日本巨震对我国建立巨灾保险体制的启示，本文主要内容关键词为：日本论文,启示论文,体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2011年3月23日日本政府表示，3月11日发生的9级特大地震与引发的海啸，估计将造成最高达25万亿日元(约合两万亿元人民币)的经济损失，较1995年阪神大地震的损失高出一倍以上。在大地震发生后第二天，日本各家保险公司开始启动自然灾害赔偿工作。据日本央行与美国风险评估公司AIR环球公司分析，此次地震、海啸灾害，日本保险业需要赔偿的金额可能达到350亿美元左右，相当于2010年全球保险业灾害赔偿赔付总额。
在此次地震中，日本的地震巨灾再保险体制正在发挥作用。1964年，新泻地震重创日本后，日本政府便与国内诸多财产保险公司就巨灾损失补偿制度进行研讨。据日本都市防灾研究所一份名为《日本地震灾害保险体制的形成及其问题》的报告显示，日本在1966年就建立起了地震保险体制，颁发了《地震保险法》，并制定了地震再保险特别会计法案。依照该法案规定，日本各家财产保险公司共同成立日本地震再保险株式会社，专门负责地震再保险业务[1]。
根据日本地震再保险株式会社的制度设计，如果商业保险公司因地震导致的赔付金额超过660亿日元但在3300亿日元以内的，由日本政府承担赔偿金额的50％，如果超过3300亿日元，则政府承担95％。日本的地震保险计划将使得日本政府成为主要的埋单者，如果没有政府承担责任，大部分日本保险公司将破产。
日本是由政府承担地震险最后赔付责任的国家，这样的国家在全球并不多。根据《地震保险法》，日本政府每年需编列预算提存准备金以供震灾赔偿之用。一份地震保险保单，保险公司出售给投保者后，再根据本公司卖出的地震保险，到日本地震再保险株式会社全额购买地震再保险，以降低该保险公司的地震保险风险。而日本地震再保险株式会社则将所有保险公司购买的地震再保险分成3个部分，一部分向日本政府购买地震“再再保险”；一部分向其他财产保险公司购买地震“再再保险”；最后一部分则作为自己的承保份额保留。因而日本地震保险形成了由保险公司、再保险公司和政府三方共担责任的风险分摊机制。
一、中国亟待建立巨灾保险体系
保险意义上的巨灾包括地震、台风、水灾、暴风雪、火山爆发和海啸的危险。巨灾不仅影响居民的日常生活，对地区的发展构成障碍，甚至还会影响一个国家的经济及社会发展。因此，发展巨灾保险非常必要。
巨灾保险体系是指对由于突发性的，无法预料、无法避免且危害特别严重的如地震、飓风、海啸等所引发的灾难性事故造成的财产损失和人身伤亡给予切实保障的风险分散体系。
联合国统计资料显示，自20世纪以来，中国是继美国、日本之后世界上自然灾害最严重的国家之一。全世界54次最严重的自然灾害，有8次发生在我国[2]。据民政部的统计资料显示，1949年以来，中国平均每年因自然灾害造成的直接经济损失在1000亿元人民币以上，农作物受害面积年均超过4000万公顷，受灾人口年均超过2亿[3]。2008年，中国连续经历了南方冰冻雨雪灾害和5·12汶川大地震，损失分别达1,516.5亿元和8,451亿元，而保险行业为国家补偿所承担的比例仅为3％和0.2％。这再一次反映了保险在中国减灾救助体系中的地位过低，凸现了加快建立巨灾保险体系的必要性和迫切性[4]。
目前，中国政府承担了较大的灾害补偿责任，尚缺乏市场化的应对机制。建立巨灾保险体系，有利于发挥市场在巨灾风险管理中的作用，有效利用社会资源，改善中国巨灾损失补偿机制，提高全社会抵抗巨灾风险的能力。
二、发达国家卓有成效的保险体系
目前世界上已有12个国家和地区建立了巨灾保险制度，在这些国家和地区有一个相似的做法，就是政府部门和商业保险机构合作来应对巨灾风险。为了应对因遭受飓风、台风、洪水以及恐怖袭击等造成的巨大损失，美国以及欧洲各国都已建立了较为完善的巨灾保险体系，保险赔款在灾害损失中占比平均为36％[5]。研究国外巨灾风险和保险的政策能够为中国巨灾保险事业的开展提供良好的借鉴。
美国加州是地震灾害最严重的地区之一，1996年该州成立地震局，负责地震保险业务。加州地震局的资产来源于地震保险费、成员公司投入的资本金、借款及资金运用收益等。与加州地震局结盟的保险公司在收取地震保险费用后，除去手续费外，全额划转至加州地震局。在地震发生后，保险公司负责承担具体赔付工作，并向加州地震局全额报账。
在新西兰，地震发生造成损失后，先由地震委员会支付两亿新元，当超过两亿新元时，启动再保险方案。如果地震损失金额超过地震委员会的支付能力，政府将发挥托底作用，负担剩余赔付支出。地震委员会每年支付给政府一定的保证金。地震委员会的资金来源于巨灾风险基金，这个基金是强制征收的保险费和基金在市场投资中获得的收益，居民向保险公司购买房屋或房内财产保险时，会被强制征收地震巨灾保险保费。
日本是仅次于美国、英国的全球第三大保险市场，是世界上巨灾保险体制最为健全的国家之一，保险密度和保险深度均居世界前茅。在日本，人们只要参加了地震等灾害保险，就能获得保险公司的赔付，重建过程中的负担将会大为减轻。参加地震保险，构筑了个人自助的灾后第一道防线。再保险公司对风险的分散构筑了抗灾的第二道防线。社会救助则构成了抗灾的第三道防线，在发生重大灾害时，除社会各界捐款救助外，日本的金融机构也会出台一些救济措施。而政府直接救助，则构成了抗灾的第四道防线：由中央政府和地方政府直接给灾民补助支援金。日本政府主要是根据受灾者生活再建支援制度对受灾国民直接给予现金资助。
日本保险业之所以在巨大灾难压力之下依然风险可控，一个重要的原因就是因为该国具备完善的巨灾保险体系，政府最终会通过这个体系为巨额赔偿买单。如果没有地震巨灾体制，日本的保险业会出现破产潮。正是由于日本地震保险制度的设计，才使得此次发生巨灾后，不会给商业保险公司经营造成致命的打击，经营风险仍然在可控的范围之内，保证了保险业的可持续发展。鉴于目前全球巨灾风险上升，期待中国尽快出台巨灾保险制度，为人民提供更多保障。相对成熟的日本地震保险制度可以为构建中国巨灾保险制度提供一些有益的参考。
三、中国巨灾险缺位的原因
2008年我国汶川大地震造成直接经济损失达8451亿元，但获得来自保险业的赔付仅有18.06亿元。有一家公司直接损失达到70亿元，但最终只获得700万元的赔偿。地震前，这家公司每年都要投入数万元的保费。2007年，四川一家公司曾在一家保险公司投保财产综合险。2008年年初，我国南方雨雪冰冻灾害导致该公司损失数百万元，但却无法得到保险公司理赔，因为“理赔范围不包括雪灾、冰凌”。从这么多年的情况看，我国一直缺少巨灾险的保障屏障。如果没有国家政策的支持和再保险的配合，一般保险公司不敢经营巨灾险业务，因为保险公司基本赔不起。在我国目前的保险体系中，如果购买了寿险、意外险、健康险，并在地震、洪灾等巨大自然灾害中遇难，投保人将能得到一笔赔偿金。但如果为自己的房屋、汽车、家电等财产购买保险，遇到巨大灾害侵袭，投保人很可能得不到相应赔偿。
造成这种情况的原因究竟是什么？
1993年，央行开始严控保险险种和费率，地震等巨灾险种和条款被排除。2000年1月28日，保监会下文规定，各保险公司在企财险项下不得扩展地震责任，如果是事关国计民生的重大项目，必须事先报批。当时的文件显示，保监会认为，未经批准扩展地震保险责任，致使地震风险迅速累积，严重影响了保险公司的稳健经营。从那之后，几乎没有保险公司开展这项业务。即使几年后开展地震险等巨灾险不再需要报批的情况下，也依然没有保险公司主动涉足。地震等巨灾险的保障单靠商业保险公司是不行的，如果这些风险都由商业保险公司承担，后果可能是大批保险公司倒闭。在巨灾险非常成熟的一些国家，一次巨灾险出现的理赔同样是惊人的。1992年，“安德鲁”飓风造成15家美国财险公司关门[6]。地震等巨灾风险是集中的，会带来责任累积，保险公司的风险非常大，出一次险就可能面临巨额赔偿。这需要多年计提大量的准备金来应对。但目前保险公司的核算只是计提一般准备金，没有针对巨灾风险的特殊准备金要求。
四、中国巨灾保险体系的建立
笔者认为，根据我国实际情况，借鉴国际经验，建立符合我国国情的巨灾保险体系已迫在眉睫。
在天灾面前，政府毫无疑问地成了救灾保障的主力。而保险作为社会发展的稳定器、助推器却效用滞后，这不是一个成熟的经济市场中的行为。在成熟的市场经济社会，风险防护屏障应该依次是个人和企业自身、保险、社会援助，最后才是政府，政府的角色是风险的最后承担者，大量的损失应该用市场化经济手段向保险公司转嫁。用市场化手段取代行政手段，效率更高，效果也会更好。中国是个自然灾害频发的国家，因此亟需建立巨灾保险基金。应当以政府为主导，各大保险公司共同建立一个巨灾风险基金。目前，中国的强制险种只有机动车责任保险，当市场成熟时，可以尝试建立巨灾强制保险，以便更好地分担巨灾风险。
当前政府、相关职能部门、保险企业应在各层次、多角度上推出一系列配套措施，尽快协商和推进巨灾保险制度的出台，利用好保险的风险管理职能来减轻政府在巨灾减损中的责任，从而维持好国家财政的稳定和安全。只有加速建立完善的巨灾风险保险制度，及救护赔偿法案，才能形成一系列较为成熟有效的保障措施。巨灾保险才有可能应运而出，保险公司才能提高对地震等巨灾的承载能力，进而推进社会的全面和谐发展。
尽管我国巨灾保险制度方面没有完全启动，但是国家已经从各个方面采取了一些重要的措施，推动了巨灾保险体系建设的进程。
第一，从法律方面，2008年年底，国家出台了《抗震救灾法》，进一步明确了支持建立巨灾保险制度，并提供相应的财政支持；第二，在唤醒全民风险意识方面，迈出了重要一步，其标志是把5月12日定为国家的防灾减灾日，这对提升公众对巨灾的风险防范意识起到很大的作用；第三，政策性农业保险试点开展，为我国建立巨灾保险制度积累了经验；第四，在2009年9月份财政部和税务总局发布了《关于保险公司提取农业巨灾风险准备金，企业所得税税前扣除问题的通知》，它标志着长期以来“建立巨灾风险准备金可以实行所得税的税前扣除”的重要问题终于得到解决，这都为巨灾保险体系建设提供了良好的条件。目前国家相关部门与保险业共同成立了一个关于巨灾风险、巨灾保险风险产业标准的课题研究小组，以建立中国的巨灾保险数据的采集标准，这也是中国保险业在风险管理方面的第一个标准，是巨灾保险体系建设迈出的非常重要的一步。
建立巨灾保险制度，不是一家或者几家保险公司就可以做到的。要承担这么大的风险必须有政府和保险公司的共同参与。
首先，应将巨灾保险制度纳入国家综合灾害防范体系，政府在立法保障、组织推动、财政补贴、税收优惠、防灾减灾等方面给予支持。在巨灾损失十分巨大、超出商业保险机构赔偿能力的情况下，政府介入给予补偿。其次，要发挥商业保险公司的营业网点和损失评估、风险管理等技术优势，为巨灾保险提供承保理赔服务，利用国际再保险市场分散巨灾风险。巨灾保险业务实行单独核算、单独管理，在不发生巨灾的年份，保费盈余除少量作为保险公司利润外，绝大部分作为巨灾保险基金逐年滚存积累。再次，巨灾保险的保障对象主要是居民财产，坚持保障适度、保费低廉，尽可能扩大巨灾保险覆盖面，为受灾群众提供基本的生产生活保障。企业可以在巨灾保险制度之外，寻求市场化途径分散巨灾风险。
建立巨灾保险制度要由简入繁，可从单一的灾害保险起步，逐步扩展到多种自然灾害领域，保险责任逐步增加，费率厘定逐步细化，保障程度逐步提高，损失分摊机制逐步多元，最终形成一个综合性的巨灾保险体系。我国自然灾害种类繁多、地区间差异较大，建立巨灾保险制度，要结合各地的巨灾风险特点，在试点基础上稳步推进。鉴于住宅地震保险的相关研究较为成熟，可以先行考虑在地震高发区试点开展住宅地震保险。同时，近年来在浙江、福建等地保险业与地方政府合作，开展了政策性农房保险，有效应对了台风、洪水等自然灾害造成的农房损失，可以总结试点经验在全国逐步推广。
参照国际成功经验，结合我国国情，建设中国巨灾保险体系应遵循“国家主导、统一设计、市场运作、梯度推进”的原则。“国家主导”是将巨灾保险制度纳入国家综合灾害防范和救助体系，从立法保障、制度设计、组织推动、风险分担等方面推动巨灾保险体系的建设。“统一设计”是由中央政府牵头，统一设计中国巨灾保险制度的框架和实施细则，避免制度碎片化和无序化。“市场运作”是充分发挥商业保险公司的风险管理能力和网络资源优势，妥善处理政府救济和巨灾保险的关系，在合理确定纯费率和附加费率的基础上，尽可能将原来由政府承担的灾后救济职能外包给商业保险公司，政府将有限的财力、物力和人力资源更多地集中于防灾减灾的基础设施建设方面。“梯度推进”是从单项巨灾保险，如地震保险入手，逐步向台风、洪水等其他类型巨灾保险扩展，最终发展成为综合性巨灾保险。