关于政府采购管、采、用制衡模式的思考，本文主要内容关键词为：政府采购论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年《政府采购法》颁布实施以来，有力地促进了政府采购事业的健康发展，从现有的法律和政府采购制度来看，政府采购已初步形成了管采分离，但从整个政府采购领域来看，管、采、用三者之间的制衡关系还存在一些问题。
一、现状
1.采购需求的委托及采购方式选择环节的失衡。根据政府采购法的要求，采购人根据政府采购法的要求选择政府采购代理机构，集中采购目录内的必须委托集中采购机构办理。在这种情况下，采购需求的委托就成为集中采购机构和中介机构争执的焦点。靠收取服务费的营利性采购机构、中介组织或企业，采购人的委托就是维持生存的基本条件，这是可能产生贿赂采购人的基础。在众多的营利性采购代理机构、中介或企业中，取得采购人的委托业务，就可能存在不平等的竞争。即靠回扣来取得采购人的委托业务。在这种不平等竞争下，许多集中采购目录内的项目会以各种不同的形式委托给中介机构进行采购。如在大批量必须由集中机构采购的项目内掺杂少量的专用项目内容，便名正言顺地委托给了中介机构等等。
采购方式的选择环节也有失衡的现象。不少采购人以采购物品急需、时间紧为由，提出不采用公开招标方式。如果集中采购代理机构和非公开招标方式的审批机构不能把好关，往往造成不好的结果。从各省的统计数据我们可以看出，公开招标方式占的比例较小，而非公开招标方式反而很受欢迎。
2.集中采购机构“作为”无依据。在现阶段，我国政府采购尽管有《政府采购法》等系列法律法规来指导政府采购行为，但在法律出台的初期由于担心分散腐败成为集中腐败，是在严格限定集中采购机构权利的基础上形成的，并且许多条款不够细化，对某些问题没有严格界定，这些都使集中采购机构在执行采购过程中无明确依据。
譬如现在讨论得比较热烈的：“专家出问题，集中采购机构该不该负责?”的问题。专家作为评标过程中的重要决策者，他的自由裁量权有没有，到底有多大，怎么规范，在法律方面都是有待弥补的空白，这给集中采购机构的操作带来很大的困难，也是引起投诉的重要原因之一。在这种情况下，判定集中采购机构有责任、或者判定专家有责任都是没有法律依据。
3.社会监督体系待完善。虽然我国对政府采购活动的监督安排了多种方式，但任何法律、法规都是通过人具体执行的。目前，我国的政府采购法律体系还需要不断健全。司法监督是被动监督，它奉行不告不理的中立政策，对政府采购不能进行主动地监督。因此，行政监督的责任显得非常大。
二、存在的问题及渊源
以上几种现状是在政府采购过程中明显存在的，在我国政府采购的建立的探索阶段，成为形成政府采购监督机制过程中亟待解决的问题，制约政府采购的发展，分析其形成的原因主要有三个方面。
1.认识不到位。由于宣传没有广泛开展，人们的认识还不到位，甚至存在一些模糊认识，如将政府采购中心这一依法成立的集中采购执行机构与社会中介机构、招标公司混为一谈等。使政府采购在实施过程中会遇到各种由于不理解或者片面的理解而带来的阻力。当前对政府采购的认识还存在两个误区：一是认为政府采购手续繁，时间长，不如过去自行采购来得省力，思想上有抵触，行动上不配合。二是对政府采购的目的认识不足，认为政府采购就是节约资金，资金节约越多越好。而对政府采购的其他政策功能、宏观调控功能没有正确的认识。三是认为政府采购由小额资金运作到为大额资金运作，分散采购权变为集中采购权，推行政府采购制度是财政集权行为，是财政回收部门审批项目权和资金支出权。
2.政府采购预算编制不够科学，采购活动计划性不强。目前，由于政府采购预算编制刚刚起步，尚在探索和完善阶段，还存在一些问题。一是政府采购预算与部门预算脱节，没有同步编制。政府采购预算是部门预算的组成部分，应该与部门预算同步编制，并在部门预算中一一列示。但在实际编制时经常是与部门预算分别布置、分别编制、分别上报、汇总，结果形成脱节。二是政府采购预算编制简单粗糙，公共支出项目还未细化到政府集中采购目录，政府采购工作难以从全局上把握全年政府采购工作。
3.法规体系还有待完善。政府采购是一种带强制性的行政政策性行为，是在法律的规范下强令进行的行为，《政府采购法》作为一部出台时间不长的法律，在实施阶段还有一个执行和完善的过程。而且《政府采购法》只固定了政府采购制度的框架结构，还需要细则来支撑。虽然财政部、监察部于2003年12月17日联合颁布了《政府采购评审专家管理办法》和《集中采购机构监督管理办法》，以及先前财政部颁发的《政府采购信息发布管理办法》和《招标投标管理办法》等，但与完善政府采购监督的实际需要相比，还很不健全。现在还有《政府采购法的实施细则》、《政府采购货物与服务招标采购办法》、《政府采购咨询专家管理办法》、《政府采购质疑与投诉办法》、《政府采购人员考核与资格认证》等等都急需出台规范。
5.采购手段传统。传统的政府采购手段大多借助于人力和纸质媒介，其重点通常放在如何同供应商进行商业交易活动，重视交易过程中供应商的价格比较。通过供应商之间的多头价格竞争和质量比较，从中选择出符合采购人员质量要求而价格最低的供应商作为合作伙伴。
这种传统采购模式的采购过程，其实是典型的非信息对称博弈过程。它的缺点有，验收检查是采购部门的一个重要事后把关工作，但在传统的模式下，采购部门对质量控制的难度很大；临时或短期搭建的供需关系尽管算合作关系，可是竞争往往多于合作；整个采购系统对用户的需求信息反应迟钝，不能随时满足用户的要求。
因此，随着20世纪90年代信息技术在各个领域的广泛应用，世界各国的政府采购也在信息发布等环节上广泛运用了信息技术。从我国现有的情况来看，由于受到资金、编制、人员情况的制约，集中采购机构的采购大多停留在手工操作的初级阶段，少数发展较快的省份也只是实现了信息化系统的初步成果，可以实现网上的采购。采购的方式使用较多的只有询价采购、竞争性谈判等，这样的情况，使集中采购机构的操作忙碌而效率低下，使政府采购的透明度无法提高。
针对以上现状，应建立有效的政府采购监督体系对政府采购行为进行管理。
三、监督制衡模式的架构分析
采购监管部门、集中采购机构、采购人三者是政府采购中三个重要的角色，是执行政府采购主要承担者，在根源上理解为受纳税人的委托为采购人实施采购的三个主要实施者。监管部门制定政府采购政策、监督政府采购过程和程序，实际上也参与到了政府采购的过程。
从监督制衡模式的构图中，我们将政府采购的监督制衡模式理解为内、外两组互相联系的循环监督制衡模式。
1.内三角稳定平衡关系。在内循环中，是较稳定的三角形，形成的是管、采、用三个方面权力的制衡。集中采购机构根据采购人提供的需求制作标书，构建起公平、公正、公开的平台，并依据政府采购法规定的程序进行采购。
采购人作为最终用户，从提出采购需求开始，到招标、评标、询标、合同谈判与签订及验收过程全面参与。在此过程中，采购人的主要考虑的是如何将财政批复的资金用好，满足自己的需求；而集中采购机构则是在保证采购过程符合政府采购程序、控制财政资金使用方向、提高财政资金使用效率的前提下实施采购，为采购人提供服务。从整个政府采购的过程来看，采购人会充分行使自己的权利，监督集中采购机构用好预算资金，最大限度地满足自己的采购需求。所以，在采购过程中，集中采购机构与采购人存在着互相制约的关系，采购过程受到采购人的监督。
居于三角形之上的采购监督机构，主要监督集采购机构和采购人，随时参与政府采购的程序，了解采购过程中发生的问题和情况，制定政策和法规，规范其行为。
2.外层结构中监督制衡模式。在外圈的循环中，我们认为，现有的政府采购监督管理体系是单方向的，更多体现的是采购监管部门对集中采购机构和采购人的指导和管理。我们在从事政府采购工作的探索过程中认为：建立外部的监督循环，即将审计部门、纪检部门、司法部门、公证、新闻舆论参与、纳税人、供应商和特邀监督员的监督形成了外部的监督环境，可以为政府采购工作建立良好的免疫机制，从而形成有效的监督制衡机制。
另外投标单位对采购行为的监督和制约形成外部监管体系的重要组成部分。政府采购具有数量规模优势、公开规范的采购程序和资金支付上的保障，对供应商极具吸引力。供应商对参加政府采购项目的投标都十分重视，不会轻易放弃。而且，作为行家之间的竞争，供应商对最终确定中标单位是否公平、公正十分清楚。因此，供应商一旦对采购方的公平、公正有了疑问，就会向政府采购管理部门进行投诉，以维护其正当权益。可见供应商的监督是外部监管体系中重要的组成部分。
四、探索目前实现制衡模式的途径
制衡模式是我国正在逐步形成并不断完善的政府采购中的监督体系，是实现政府采购包括政策功能、防治腐败等功能的有力保证，实现这种制衡不仅仅是政府采购的要求，更是形成社会公正秩序的要求，对已初步形成这种架构的政府采购监督体系来说，我们认为还有许多地方应该完善。
1.进一步规范确立三方的职责和权限。
一是理顺集中采购机构的体制。目前集中采购机构如何设置，国家没有统一规定，因此全国各省、直辖市、自治区集中采购机构设置的隶属关系、机构级别、机构属性、人员编制、内部机构设置方式均不相同。针对这种情况，国家有关部门应进一步高度重视政府采购工作；省级政府采购的集中采购机构应统一其隶属关系、机构级别、机构属性、人员编制、内部机构设置方式，确立集中采购机构的地位和职能。为监督制衡关系形成打好基础。
二是尽快出台限制采购人权力的规章制度。采购人是政府采购的委托方，但其委托权是受到一定限制的，集中采购机构接受委托的仅是采购项目具体操作，而不是全盘接受采购人的主观臆断，相反还要对采购人的行为进行控制，这是政府采购的原则与公共政策功能决定的。针对采购人在开标组织过程中暴露出的一些问题，政府采购监管部门应高度重视，在充分调研基础上，及时出台规范采购人行为的政策法规。
三是完善相关配套制度，减少操作过程中的随意性行为。政府采购管理部门不仅要做好审批采购计划工作，还要理顺政府采购环境。各省应在法律、法规缺位的情况下，针对本省在政府采购中出现的问题，制定政府采购操作规程。并根据制定的采购操作规程进行需求核对、立项、确定采购方式、编制采购文件、确立评标办法、抽取评委、公示中标结果、接受质疑、起草政府采购合同、保存档案等。
2.建立广泛监督的机制，实现外部监督制衡。
一是充分发挥供应商的监督作用。政府采购投诉制度是保证以供应商为主的采购当事人利益的制度，也是发挥供应商等作为政府采购监督者行使监督权的制度保证。供应商可以通过质疑、投诉、复议和诉讼来监督政府采购机构或其他参与者不损害自己的正当权益。
二是提高透明度。加强《政府采购法》及相关法规规章的宣传，使政府采购当事人及社会公众了解和掌握有关的权利义务，实现真正的公开、透明，并通过进一步完善政府采购事项的公示制度和信息披露制度，以便有关当事人及社会公众对政府采购的监督。
三是制定和完善政府采购监督管理办法和制度。除了完善政府采购事项的公示制度和信息披露制度外，完善政府采购档案管理也是有利于政府采购监督的一项重要工作。政府采购档案是记载政府采购行为和过程的原始凭证，不仅是检验采购工作质量好坏和接受监督的重要资料和依据，也是追究政府采购相关责任的一个重要依据。抓好政府采购档案的管理和证据保存工作，是实现外部监督制衡机制的有效途径。
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