是不确定的，可能很长也可能很短，而这种任期长短很大程度上取决于上级领导是否认可，因此，为了升迁，干部不得不按照上级领导的意图行事，出现形式主义的政绩工程也就不可避免了。相比较而言，经选举产生的任期制干部由于有确定的任期，反而容易根据任期长短合理地规划自己的领导行为，有计划地安排工作，争取最佳的政绩。当然，由于当前处于一个过渡阶段，即使是实行任期制的干部，其被随机提拔、交流的机会仍非常大，因而导致片面追求政绩的可能性依然存在。但是归根结底，干部片面追求政绩，根子不在任期制，而是在于目前尚占主流地位的干部任命制度和与之相关有待完善的干部管理的具体制度和方式方法。因此，从一定角度看，实行任期制反而更有利于消除片面追求政绩现象的发生。
总之，实施干部任期制是我们推进干部人事制度改革的基本制度选择，广大党政干部必须充分认识这一制度实施的必要性和迫切性，更加坚定我们推进实施和逐步完善任期制的信心。只要我们不断加强制度建设，不断总结经验教训，不断学习借鉴西方任期制干部管理的有益经验，我们就一定能在全党创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一套干部能上能下、能进能出、充满活力的管理体制，形成一套体制完备、纪律严明、群众参与的监督体系，并最终实现干部工作的科学化、民主化、制度化，为党的事业的发展、为改革开放和社会主义现代化建设事业的不断前进提供最有力的组织保障。