政绩存在的“权力—权利”分析，本文主要内容关键词为：政绩论文,权力论文,权利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“政绩”语词，古已有之。近代以前，政绩涵盖帝王的治国功业和官宦的为政成果；近代以来，政绩界定国家官员(简称“官员”或“官”)的任期成效。最近数十年间，“政绩”一词越来越频繁地出现于我国社会政治的话语体系，成为现代汉语的常用语词，被用来专门概括官员的施政成就。政绩的语义，必然带有“权力—权利”的整体内涵，静态地指涉官员的本职贡献；政绩的存在，则必须建构“权力—权利”的良性关系，动态地实现官员的本职贡献。从条件—结果的逻辑角度阐释政绩成立的“权力—权利”机理，为官员的正确施政提供基础理论说明，具有重要的实践意义。
一、政绩存在的必要条件：官员及其执掌的权力
从权力执掌的方面看，政绩的存在证实施政人员权力行为的效果，即官员任职广义政权机构、执掌国家权力、正确施政所取得的良好工作结果。
政绩必须也只能出自官员及其正确施政。官员——上至国家领导人、下至普通公务员，是形成、延续和扩大政绩，保持、积累和释放施政成效的行为主体。他们供职广义政权机构，是驾驭国家机器、把握社会发展的专职政治人而有别于非专职从政人士和社会其他领域的从业人员。他们担当统治阶级成员为主的公民、国民的政治代表，按照特定的思想体系和既定的政策规划，将国家的阶级统治职能、社会管理职能、公共服务职能转换成立法、行政、司法、党务等方面的国家工作，再通过决策、执行、监督、咨询等基本施政行为分解成具体的政权任务，继而适时地回答和成功地解决有关本国利益的国际问题、有关本国发展的社会问题、有关本国民众的生计问题，产生国家、民族、社会、民众所期待的政权运行实效。这些带有政治性、公共性、国家性的职业绩效，不仅凸显国家官员带领民众改造自然、改造社会、改造国家的才干和价值，而且实际地确证国家政权捍卫民众权益、推动社会进步的力量和作用。
政绩的本质内容是官员施政所实现的统治阶级利益和以此为核心的人民群众正当利益、社会成员公共利益。就人而言，人的生命须臾不能离开的必有和应有，构成于己的好处，成为决定人们必然存在的欲求，即需要。从低级的生理需求到高级的精神需求，从低端的生存需求到高端的发展需求，人有资格正当地满足正常的需要而不断提供自己的生命能量和生存动力，最大限度地强化其生命体的活动时空和存在质量。就人类社会而言，人的生存促使人们通过一定的交往开展以资源、环境为基础的共同生产，形成创造财富、满足人们需要的对象化联系。物质生产及其产品分配，本质地决定人与物的关系和人与人的关系，并以此为前提建构特定经济条件制约的社会形态。在这一过程中，主观与客观、主体与客体、工具与价值的某种关联，推动现实的社会内容和社会特性纳入人的需要。于是，需要成为利益。人与人、人群与人群进一步结成以利益为根本、以利益关系为核心的社会关系。但是，利益总是现实地分解为不同利益主体的共同利益和各个利益主体的不同利益。为了处理其中的对抗性矛盾或非对抗性矛盾，保障统治阶级认可的、各种利益主体的正当需要，维系稳定的社会关系和正常的国家状态，由统治阶级政治集团的优秀成员出面充当社会关系的公共代表，组成凌驾于社会的强大公共力量，在全面的力量对比中约束个人、群体、集团、阶层、阶级等各种利益主体，将利益冲突控制在秩序的范围内。以社会财富作基础、国家机器作后盾，由官员管理和行使、能够左右社会利益关系和超越社会其他力量的公共力量，就是政治权力。
综合古今中外有关权力的界定，笔者认为，权力的基本内涵是行为主体制约行为客体的能力3-3]。行为主体执掌权力，必须具备身份条件，即正常、合理的自然状况、基本素质和突出才干；必须拥有施事动能，即环境、体制提供的有形资源和产生的无形威慑；必须担当身份责任，即做好应该做的、分内的事情，达到行事的要求或者未做好分内事情而可能付出代价。以国家权力为核心的政治权力，有时表现为公共权力，是阶级社会最具制约效能、影响最为广泛和深刻的权力，归根结底，是国家利用自然、控制社会、服务民众的力量。人成为社会政治人，还能够以官员的身份施政并取得政绩，必要条件之一就是“政治的、公共的、国家的利益”支撑和决定的“政治的、公共的、国家的权力”(简称“权力”或“政治权力”)。官员是国家的直接产物，是权力的载体和行使权力的主体。在现代国家，法律严格规制政治权力及其能动的操控者——国家官员。符合权力执掌的条件而被授权，是官员具备执政能动力量的关键和公共代表国家、民众的标志。未获得权力，不仅社会人不能成为、就连社会政治人也不能成为施政的行为主体，更谈不上官员、官员的施政行为及其政绩。获得权力，官员有可能正确地发出施政行为并产生政绩。而出现政绩，必定是官员已经执掌权力并正确地发出施政行为的结果。
对于政绩的存在，权力表现出工具的属性。弗里德里希·恩格斯从经济与政治的关系角度明确指出：“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”第一，在形式上，权力赋予官员施政、建树政绩的主体身份。采用政治权力容许的“公正”手段协理社会关系中各方利益的共同与不同，官员必须具有社会多数成员认同的政治名分。为此，他们依法获得广义政权机构委任、聘任的工作职务或技术职称和确定、认定的行政职级或岗位职等，用来合法“包装”所执掌的政治权力，以便做到职权合一、权责一致，成为名副其实的官员，能够名正言顺地施政。第二，在根本上，权力汇聚官员施政、建树政绩的独掌力量。调动社会关系内部各种利益主体的积极性，团结全社会的力量持续开创社会有序运行、国家健康发展的新局面，官员必须占有能够左右社会全体成员的利益有无或利益多寡的先决因素。由此，他们从实际出发，最大限度地动员、充实、更新施政的物质基础、制度架构、精神依托，还要防止政出多门，最有实效地管控国家资源、社会财富、公共表达，依法不与其他利益主体分掌理政为民的有力手段。第三，在内容上，权力提供官员施政、建树政绩的强制方式。私人活动机制和市场交换方式不能达成不同利益主体的共同利益，即使社会多数成员的集体努力也难以完全满足各个利益主体的不同利益。对此，官员凭仗独立执掌的权力占据社会生活的支配地位，依法运用指令、压力、规约、说服、奖励、处罚、暴力等一种或几种手段，支持或保护或限制或排斥社会其他力量发挥作用。他们强制约束其他利益主体服从施政职权，强力支配其他利益主体按照权力意志行事，在社会关系的各个领域展示公共代表的权威，彰显权力主体正确施政、治理国家的强势。因此，政绩实际带有政治权力的深刻印记。
然而，权力的工具属性并不总是同政绩的存在发生必然联系。获得权力，官员施政也未必产生政绩，甚至带来负面行为效应。具体而论，存在四类有权力、无政绩和无真实政绩的情况：一是官员未实际获得权力，仅为虚职官员而不能有效地发出施政行为；二是官员非法获得权力或者超越权力的执掌界限而错误地发出施政行为；三是官员获得实权，因为施政素质制约其施政行为不到位；四是官员获得实权却失职，造成无施政行为，或者渎职，造成滥用职权、以权谋私。这样的行为背离直至背叛施政的政治原则、国家目标、公共宗旨，必定不会建树政绩。权力腐败是当前官员施政用权不堪公共代表社会关系，以致不能产生政绩的主因。在社会关系中，个人利益往往内含公共利益因素，公共利益有时要囊括个人利益因素。两种利益因素时常交织于官员本身。因此，官员执掌权力，代表和服务社会多数人的正当利益和社会全体成员的公共利益，会遇到社会少数人，包括个人乃至官员个人的非正当利益的影响和冲击。当官员冲破法律约束，仅选择或优先选择社会少数人，包括个人乃至官员个人的非正当利益同政治权力相结合，则支撑和决定政治权力的利益就要发生性质的改变。其施政行为必然扭曲政治权力和扭转政治权力的作用方向，导致权力沦为谋取私利的工具。政绩的不成立也就不可避免。
二、政绩存在的充分条件：民众及其享有的权利
从权利享有的方面看，政绩的存在证实受政人员权利行为的实现，即民众行使法定权利、参与社会政治生活、合法诉求正当利益并将其充实进官员的正确施政所带来的正面行为效应。
政绩的获益对象是官员正确施政取得成效的行为客体——民众。现代国家的民众不是完全被动地受政而盲目地容纳官员和不加辨别地接受官员的施政行为。他们更多地凭仗享有的权利主动参政和支持官员施政，促成政绩的产生和保持政绩的实效。
社会利益关系是民众享有权利与官员执掌权力的共同前提。社会利益关系明确官员公共代表社会利益关系的能力，明确民众合法主张社会利益关系中与其相关利益的资格。这种特殊资格就是权利，是人之正当为社会人的法定资格。
综合古今中外有关权利的理解，笔者认为，权利的基本内涵是行为主体实现自身利益的资格或者要求其他行为主体有利于自己成为获益行为客体的资格。行为主体享有权利，自主决定有关生存发展、获得必需和可需的作为，并且得到相关其他行为主体的承认，就必须树立诉求正当利益的自主意识，建立争取己方正当利益的自我行为，确立支持他方正当利益的自身义务。人的生命确证人(自然人)的原初存在。自然人不可能绝对离开他人而孤立生存，必须通过生产生活同他人发生群体往来、结成社会关系而在特定经济条件制约的社会形态中维持和扩大其存在。在这一过程中，人由自然人变成社会人，同时置身于一定的社会利益关系。其中，当事者的正当利益，无论是共同利益还是不同利益，都要经过这一关系的“加工”，获得相互承认而达成一定的社会共识，成为他们有资格诉求的利益。利益，包括表现为公共利益的国家利益、政治利益，涉及社会生活的方方面面，构成权利的利益内容。特别是民众的根本利益、长远利益、整体利益、普遍利益和社会成员的公共利益，作为正当权利的主要原则和核心内涵，直接被国家法律规定为国民、公民的基本权利，使利益达到最高境界的社会共识和国家承认，得到社会最权威的表达和国家最有力的保障。至于具体又广泛的、涉及权利的其他利益内容，尽管没有被法律直接规定，也要符合权利的基本法律精神。因此，权利一定是社会产物，是人的利益诉求和人与人之间的利益关系的法律体现，是国家认可人之为社会成员并进行社会生活的法定资格。
在阶级社会，推动社会生产力发展、追求人类文明进步的先进阶级永远是社会成员中的大多数，统称“人民群众”。民众不断创造和充实权利的崭新内容，同时提出和实践权利的利益诉求。受制于经济发展水平和文化成长状况，民众的每一分子不可能亲自处理有关自身权利的每件事务。为了平衡权利的利益分量和协调复杂的权利关系，权利的实现必须引进权利之外的公共力量和政治权力，权利的行使需要进入社会政治领域并细化出政治权利。民众凭借享有的政治权利参与管理国家事务和社会事务，以此带动其他权利的行使及其相应利益的落实。同时，民众也要部分地让渡自己的政治权利，委托给自身利益的代理人——国家官员转换为他们执掌的政治权力，代表自己正确施政而最终获得利益、实现自身的各项权利。民众发挥权利的政治作用，就将自己客观地分作享有权利、执掌权力的官员与享有权利、不执掌权力的民众。虽然权力经常左右现实的具体利益，但权利最终决定长远的根本利益。在人民群众内部，官同民有无权力的差别并不本质地抵触民与官都有权利的基础。官与民存在着根本利益的一致和基本权利的共同。执掌权力之前，为官者拥有社会人的权利，属于民；执掌权力之后，为官者由社会人变成社会政治人，可以放弃民的某些具体权利，却不能放弃民的基本权利。因此，官不能脱离社会人的属性而仍旧属于民。其实，官同民一样，也是施政的行为对象或正确施政的获益行为客体。只是民众的权利经过相关社会成员直接折射出自己的利益，官员的权力不仅经过社会成员，还要经过以社会财富为基础、国家机器为后盾的公共力量，才可能间接产生民众的利益和实现民众的权利。可见，民众的权利比起官员的权力更加贴近民众自身的利益和社会利益关系，出现得更早、更普遍，适用得更久、更根本。
对于政绩的存在，权利表现出价值的属性。官员的权力出自民众的权利。官员建树政绩，离不开民众享有的权利。民众行使自己的权利，推动官员正确施政，用与时俱进的利益诉求充实和证实官员执掌权力的必要、合理、有效，使政绩具备民众获益的充足理由走向成立，不使政绩丧失民众获益的实际意义滑向不成立。因此，权利是政绩存在的充分条件之一。第一，权利明确民众受政、获益政绩的客体资格。民众是权利的载体和行使权利的主体，也是官员行使权力的作用对象。权利不能自发存在、自我实现，必须经过政治权力的指向和运作，才能得到法律认可而确证利益的意义和诉求利益的正当；才能按照法律规定的内涵和边界进行权利实践而诉求利益、实现利益。利益由愿望变成现实、由官员落实到民众，本质地达成权利与权力的相辅相成，构建起政绩存在的矛盾统一体。第二，权利认同民众受政、获益政绩的正当行为。民众的权利不是其单纯的利益，而是其利益的诉求。民众诉求利益的有效途径是积极参与官员的施政，主动沟通民与官的联系，及时反映问题、表达愿望、提出建议。诉求利益的多样方式都必须符合法律规定和法律精神，同时不能妨碍其他社会成员合法诉求正当利益。通过法治渠道进行秩序范围内的权利行使，不仅督促官员了解和重视民众利益、制定和完善国家战略、公共政策，而且指明官员正确施政、建树政绩的方向，同时也防范官员执掌权力却不作为、乱作为、假作为。实际上，政绩实现民众利益的程度，表明民众合法行使权利和拥护、支持、配合、监督官员正确行使权力的参政水平，表明官员创造条件、引领民众合法行使权利的政治成熟状况。第三，权利决定民众受政、获益政绩的客观标准。民众的权利是官员正确行使权力、建树政绩的公正尺度和明镜鉴证。民众诉求利益，向官员提出正确施政、建树政绩的标准；官员服务民众，切实满足他们的利益诉求和有效解决他们的急迫问题、突出问题和普遍问题，使民众获得实实在在的利益，用正确施政的良好结果印证民众享有权利所形成的政绩标准。从根本上说，政绩存在的标准来自民众合法行使权利，来自民众评价官员正确行使权力的认同度。官员的正确施政，不过是执行权利提供的政绩标准，并不是官员脱离民众及其权利行为的单方面权力行为。
总的来说，官员正确行使权力，要融合进民众合法发挥权利的政治作用，施政才会完全行得通并理所当然地生成政绩。政绩因此带有权利的本质特色。当然，也不排除特殊情况：对于短时期内的特定利益事件，民众没有充分行使权利或者没有正确的行使权利。但是，这不意味着民众不真实地享有相应的权利，不意味着官员的正确施政不会建树政绩或没有建树足够的政绩。根据已经建立起来的政绩标准和施政方略，短期的具体施政能够产生政绩，说明主导政绩成立的官员正确地把握了民众诉求的正当利益和自主地掌控着建树政绩的变化进程。
三、政绩存在的充分必要条件：权力与权利的良性互动
从权力与权利的良性互动方面看，政绩的存在证实官员执掌权力施政与民众享有权利受政，双方运作各种各样的社会利益关系，协力获取正当利益，共同满足合法的个体需要与整体需要。
在现实的社会生活中，民众不能亲自管理、甚至不能参与管理全部的切身事务、普遍的公共事务、大量的国家事务。官员受到民众委托，充当起社会关系的协调者、社会矛盾的仲裁者、社会利益的打理者，以“公正”的面目“超脱”社会生活之中、又以“权威”的姿态凌驾社会生活之上。他们被委任职务、被赋予职责而得到授权，独立执掌包括国家权力在内的政治权力，能够以国家(更多是以具体供职的国家机关和政治团体)的名义代言和代行国家利益，成为专司民事、公事和国事的公职人员，借以建构公共秩序和维持最低限度的社会公正。这是官员成其为官员的本质标志，是官员与非官员的根本区别。
围绕着民众包括官员在内的正当利益和社会全体成员的公共利益，官员合法运用权力、主导政绩存在与民众合法享有权利、决定政绩存在，双方进行没有根本利害冲突的相互影响、相互作用、相互渗透，是良性推动政绩存在的基本动力。建立官员与民众的和谐关系，寻求权力与权利良性互动的效应契合点，达成官权与民权的利益融合，促成民众的利益由愿望变成现实，则是产生政绩的根本要求。这种社会政治互动获得成功的关键在于，以民众正当利益、社会公共利益为出发点和落脚点，构建政绩成立、维持政绩长效的“权力—权利”一体化。具体来说，在正当利益根本一致的基础上，官民进行权力与权利的良性互动，形成“两权”属性的交叉融合：权力执掌的主体满足权利享有的主体，权力指向的客体约束权力诉求的客体，权力执掌的主体自律权利诉求的客体，权利享有的主体自觉权力指向的客体。政绩因此表达民众获得的现实利益：落实官员施政的权利主体化与民众受政的权力主体化、官员行使权力的权利规制与民众享有权利的权力保障、官员权力构成的权利要素渗透与民众权利构成的权力要素掌控等几个关系的紧密结合。
官民的身份差别所带来的利益问题，源自特定社会历史条件之下权力与权利的效力不对称。而决定这种不对称的基础就是官员独立支配物质的、信息的资源。所以，能够使这种不对称集中表现为少数官员直接强势地主导甚或支配多数民众获取利益，多数民众一般很难直接有效地改变自己的利益状况而通常处于弱势的社会地位。官权本为民谋求利益，发挥的是动用资源的能力；民权本为己诉求利益，展示的是满足愿望的资格。在效力不对称的情况下，“两权”仍然可以受利益驱使，发生互动、产生交集，一个关键点就在于，无论是权力还是权利，都不能自己确证自己，都需要由对方给予先决的或最终的确证己方。对于官员，权力属于民众认同、国家赋予的“身外之物”，是不能首先同个人的正当利益发生联系的“公权力”；对于民众，权利属于官员主持、法律确认的“身内之物”，是个体利益内含整体利益、整体利益体现个体利益的“公权利”。“私权力”不能代替“公权力”，必须服从“公权力”；“私权利”不能等同“公权利”，可以有条件地融入“公权利”。因此，官与民的关系，本质上是“公权力与公权利”(简称“权力—权利”)的利益关系。
建立官员与民众的良性关系，需要双方共同创造条件，以弥合“两权”的效力差距。
从权力的角度填补权力与权利的差距，一是在权力主体方面，官员提升自身素质和提高履职尽责的能力，尤其是树立权为民所用、利为民所谋的政绩观，用来指导权力行为始终连接民众的正当利益和社会公共利益，而不是直接指向哪怕是个人和少数人的正当利益。必须明确，官员不应该排除自身的正当利益。但是，官员个人的正当利益永远是民众正当利益和社会公共利益的一部分。官员行使权力，只有不妨碍、不侵占民众的利益，有的时候，还要放弃甚至牺牲自身的利益，才能创造民利、实现民意，进而凝聚民心、汇集民智，聚合民力，形成官民同心，最终建树属于官员、更属于民众的政绩。二是在权力本身方面，官员带领民众实现国家、社会的现代化发展，同样需要国家治理能力走向现代化。依法治国，实行还权于民与制权规官的双向并举。简政放权，重视放权的力度和质量，尽可能通过社会自治将官员执掌的权力转换为民众享有的权利，把国家机关管不了又管不好的、大量而具体的社会事务交给基层民众自己处理，官员则主要运用公共政策给予原则性的引领和指导。为此，一方面，用制度性的法律法规限定权力边界：梳理和筛选现行的权力项目，保留必要的权力任务和确定可操作的权力内涵，制定各项权力的有效时限和使用范围；另一方面，用制度性的法律法规约束权力行使：增加权力及其行使的透明度，及时公开权力的执掌状况和执行结果，防止不同权力的相互替代，减少行权成本和提高行权效益，最大限度地满足民众的利益诉求。
从权利的角度追求权利与权力的公正，一是在权利主体方面，民众坚定维护自身正当利益的信心，树立正确维护自身合法权利的意识，尤其是把法定权利不仅当做获取正当利益的资格，而且当做身为国家和社会的主人的资格。因此，民众可以名正言顺地通过诉求，将自己的正当利益转换为法律法规认可的权利，变成不仅是民众的、社会的、国家的利益规范，而且是官员和民众的共同行为准则，要求官员理所当然地为自己的正当利益和社会公共利益服务；可以理直气壮地要求官员按照合法的权利诉求提供出色的权力运行，按照自己的观察和认识来判断官员服务民众和维护国家利益的质量，通过法定程序反映官员的履职问题，经由各级民众代表质询和问责官员的施政作为。二是在权利本身方面，民众根据时代的变迁和社会的发展，不断坚持和更新自己的利益诉求，将法定权利所规范的正当利益及其诉求行为主动变成有意义的权力指向和权利监督，要求官员有力地主导法律认定并及时地充实和扩展权利内容，通过低成本行使权利，满足自身日益增长的正当需求，促成政绩的持续存在。
现代政治过程所表现的官民关系，可以浓缩为官服务民、民监督官的权力—权利的整体关系。官为民存在，有责任护民利众；民为官把关，有义务选官察吏。官员的政绩从显露到丰硕、从显赫到淡出，呈现着官员从政轨迹和施政价值的背后所隐藏的权力能力与权利资格的内在矛盾运动，形成的是权力与权利相互借重、相互渗透的完整的价值链条。于是，在官那里，权力的价值得到政绩体现；在民那里，权利的价值经过政绩得到利益实现。因此，“权—权”的良性互动成为政绩存在的充分必要条件。