从理论上重塑我国土地管理制度，本文主要内容关键词为：理论上论文,管理制度论文,土地论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国以建立地产市场为核心内容的城市土地使用制度改革已进行了快8年了，随着这一改革的不断深化，暴露的矛盾也越来越多，涉及的面也越来越大，如果这些问题不从理论上搞清楚，在实践中将难以克服。
土地资源管理与资产管理的统一问题
有关部门提出，对土地管理应实行“资源管理与资产管理并重的原则”，或者对土地资源实行“资产化管理”。但二者的统一并重关系到底该如何界定呢？
土地资源，是指土地的自然属性即指土地的使用价值而言的。
土地资产，则是指土地的社会属性即指土地的价值而言的。
土地资源和土地资产的关系是，土地资源是土地资产的物质载体和前提。在相当大的程度上，土地资产又是土地资源被利用，被占有的目的和结果。但不能说，没有土地资产就没有土地资源。在当今寸土寸金的城市土地中，土地资源和土地资产相统一的程度比较高，即大多数城市土地既是资源又是资产。
土地资源管理是指政府部门为了保证其所辖范围内的土地资源合理分配、永久利用而进行的一系列立法、执法和行政的综合性工作。土地资源管理是政府行为，其社会性、服务性很强。管理内容主要是资源调查和土地利用规划的土地登记。土地资产管理是权利人为了使土地保值、增值而获得更多的土地收益所进行的经营管理活动。土地资产管理是个人或法人行为，其经营性、营利性很强。只有在土地国有的情况下，政府才既是土地资源的管理者，又是土地资产的管理者，但这并不是说必须由同一个部门或同一个单位来作这一管理工作。在土地私有的情况下，土地在政府部门的产权登记，才表现为政府土地管理中的土地资产管理。如果政府管理自己拥有的土地，表明政府从事了土地资产管理。但这时，政府是以地主或土地权利人的身份出现的。这表明，土地资产管理是土地产权人自己的事情，而不是政府行为。
土地资源管理与土地资产管理的一个不同是，土地资源管理是为土地资产管理服务的，但土地资产管理要服从于土地资源管理。土地资源管理是为了协调土地资产管理过程中所出现的各种矛盾。
土地资源管理与土地资产管理的另一个不同点在于，土地资源管理者是代表了相应范围的社会利益，在发挥土地利用经济效益的前提下，注重社会效益和生态效益。而土地资产管理者则只代表相应的土地权利人的利益，在不违背社会效益和生态效益的前提下，注重经济效益。
我国中央政府的土地资源管理者是国家土地管理局，城市土地资产管理的代表者还不是十分明确。就我国的土地制度来讲，各段土地管理部门是相应范围内的当然的土地资源管理者，其管理对象是其行政区范围内的所有土地。而土地资产管理者则很复杂：城市国有土地的资产管理者与农村集体土地的资产管理者是不相同的。
各司其职的土地管理机构
解决土地管理中的矛盾应立足于对土地资源管理和土地资产管理的认识。土地资源管理主要是解决土地干什么用的问题。不管是谁的土地都得服从这个大前程，不能随心所欲。尤其是从农地到非农用地的转移，更是土地资源管理中的一个重要环节。在许多土地私有制的人多地少的资本主义国家，政府对农地转为非农用途的控制是很严的，为了实现其管理目的，政府往往采取各种各样的土地规划手段。对规划的制订和实施是通过严格的法律程序和行政程序来保障的。土地资源管理部门不能隶属于某一个部门，而是独立性很强的部门。
土地资产管理部门则很复杂。它主要是在遵守土地规划的前提下解决土地给谁用，如何给的问题，因为只有拥有此决定权，才能保证其财产增值、保值。土地资产管理不能仅靠行政手段，它还需要相应的商品经济意识和经营管理知识，在市场经济中，运用地租地价杠杆来经营管理土地资产。为此，就要求土地资产管理者必须充分了解当地的具体情况。由于土地具有极强的地域性，这就使得一个土地资产管理者不可能同时管理大量的土地。也就是说土地资产管理者最好是当地的，他们管理的土地的数量限制在一定范围内为佳。
就我国的情况来看，农村土地的资产管理者当然是农村合作经济组织，因各地情况不完全一样，在实际操作时既可以以合作社为单位，也可以以合作社中的组为单位。
城镇国有土地的资产管理者应根据管理者的地方化，所管理土地的数量合理化这两个原则确定。
以前在谈到国有土地的资产化管理时，往往认为就是要对所有的国有土地都要进行管理。其实，从土地的资产性来看，不完全是这样：
一个土地所有者只有在发生下列行为时才对其土地进行了资产管理：①自己使用土地；②出售土地；③出让土地；④出租土地。土地一旦卖出后，原土地所有者就不能再对这块土地进行资产管理了，除非他再买回或租过来。这一种情况比较好理解。但对出让土地怎么样呢？根据出让规则，土地所有者在出让土地时行使资产管理权，当受让者交纳一定年限的出让金后，在这个年期内，土地所有者就不得以其个人的理由对这个土地进行资产管理，而管理者则应让位于土地受让人。也就是说，在出让期限内，土地受让人就是相应土地的资产管理者，他要设法使这块土地为他带来更多收益，同时，他也自己承担一切经营风险。出让期满后，土地所有者又再度对这块土地行使资产管理权。出租土地与出让土地的情况比较相似，只不过在具体处理的技术上有所不同，如付款方式、付款时间、承租时间等。现在市场上出现的多次转租现象就是这个原理在发生作用。而政府对出让、出租土地的全过程进行监管，严格讲属于土地资源管理范畴，而不是土地资产管理。
通过上面的分析，就不难得出这样的结论：成立地产专营公司进行城镇国有土地的资产管理。这个公司不属于某个部门，而应属于政府。根据实际情况，大城市可设多个，而小城镇则只设一个。地产专营公司就是某地国有土地的产权代表，代表国家对国有土地进行资产管理，其业务范围是对国有土地的取得、出让、收回等，对以前和现在行政划拨的营利性用地，收取地租。
对于国有林业用地、国有草原、国有荒山、荒地等这些土地所产生的效益主要取决于投资及经营者的管理水平，土地肥力固然对土地产出物起很大作用，但就我国目前的情况看，国家应该主要看到这些土地被利用后所产生的社会效益和生态效益，在一定时期内，主要让投资经营者来取得这些地上的经济效果。基于这样的考虑，在一定时期内，让投资者当这些国有土地的权利人，国家可以通过税收系统从这些土地上受益。当这些国有荒山、荒地都被利用起来了，国家、国民的受益程度是难以估量的。
重塑土地利用规划
土地利用总体规划是在土地资源管理部门主持下，由社会各界有关人士参加而完成的某一行政范围内一定时期的土地利用结构的设想。规划草案出来后，要广泛征求意见，反复修改，最后定稿的土地利用总体规划由相应级的人民代表大会批准，由相应级的政府组织执行。定稿后的土地利用总体规划应具有法律效力，任何单位、部门和个人都无权擅自修改。修改土地利用总体规划必须按一定的法律程序进行。我国仅有《城市规划法》远远不够，还必须至少有《土地利用总体规划法》。用法律的形式把土地利用总体规划的制定、修改、通过、执行、更新等规定下来，这样，才有希望把我们的口粮田真正保住，土地资源管理的目标也才能实现。
城市土地利用总体规划属于城市土地利用规划范畴，它同样要根据前面所讲的程序进行编制。城市总体规划是要解决城市在一定时间内的发展规模，用地结构等。与城市总体规划紧密相关的另一个概念是城市土地利用计划。这个计划一般是年度计划，它是根据当时的国民经济水平，投资欲望的强弱，物价水平，信贷情况等而作出的用地安排。这个计划包括各类用地的数量、位置和配置方式。
而城市小区规划及项目的规划设计属于设计的范畴，它们的任务是解决小区或项目所在地范围内各类建筑物的安全性，美观性，各种管、线、路、网的布局的科学性。
以上这些规划的关系是，就土地利用总体规划来讲，下一级的规划必须服从上一级。就各种规划来讲：其他行业的用地规划和城市总体规划必须服从相应范围的土地利用总体规划。就一个城市来讲，城市土地用地计划必须服从城市总体规划；小区规划和项目规划设计必须服从城市总体规划和年度计划。
这些规划之间还有一个重要区别：即土地利用总体规划、城市总体规划和城市用地年度计划是土地资源管理部门的工作，由这个部门来主持制订和落实。而小区规划和项目的规划设计则应由规划设计公司来完成。这些相互竞争的规划设计公司要在符合城市规划和用地计划的前提下，尽量发挥其设计人员的智慧，不断设计出富于新意的产品。他们的最终设计方案要得到土地资源管理部门的认可后才能实施。
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