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“国铁”（国有铁道公社的简称）是日本重要的国营企业，1987年4月实行了民营化改革，目前基本采取国有民营的股份公司形式，是国家参股制企业。不论作为经济发展的一项重要基础产业，还是作为一种有代表性的国营企业，“国铁”改革对日本经济产生的震动和影响都是巨大的。“国铁”改革是日本市场经济运行本身所带来的必然结果。研究“国铁”体制的历史变革，将为我国目前的国营企业改革，以及现代企业制度的建立提供某些有益的启示。
一、日本“国铁”及其国营企业制度
日本是一个以民营企业为主体的市场经济国家，国营企业数量较少，只占企业总数的1%，但由于国营企业集中于基础设施部门和重要的基础产业部门，其固定资产总额在全部企业固定资产总额中所占比重达16%，对民营企业的发展和市场经济的运转起了重要的充实、保障作用。
（一）日本国营企业和基本类型及其管理
日本的国营企业按其经营体制大体可分为三种类型：1.国家或地方公共团体直接经营的公司。其所有权和经营权由国家或公共团体统一掌握，公司经营不独立。2.国家投资，并由国家依照特别法律设立的特殊法人经营的企业。企业与国家行政分离，独立经营、独立核算。3.特殊法人企业中，由国家与民间共投资、采取股份公司形式经营的企业，日本称其为“特殊公司”。国营企业主要分布在铁路、航空、公共汽车、电信电话、邮政、煤气、自来水等公用事业，道路、桥梁、水资源等社会基础设施建设事业，以及金融、保险、医疗保健、公共住宅、教育科研、文化娱乐等服务行业。直接从事物质生产活动的国营企业很少。
不同类型的国营企业分别归中央或地方政府所属。地方政府所属企业占国营企业数量的绝大部分，主要从事与当地居民生活息息相关的服务性事业。中央所属企业虽只有100多家，占国营企业总数的1%，但其资产总额和就业人数均占国营企业资产总额和就业总人数的70%。它们多从事与国民经济直接相关的重要事业。
日本对国营企业管理的基本方式，是在国会和有关政府机构的监督下，由政府各有关部门管理，涉及人事安排、财务收支、业务经营和劳务管理等企业活动的一切主要方面。但由于日本国营企业体制的多层次性和经营形式的多样性，国家对它们的干预程度及管理途径和手段有很大差异。一般来说，政府对直接经营的企业实行直接的管理、监督和审查；对于采取股份公司形式的国家参股制企业，给予较大的经营自主权；对特殊法人企业，因企业性质不同而情况各异，管理和干预程度大体介于上述两者之间。
（二）“国铁”体制的基本框架及其改革趋势
“国铁”属于国家投资，并且是由国家依法设立的特殊法人经营的企业，由国家间接经营。在人事管理方面，“国铁”的决策机构为董事会，董事会总裁是企业的法人代表。国铁总裁由内阁任命，副总裁及董事会成员由总裁指定。在财务管理方面，作为国家基于特别目的设立的特殊法人，国铁成立时所需资金全部由政府提供，在经营过程中所需资金依靠内部资金积累和外部借贷。实行独立核算的企业会计制度，其盈利在补偿亏损和用于积累后上缴国库。出现亏损，原则上由企业通过借贷或发行债券自行解决。同时，依照《国有铁道法》的规定，国铁的收支预决算按照国家预决算的相同程序进行。预算中所规定的资金计划经内阁认可后，须提交国会审议批准。企业的财产目录、盈亏计算、借贷对照、决算报告等均受政府统制。在劳务管理方面，国铁职工脱离国家公务员系列，受公共企业体（即指日本国有铁道、日本电信电话公社、日本专卖公社）等劳动关系法约束。但其工资制度由国会直接决定，即由政府参照国家公务员和民营企业职工的工资水平，制定工资准则，企业无权自主变更。在业务经营方面，国铁的主要任务是执行国家的运输政策，重点建设干线网络。为防止国铁利用经营上的垄断地位排挤其他企业，国家将国铁的事业范围限定为铁路事业及其附属事业。国铁的基本客、货运费比率，由国会通过的国铁运费法令确定，其他费用可由企业自行决定，但需经运输大臣认可。
国铁体制基本适应了战后初期经济恢复和经济起飞时期日本的市场条件，因此在当时发挥了重要的作用。但是，60年代中期以后，伴随日本市场经济秩序的恢复和现代市场经济的发展，国铁在业务经营乃至经营体制方面受到了剧烈冲击。其市场分额下降，经营赤字剧增，从而使国家财政负担不断加重。为此，继80年代中期日本电信电话公社、日本专卖公社之后，国铁走上了民营化改革的道路。
二、“国铁”体制形成的历史轨迹
国铁是由国家经营的行政事业体转换而来的。自1872年工业革命浪潮中第一条铁路开通以来，铁路建设始终是日本经济建设的一项重要内容。但对铁路干线实行国有化则发生在20世纪初。为了解救因经济危机、股市暴跌而陷入困境的私铁企业；为了适应垄断经济的形成和军事需求，1906年国家对铁路实行收买和国家经营。但当时的国营铁路只是政府的一个行政事业机构，实行行政与经营合一的体制。铁路干线的国有化，使国家掌握了推动经济进一步发展的基础产业。但同时随着日本军事扩张的升级和经济的畸形化，铁路成为日本发动侵略战争的工具。战后，为铲除军事垄断体制，恢复市场经济秩序和实现经济复兴，日本要求企业经营民主化。由于战争的影响，国营铁路财政状况恶化，行政和经营合一的体制导致了政府行政机能的低效率，给国家财政造成了沉重的负担。因此，实行企业与行政的分离已势在必行。
日本政府参照在欧美国家有关立法的基础上，1948年年底制定和通过了《日本国有铁道法》，1949年6月依法成立了日本“国有铁道公社”，实行新的公共企业体制。建立这种类型企业的目的，正如上述法律第一条所示，一方面要在国会和政府的控制、监督下确保铁路事业的公共性；另一方面则要在财务会计、人事管理、事业经营等方面，脱离一般行政机构体制，引进民间企业的效率性经营。因此，与行政事业体制相比，国铁体制的特点是，首先，为谋求经营的效率性，国铁实行独立核算，设立董事会制，在劳务管理方面增加了集体交涉权。其次，为确保企业的公共性，将国铁置于政府的直接控制、监督下。如为协调国铁的运营目标，设立了国铁监察委员会。运输大臣有权对国铁实行监督。在事业运营、会计制度等方面，国铁还须接受运输省、会计检察院和行政管理厅的检查。总之，日本政府正是期望通过建立国铁体制，在政府的统制和监督下实现铁路的高效运行。
以公共企业面貌投入运营的国铁，在当时日本经济发展中所发挥的重要作用，集中表现在三个方面。首先，国铁集中力量筹措资金，有计划地更新陈旧设备，确保客、货运输畅通。1950年，国铁运输量分别占全国客、货运输总量的60%和52%，即使在海、陆、空其他交通工具开始发展的1960年，两者的比例仍保持在51%和39%的水平。其次，国铁以提高经济增长所需的运输能力为目标，引进和开发新技术，努力实现交通运输手段现代化。1957-1968年，国铁连续实施三个投资计划，把主要精力放在实现铁路干线的复线化、电气化和建设新干线上。50年代末集装箱运输投入运营，60年代东海道新干线建成通车。国铁为人们提供了快速、安全和舒适的交通工具。最后，国铁在吸收就业、合理配置人力资源方面发挥作用。1950年，国铁拥有职工47.3万人，其中包括吸收了大量因战败遣返回国人员。不仅保证了当时社会秩序的稳定，而且把其他部门尚无力吸收的人员，集中投入国家建设急需发展的基础产业。
三、“国铁”体制的危机和改革的准备
60年代中期后，伴随科技进步和经济的持续增长，日本的产业结构和市场需求结构发生变化，给铁路运营提出了新课题。例如，技术进步造就了交通手段的多样化，汽车、轮船、飞机等多种交通工具的发展，打破了国铁在交通运输领域的经营垄断性；再加上经济增长所形成的产业地区布局和大城市圈的出现，人们依赖的主要交通转输工具也发生了变化。但是，国铁并未根据这种变化调整运营结构和经营战略，结果，以1964年财政年度出现赤字为转折点，国铁经营开始走下坡路，市场分额迅速下降。货运所占市场分额降幅最为猛烈，1975年已不足15%，1981年进一步下降到8%。经营状况一直较好的客运，在其他交通工具的强力竞争下，市场分额也在下降，1975年降到30.3%，1985年再降至23.0%。随之而来的是赤字幅度日益增长。1964年赤字为300亿日元，1980年突破1万亿日元（若加上政府补贴，实际赤字高达1.7万亿日元）。政府用于补贴国铁的财政支出不断增长，到旧国铁体制解体前的1987年度，财政补贴总额已达7.4万亿日元。日本政府和国铁曾多次制定经营改善计划，都未能扭转国铁经营恶化的局面，巨额赤字使国铁濒临破产的边缘。
然而，同样遭受运输结构变化冲击的私营铁路，经营状况与国铁截然不同。经过努力它们保持了原有的客运比例，并略有上升。它们的规模远远小于国铁，1986年东京、大阪、名古屋等三大城市圈的客运量，却分别高于国铁近1.5倍、3倍和4倍。显然，国铁经营的危机在于体制的弊病。第一，国铁体制下的企业自主经营有名无实。国铁是政府全额出资的国有企业，这种产权关系使其摆脱不了政府的种种限制和控制。第二，国铁在经营上对国家的过分依赖，使其丧失了自立和竞争意识，经营上不是面对市场而是背靠国家，加速了财政的恶化。第三，国铁缺乏有效的动力机制。国铁的主要经营管理者由政府任命、外部派遣，因此时常与劳动者发生摩擦和冲突。企业职工的工资和种种补贴、奖金不是依据经营状况、工作业绩确定，因此挫伤了他们的积极性。第四，国铁经营结构过于庞杂，人员大量闲置。国铁运营业务覆盖全国主要线路，经营范围过大使管理极度困难，且缺乏应变能力。各地区、各营业区间的市场需求和营业特点不同，而统一的业务经营和指导往往造成决策失误和运转失灵。同时，国铁的职工队伍过于庞大，到80年代初职工人数一直保持在40万人以上。大量闲置人员的存在，影响了企业的技术革新和经营合理化。
虽然国铁改革是日本市场经济发展的必然要求，改革前的准备仍是必不可少的环节。
首先，努力达成体制改革的基本共识。长期的经营赤字和多次改善经营努力的失败，暗示了国铁实行根本改革的必要性，但对国铁进行改革仍在日本各界引起了激烈的争论。争论的焦点有：如何认识国铁的公共性与企业的效率，国铁改革的途径是实行分割、民营，还是对现行体制进行改善等问题。政府的有关机构就相关问题做了反复调查、研讨和答辩，前后共花了6年时间，这些为后来的改革奠定了舆论基础。
其次，制定切实可行的改革方案，颁布保障改革的有效法律措施。国铁在旧体制下形成的问题不可能一举解决，因此，国铁再建监理委员会制定具体改革方案，把解决近期和长期问题分开，分两步进行改革。第一步，为扭转国铁经济状况恶化局面、消除赤字，实行企业的国有民营。通过分割途径建立新公司，引进竞争机制，使企业得以生存，取得效益。第二步，为从根本上解除国家财政负担，并使企业获得完全的经营自主权，在时机成熟时出售股票，实现完全的民营化。通过对国铁资产的评估、股票公开上市，解决国铁的长期债务问题。为使国铁改革有法可依，日本政府1986年制定并由国会通过了《日本国有铁道改革法》等8项有关法令。规定了改革的基本方针，对原有债务的处理办法，以及对国铁事业的继承等事项。这些有针对性的法令具体涉及到改革的各主要运作环节。
第三，充分利用改革的各种有利因素。80年代中期以后，政府的财政危机和国铁体制不可克服的矛盾，已导致国民对秩序混乱、经营极差的国铁产生不信任感，迫使国铁经营者承认改革的必要性。正在进行的行政改革也使政府下决心把国铁等企业的改革列入日程。必要的组织机构对国铁改革决策起了极为重要的推动作用。
四、“国铁”体制改革的具体运作
（一）实行产权、债务关系调整
国铁所属的国有资产主要包括土地、房屋等不动产和铁路运输设施。1987年4月开始改革，将原有资产分割，交由新成立的法人企事业团体继承。这些新成立的法人企事业是：东日本、东海、西日本、北海道、四国、九州6个铁路客运股份公司，新干线铁路保有机构，铁路货运股份公司，铁路通信股份公司，铁路信息系统股份公司，以及铁路综合技术研究所。后三者是为弥补国铁分割，在通讯、信息和技术开发方面可能造成影响在1986年成立的，是运输大臣指定的国铁财产的法定继承者。新干线保有机构是依法成立的国家机构，其作用是协调使用新干线的各公司的利益差别。它具有所有新干线设施的所有权，并将其出租给本州的东日本、东海和西日本3家客运公司。其他铁路线等基础设施归属6个客运公司。客运公司负责对这些基础设施进行日常维修，货运公司则依据其使用情况交付使用费。国铁原有土地65380公顷，包括已被利用和未被利用的两部分。在产权分割中，57200公顷土地为各客、货运公司所继承，用于铁路运输和开展其他关联事业。各公司还继承了相关业务资产和相关公司股票。这些公司的创业资本，依公司规模从35亿至2000亿日元不等。其他“继承实施计划”未注明的资产，均归国有铁道清算事业团①所有。它是各客、货运公司成立时的股票持有者，所持有的各公司股份，从7万至400万股不等。此外，为使国铁资产能够公正地由法定继承者继承，还建立了相应的审议机构：评价审议会、资产使用审议会和资产处置审议会。
伴随产权关系转移进行的是债务关系的调整。需要处理的国铁债务，包括国铁长期债务、将用于有关工程的费用负担、将提供给经营基础较弱的公司的经营稳定基金，以及退休金负担、剩余人员再就业的费用负担和其他费用负担。债务总额合计37.2万亿日元。债务处理原则是分割继承、分别偿还。债务的继承者和继承额度是依据对各公司实际经营状况的分析预测确定的。如经营较好的东日本、东海和西日本客运公司，被认定在保持盈利的同时具有一定的偿还能力，为此须承担5.9万亿日元债务，用其营业收益偿还。其他3家客运公司，因其经营基础较差而被免除承担债务，同时还为其设立了1.3万亿日元的经营稳定基金，以弥补营业损失。新干线保有机构实际承担债务8.6万亿日元，其中分担的国铁长期债务5.7万亿日元，相当于它所拥有的新干线资产的帐面值，将用其所收取的租赁费用偿还。剩余债务由清算事业团偿还。清算事业团所承担的债务占债务总额的68.8%，其偿债资金来源分两部分：一部分以它自身具有的偿还能力偿还，包括出售所持有的各公司股票的收入、出售为偿债转入事业团的原国铁土地及其建筑物的收入；超过事业团偿还能力的13.8万亿日元债务，由国民税金负担。从运行情况看，3家客运公司和新干线保有机构运营良好，到1992年为止已偿还所承担的国铁长期债务的1/4。而由于“泡沫经济”及其崩溃的影响，事业团的土地出售方法有所改变，股票上市时间也比原定计划推迟，到1993年10月东日本客运公司的股票才首次在东京、大阪、名古屋和新泻4大证券交易所公开上市。出售股票的7322亿日元收入，全部用于偿还事业团所承担的国铁债务②。
（二）经营组织分割和人员分流
国铁改革的基本环节是变革经营组织，它包括经营组织分割和人员分流，即按经营业务和营业地区划小经营单位，实现有效的运营管理。在提高效率、降低成本的目标下，实施国铁职工的重新就业对策。首先，根据经济发展中用户对铁路货运需求相对减少的情况，将货运业务与客运业务分离，全国统一设立一个货运公司。其次，根据95%以上的旅客在地区内流动的统计，将客运业务按照地区划分给东日本等6家客运公司经营。分割中明确规定各公司的定员人数、营运里程和车站数目，并对各公司能够达到的客运量进行预测，以确定各公司经营规模、经营范围。为了适应各地不同的市场需求，各公司直接掌握经营决策权。同时，随着基本经营核算单位的缩小，各公司精减机构。管理机构的层次从原来的4层减少到3层，即总经理领导下设各事业本部及其下属各部。对原国铁的经营管理层，也采取部分留任、部分调走的办法进行了相应调整。
人员的合理安排与调整是经营组织改革的重要配套措施。要消除经营组织臃肿，实现经营合理化，就必须解决剩余劳动力问题。为此，在周密计划基础上，采取了适当分流和重新录用的办法。监理委员会的改革意见设定，1987年度在不增加新雇员的情况下，除去新公司所需雇员，剩余人员应为93000人。对其采取鼓励提前退休，通过适当途径转到其他公司就业，以及将最后剩余者转入清算事业团，经过培训后重新就业。1986年6月开始征集提前退休和自愿离职者。政府在1985年8月就建立了剩余人员再雇佣本部，并通过政策立法指定和督促公共机构及民间企业雇佣国铁离职者。同时，政府通过发放债券的途径筹集资金，为提前退休者提供特别津贴。结果，在有利的条件下，提前退休和自愿离职者超过了计划预计数，起到了人员分流的作用。1986年度末国铁实有职工224000人。监理委员会将新公司雇员修订为215000人，采取自己申报和公司录用双向选择的办法招聘。新公司实际录用205586人，占原国铁职工总数的91.8%。剩余人员和不能满足志愿者共23660人转入清算事业团。其中一部分人成为事业团的雇员，也有人因拒绝重新分配的岗位而被解雇；大部分人则需经过培训后重新寻找工作。对其再就职培训，分为基础教育、特别教育、有关职业训练和再就业四个阶段。每一步都由事业团或与其配合的训练中心、准备受雇的公司等组织机构负责，并详细规定教育训练内容。协调的教育训练网络和实用性的培训活动，为转入事业团的原国铁职工在规定的期限内重新就业创造了便利条件。
五、新体制下的企业运营状况
经过上述改革，作为国家参股制企业的各公司，在企业体制上已完全脱离政府的直接管理和控制。企业与国家的产权关系，目前表现为以清算事业团为代表的国家机构对各公司股票的全部持有；国家对企业的经营管理主要体现在有关重要问题的决策上③。各公司则以股份制企业形式开展经营活动。这些按市场经济原则建立的新公司，形成了新的经营权威和新的激励机制。市场信息的传递，使企业全体员工明白，更高的收入来自有效运营和良好服务；经营亏损和收入降低不再能依赖国家补贴。同时，市场推动新创立的公司采取了有效的经营战略。各公司努力营造自己的经营环境，利用各自的经营优势积极开拓铁路营运的新领域，以及与铁路相关的各种关联事业和其他事业。总之，实行了能灵活适应市场需求的特色性经营。
在新的企业经营体制下，经过各公司的努力，日本铁路客、货运的经营状况发生了巨大的变化。首先是经营效益的变化。与改革前形成鲜明对照的是客、货运输量稳步增长。1987年东日本等6家客运公司的客运量超过2000亿人公里，1990年进一步增加到2376亿人公里，远远超出国铁最后几年的客运水平。以往经营最差的货运状况也有了根本改观。1987年以后企业的客、货运输年均增长率分别达到5%和10%。在运输量呈稳定增长趋势的同时，企业的经营成本降低、劳动生产率提高。每节车厢每公里运行费用平稳下降。1990年职工人均客运量为132.6万人公里，人均创收2070万日元。其次是收支状况的变化。随着企业经营效益的提高，各公司的运营收入不断增加。自公司成立以来运营收入的年均增长率达到6.2%，是国铁过去5年内年均增长率的1.63倍。在收入增加基础上各公司盈利不断增加，所创利润从1987年的1520亿日元上升到1990年的3880亿日元。在偿还公司所承担的原国铁债务的同时，还向国家交纳了公司税。第三是企业形象的变化。新公司努力转变经营作用，公司职工努力转变服务态度，从而增进了乘客和用户的满意程度，逐步扭转了人们对旧国铁的不良印象，树立起新的公司形象。
事实表明，国铁改革促进了铁路经营效益的提高和企业本身的发展。但新体制下的企业运行仍面临许多问题，如就国营铁路的整体而言，今后改革的长期性以及企业如何进一步提高运营质量等。
注释：
①这是为处理国铁资产和长期债务，促进原国铁职工再就业建立的国家机构。
②《日本经济新闻》1993年10月26日。据报道，今年东海、西日本两家公司的股票也将陆续上市。
③包括总裁的人选、企业的经营计划，以及长期借贷的安排等。