发展国际旅游业：日本的经验及借鉴，本文主要内容关键词为：日本论文,旅游业论文,经验论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、日本政府发展国际旅游业的政策措施
（一）国际旅游恢复时期（1945-1963年）
1.整顿旅游环境发展入境旅游
战后初期，日本从废墟起步，百业萧条，广大民众为了生存拼命工作，根本无心外出旅游。由于缺少外汇，日本政府及时颁布了许多有利于入境旅游发展的法律，规范旅游市场。例如，1948年颁布了《旅馆业法》和《娱乐场所法》，1949年颁布了《国际观光饭店整备法》和《国际旅游事业资助法》，1950年颁布了《国际文化旅游城市建设法（京都、奈良）》和《国际旅游温泉文化城市建设法（热海、伊东、别府）》，1952年颁布了《旅行业斡旋法》和《涉外翻译导游业法》。进入经济高速增长时期以后，为促进旅游业发展，1959年又颁布了《国际旅游振兴会法》，该法详细规定了国际旅游宣传和招徕国际游客等事项。这些旅游法律的颁布实施，初步改善了日本的旅游环境，对满足国际游客的旅游需求和提高日本的旅游服务质量起到了积极的促进作用。①
2.旅游基础设施建设和旅游资源开发
1955年，日本政府以充分就业和经济自立为目标，制定了第一个经济计划《经济自立五年计划》，由于各项经济指标超额完成，1960年又制定了《国民收入倍增计划》。其后，为了迎接1964年东京奥林匹克运动会，以东京为中心出现了旅游基础设施建设热，建造了各种体育场馆等设施，其工程费用达到10195亿日元。当东京奥林匹克运动会开幕时，东海道新干线、东京高架单轨车、首都高速公路网、地铁、名古屋-神户高速公路都已经全部或者部分营业通车了。②
这一时期，日本政府共开发建设了8个国立公园和18个国定公园，这些旅游资源的开发完全是在法律指导下进行的。这一时期制定的旅游资源开发的相关法律主要有：《温泉法》（1948年），《文化财产保护法》（1950年），《森林法》和《博物馆法》（1951年），《城市公园法》（1956年），《自然公园法》（1957年）。作为政府主管旅游业的部门，运输省1961年12月首次发表了《观光白皮书》。在运输省的指导下，日本对温泉游憩地旅游开发、雄伟自然风光的观光旅游开发和城市休闲旅游开发取得初步成果。③
（二）出境旅游发展时期（1964-1991年）
1.把旅游确定为一个产业加以发展
以日本政府1963年6月制定的《观光基本法》于1964年正式实施为标志，日本旅游业进入了新的发展阶段。《观光基本法》第一次提出把旅游作为一个新兴的产业来发展，并明确了国家、地方自治体、民间团体在旅游业发展中的各项义务和权利，是指导日本旅游业发展的基本法律。该法第一条总则部分内容规定了国家发展旅游业的政策目标：采取必要的政策措施，促进外国旅客来访，确保观光旅游安全，保护和开发旅游资源，整治旅游的相关设施，通过发展国际旅游和普及正常的国民观光旅游，加强国际友好，发展国民经济，提高国民生活水平，缩小各地区之间的经济差距。该法第四条关于旅游法制部分内容明确规定：政府必须在法制方面、财政方面和金融方面采取必要的措施促进旅游的发展。此外，该法还明确规定了实施旅游政策的年度报告（观光白皮书）、国际旅游振兴、观光旅游者保护、旅游相关设施建设、行政机构、旅游相关团体和旅游政策审议会等方面的具体内容。④
2.设置专门机构推动国际旅游发展
为了提高旅游政策制定的科学性准确性，按照《观光基本法》的要求，日本政府1963年6月设立了审议旅游相关政策的“旅游政策审议会”，专门负责为旅游行政主管部门提供各种咨询建议等事项。旅游政策审议会最初隶属于总理府，1984年7月移交给运输省主持召开，2001年改为“交通政策审议会观光分会”，由国土交通省主持召开。旅游政策审议会为日本政府献计献策，对日本旅游业发展作出了很大的贡献。例如，1963年12月，旅游政策审议会针对旅游新形势，及时向政府提交报告—《当前发展国际旅游亟须解决的事项》，建议政府大力发展国际旅游；1966年10月，向政府提交发展旅游业的纲领性文件-《旅游政策基本方针》；1977年11月，向政府提交报告—《理想观光旅游地区的建设方向》，就如何科学建设旅游观光地域提出了具体建议；1978年12月，向政府提交研究报告—《当前世界局势变化应采取的国际旅游对策》，1984年3月，向政府提交研究报告—《为促进国际旅游的新发展》，针对国际旅游新形势，及时向政府提出新建议。
3.放松外汇管制发展出境旅游
日本自1964年实施资本自由化政策以后，在旅游业方面也改变此前限制国民出国旅游的政策，开始允许国民海外旅游。最初是允许日本国民一年内携带500美元和2万日元出境，当时这些外汇数额刚好够在国外旅游的基本消费。从1966年开始，允许日本国民每次出境旅游携带500美元的外汇，这一额度1970年被放松至1000美元，1971年再次放松至3000美元；1978年，完全取消了国民出国携带外汇数额的管制，彻底实现了国民出境旅游自由化。⑤
4.实施《海外旅游倍增计划》
出国旅游自由化以后，特别是80年代中期日元大幅度升值以后，日本政府为满足国民海外旅游的需要，又开始通过各种措施鼓励日本国民出境旅游。1987年，日本旅游行政主管部门运输省制定了《海外旅游倍增计划》，决定把出境旅游人数从1987年500多万人增加到1992年的1000万人。在日元升值特别是泡沫经济发展的情况下，由于股票和房地产的异常增值，日本国民普遍产生了“中流意识”和“一夜暴富”的感觉，奢侈消费和出境旅游成为一种时尚。因此，《海外旅游倍增计划》的目标提前两年实现，1990年日本出境旅游人数就突破了1000万人大关，当年出境旅游者共计花费200多亿美元，增加了服务贸易的支出，在一定程度上缓解了经常收支黑字扩大的不均衡局面。⑥
（三）入境旅游发展时期（1992年以后）
1.加强入境旅游的法制建设
海外旅游倍增计划实施以后，由于出境旅游飞速发展，日本又出现了国际旅游收支严重失衡的局面。1990年，日本入境旅游人数为322.6万人，只相当于出境旅游人数1099.7万人的29.3％。因此，日本政府决定大力发展入境旅游，试图改变国际旅游收支的失衡状态。在促进入境旅游发展方面，日本政府的政策措施也是法律先行，1992年颁布实施了《节庆法》，1994年颁布实施了《国际会议振兴法》，1997年颁布实施了《促进外国旅游访问地区多样化的振兴国际旅游法》，1993年和2000年两次修订了《国际观光饭店整备法》。2003年，日本政府正式实施了观光立国战略，再次确立了大力发展入境旅游的方针。为此，2004年日本政府重新修订了《旅行业法》，2005年4月又颁布实施了《景观法》，全面放松了国际旅游方面的规制。这样一来，就为日本发展入境旅游提供了比较完备的法律环境。⑦ 2006年12月13日，日本颁布《观光立国推进基本法》，以立法形式确保观光立国战略的顺利实施，说明日本发展入境旅游已经进入全新的阶段。
2.规划国际旅游主题地区
由于旅游资源的公共性属性，旅游资源相近地区必须联合起来共同打造本区域内的旅游产品。为了在全国打造具有国际旅游竞争力的区域，充分发挥区域国际旅游竞争优势，日本政府提出了《旅游广域地区联合构想》，批准设立了12个国际旅游主题地区（参见表1）。
表1 日本国际旅游地域划分及其国际旅游主题（外客来访促进计划）
地域名称 构成都道府县 国际旅游主题批准日期
富士箱根伊豆 神奈川县、静冈县、山梨县 自然的神奇土地.富士：为您奉献自然与都
地区
市、历史与文化的日本之旅
东海地区 岐阜县、静冈县、爱知县、三重县
匠心之国的街道：日本匠心与世界产业技术 1998年4
多岛之美与地域传统：描绘着碧海蓝天的图 月8日
濑户内地区广岛县、山口县、爱媛县
画
北海道地区北海道
四季、感动、北海道
三重县、滋贺县、京都府、兵库 大阪湾地域海道及关西历史街道：独特的多样1998年9
关西地区 县、奈良县、和歌山县、德岛县 的关西旅游资源闪闪发光——旅游的银河月9日
北陆地区 福山县、石川县、福井县
山海神秘乐园：四季色彩的温泉回廊
鸟取县、岛根县、冈山县、香川 1998年10
东中四国地区 县、高知县
触摸日本心灵之旅、三海二山 月16日
北东北地区青森县、岩手县、秋田县
探索、发现！另一个日本！北纬40度的道路 1999年2
冲绳地区 冲绳县
洋溢着琉球王朝文化气息的亚热带乐园 月22日
“觐京之路”：武家的浪漫、日本的故乡、自然 1999年8
南东北地区宫城县、山形县、福岛县、枥木县
和温泉的汇合处 月20日
福冈县、佐贺县、长崎县、熊本 日本前哨地带：亚洲的门户、日本的原点、自2001年1
九州地区 县、大分县、宫崎县、鹿儿岛县 然与文化交相辉映的九州岛月25日
日本的山岳、高原及佐渡岛：享受美丽大自然2002年5
上信越地区新潟县、群马县、长野县
与温泉之旅 月28日
资料来源：日本观光协会出版：《从数字看观光》，2005年9月，第93页。
3.开展国际旅游合作
为了发展入境旅游，日本政府还与世界各国尤其是东亚各国家地区之间开展了非常广泛的旅游合作（参见表2）。通过国际旅游合作，一方面加强了与世界其他国家旅游行业的交流，同时也开拓了国际旅游市场，提高了日本旅游的魅力。
表2 21世纪日本参加的国际旅游合作
年份
国际旅游合作项目
参与国家地区
2000 首届APEC旅游部长级会议：《汉城宣言》APEC成员各国
东盟及中日韩首次“10+3”旅游部长会议“10+3”国家旅游部门
2002 日美两国政府关于扩大旅游交流备忘录 日美旅游行政主管部门
东盟及中日韩“10+3”旅游部长特别会议：《北京宣言》 “10+3”国家旅游部门
2003 中日韩签署旅游合作备忘录打造周游三国旅游项目日中韩旅游行政主管部门
2004 扩大日韩观光合作交流共同宣言日韩旅游行政主管部门
2005年日韩观光交流年活动日韩旅游行政主管部门
2005 日俄两国政府就旅游领域加强合作的计划日俄旅游行政主管部门
2006年日中观光交流年活动日中旅游行政主管部门
2006 2006年日新观光交流年活动日新旅游行政主管部门
资料来源：日本国土交通省网站.http://www.mlit.go.jp/sogoseisaku/kanko/index.html./2006-3-10。
4.积极申报世界遗产
20世纪90年代以来，日本旅游资源开发的一个显著特点，就是积极申报世界文化和自然遗产。世界文化和自然遗产对提高一国旅游业形象具有非常重要的作用，一旦申报成功，就会在全世界范围内产生很大的旅游吸引力，从而提高国际旅游竞争力。所以，日本政府特别重视世界文化和自然遗产的申报工作。自1993年开始到2005年7月为止，日本共成功申报10处世界文化遗产、3处世界自然遗产。其中，1993年首次成功申报法隆寺地区佛教建筑文化遗产、姬路城文化遗产、屋久岛自然遗产和白神山地自然遗产；1994年申报成功古都京都文化遗产；1995年申报成功白川乡合掌村民居文化遗产；1996年申报成功原子弹爆炸遗址遗迹和严岛神社两个文化遗产，1998年申报成功古都奈良文化遗产，1999年申报成功日光寺院群文化遗产，2000年申报成功琉球王国古建筑及关联遗产群文化遗产，2004年申报成功纪伊山地灵场及参拜道文化遗产，2005年申报成功知床自然遗产。⑧
5.实施《观光立国战略》
2003年，日本制定并实施《观光立国战略》，提出争取到2010年将入境旅游人数提高到1000万人的战略目标。为实现该目标，日本政府专门增设观光立国担当大臣职位，召开了《观光立国推进战略会议》，制定《观光立国行动计划》，加强培养旅游专业人才，发展生态旅游促进日本旅游业的可持续发展，加大对东亚地区尤其是中韩两国开放旅游市场，观光立国战略的实施极大地促进日本入境旅游的发展。
二、政策措施取得的效果
（一）推动了国际旅游业发展
经过多年发展，日本已经成为国际旅游业非常发达的国家之一。其中，国际旅游当中的出境旅游尤其发达，是世界上著名的旅游客源输出国；入境旅游相对比较落后。
根据表3的统计，在日本开始发展出境旅游的1964年，当年仅有12.8万人出境旅游；1972年，出境旅游的人数首次超过100万人，达到139.2万人，10年间年均增长率为37.2％，出境旅游可说是飞速发展；1974年—1983年，由于2次石油危机的影响和日本经济的低速增长，出境旅游人数波动比较大，年均增长率只有6.7％；1984-1993年，由于日元升值和“中流意识”等诸多方面的原因，出境旅游又出现比较高的增长率，年均增长率为10.2％。
表3 1964-2006年日本赴海外旅游人数以及外国赴日本旅游人数（万人）
日本出境 外国入境 日本出境 外国入境 日本出境 外国入境 日本出境 外国入境
年份 年份年份年份
旅游人数 旅游人数 旅游人数 旅游人数 旅游人数 旅游人数 旅游人数 旅游人数
1964 12.8 35.3 1975 246.6 81.2 1986 551.6 206.21997 1680.3421.8
1965 15.9 36.7 1976 285.3 91.5 1987 682.9 215.51998 1580.6410.6
1966 21.2 43.3 1977 315.1 102.81988 842.7 235.51999 1635.8443.8
1967 26.8 47.7 1978 352.5 103.91989 966.3 283.52000 1781.9475.7
1968 34.4 51.9 1979 403.8 111.31990 1099.7323.62001 1621.6477.2
1969 49.3 60.9 1980 390.9 131.71991 1063.4353.32002 1652.3523.9
1970 66.3 85.4 1981 400.6 158.31992 1179.1358.22003 1329.6521.2
1971 96.1 66.1 1982 408.6 179.31993 1193.4341.02004 1683.1614.6
1972 139.3 72.4 1983 423.2 196.81994 1357.9346.82005 1740.4672.8
1973 228.9 78.5 1984 465.9 211.01995 1529.8334.52006 1753.5733.4
1974 233.6 76.4 1985 494.8 232.71996 1669.5383.72007 - -
资料来源：根据《2006年观光白皮书》资料整理。其中，2006年的数据来源于日本国际观光振兴机构（JNTO）网站：http://www.jnto.go.jp/info/statistics/pdfs/070412stat.pdf/2007-4-15。
从入境旅游来看，战后日本政府为赚取外汇，首先采取积极措施发展入境旅游。1964年，日本接待的入境旅游者人数35.3万人，远远地超过当年的日本出境旅游者人数的12.8万人。这种入境旅游者人数超过出境旅游人数的状况一直持续到1970年。到1971年，日本的出境旅游者人数首次超过了入境旅游人数，当年的出境旅游者人数为96.1万人，远远地超过了66.1万人的入境旅游者人数。此后，日本的出境旅游者人数就一直呈现超过入境旅游者人数的态势，出境旅游与入境旅游呈现出严重失衡状态（参见表3）：海外旅游倍增计划完成的1990年，出境旅游者人数1099.7万人，入境旅游者人数323.6万人；2000年，失衡人数达到创纪录的数字，出境旅游者人数1781.9万人，入境旅游者人数仅为475.7万人，出境旅游者比入境旅游者多1306.2万人！总体上看入境旅游者人数在1964-1973年这10年间年均增长率为10.9％，远远低于同期出境旅游者人数37.2％的增长率；虽然1974-1983年这10年间年均增长率上升至11.7％，高出同期出境旅游者人数4个百分点，但是1984-1993年这10年间年均增长率又降至8.3％，比同期的出境旅游者人数增长率只高出1.9个百分点。
20世纪90年代以来，因泡沫经济崩溃日本经济陷入长期停滞，日本出境旅游者人数就一直未能呈现正常的增长。其中，1991年比上年减少3.3％，1993年也只增加1.2％。1998年亚洲金融危机时，又再次出现了5.9％的负增长；2003年因“非典”的影响，造成日本的出境旅游出现了15.3％的负增长！尽管如此，由于日本政府充分认识到发展旅游产业的重要性，并花大力气发展入境旅游，因此入境旅游人数基本上保持了持续增加的局面，新世纪以来的增加还非常迅速。1994-2005年，外国入境旅游者人数由346.8万人增加到672.8万人，增加94.0％，其中2005年增加9.6％，2006年增幅略有放缓，仍然达到9.0％；相比之下，日本出境旅游者人数由1357.9万人增加到1740.4万人，只增加28.2％，其中2005年只增加3.4％，2006年与2005年基本持平，微增0.8％。结果，外国入境旅游者人数占日本出境旅游者人数的比例，就由1994年的25.5％提高到了2006年的41.0％，出入境旅游不均衡的局面有所改观。
（二）造成巨额的国际旅游服务贸易逆差
长期以来，日本政府在国际旅游业方面虽然重视出境旅游的发展，但却忽视了开放国内旅游市场、发展入境旅游的重要性。结果，最近10年来日本国际旅游收支赤字一直超过36000亿日元以上，其中1997年高达42516亿日元。为了改变入境旅游的落后局面，2003年日本政府实施观光立国战略，开放入境旅游市场，吸引众多的海外旅游者赴日旅游，从使国际旅游服务贸易逆差部分得到缓和，但是由于各种原因，日本入境旅游与出境旅游发展严重失衡的局面并没有从根本上得到彻底改观。⑨
（三）部分增进了世界各国人民对日本的了解
众所周知，旅游业还是一项和平产业，能够促进世界各民族之间相互信任和了解。由于二战期间日本给世界尤其是亚洲各国人民带来深刻灾难，至今没有进行真正的反省，在靖国神社问题、历史教科书问题、慰安妇等问题上不断伤害亚洲各国人民的感情，从而使自己在亚洲陷入孤立状态。日本政府通过发展入境旅游，走民间外交的路线，试图使亚洲各国人民通过访问日本加深对日本的亲近感，缓和他们的反日情绪，从而摆脱孤立困窘的局面。根据对访问过日本的外国游客调查，访问过日本的外国游客对日本的亲切感比访问前有所增强，部分达到了发展国际旅游的政治目的。
三、经验借鉴
综上所述，日本政府在旅游不同的发展阶段，通过政府主导型旅游发展模式，采取包括制定法律、实施积极的财政金融政策以及必要的税收调节政策，促进了日本国际旅游的快速发展，取得了显著的效果。日本的国际旅游发展政策对我国具有积极的借鉴意义。
1978年以前，我国政府发展国际旅游业的目标主要包括两个方面，即“扩大对外政治的影响”和“为国家吸取自由外汇”。1978年，党的十一届三中全会召开之后，随着中国改革开放政策的全面实施，中国现代旅游业也随之正式起步，根据当时的实际情况，我国政府首次提出了“积极发展，量力而行，稳步前进”的旅游发展政策；在1986年开始的“七五”计划明确提出了“要大力发展旅游业，增加外汇收入，促进各国人民之间的友好往来”；“八五”期间又明确地将旅游事业作为第三产业发展的重点产业进行扶持；“九五”期间明确将旅游事业上升至作为国民经济新的增长点进行发展；上世纪末又提出了“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”的新世纪旅游发展指导方针。⑩ 经过改革开放之后20多年的发展，目前我国的国际旅游业呈现出稳步发展的态势。
随着中国经济的不断发展，国际旅游片面追求创汇功能的外部环境已经不复存在。旅游业创汇在国家外汇储备中的比例不断下降。如1979年旅游业外汇收入占我国外汇储备的53.45％，1981年为28.99％，1985年为47.28％，1990年为19.99％，1995年为11.87％，2000年首次降低至9.80％，2004年仅为4.22％，呈现稳步下降的趋势。目前，我国已经成为世界上外汇储备最多的国家，现在外汇储备已经超过1万亿美元，从而使人民币承受着越来越大的升值压力。面临着这样的新环境，旅游业创汇的功能被极大地削弱，因此，我国应该适应新环境的要求，改变目前的执行的旅游产业政策，应该朝着“大力发展国内旅游、积极鼓励出境旅游、继续发展入境旅游”的方向转变，以尽快实现旅游产业功能的改变，使旅游业在拉动内需促进就业，平衡国际收支，缓解贸易摩擦和人民币升值的压力，对我国国民经济的健康和可持续发展发挥积极的作用的同时，还要充分发挥国际旅游业的社会意义，在陶冶国民情操提高国民素质，增强国民的自信心，建立和谐社会等方面发挥应有的作用。
注释：
①③④⑦〔日〕德久球雄：《观光关联法规集》，学文出版社，2005年5月，第36-125页。
②刘昌黎：《现代日本经济》，东北财经大学出版社，2002年5月，第241页。
⑤[日]須藤広、遠藤英樹：《観光社会学的冒险尝试》，明石出版社，2005年4月，第118-137页。
⑥凌强：《日本实施观光立国战略对我国旅游业的启示》，《哈尔滨商业大学学报》，2005年第1期，第109-111页。
⑧[日]日本国土交通省：《2006年观光白皮书》，日本国立印刷局，2006年7月，第7页。
⑨凌强：《浅析日本观光立国战略与对华旅游市场开放》，《现代日本经济》，2006年第2期，第41-46页。
⑩杜江：《论中国旅游产业功能与产业政策的转变》，《北京第二外国语学院学报》，2005年第5期，第1-6页。