西部财政转移支付制度的渐进式改革，本文主要内容关键词为：转移支付论文,财政论文,渐进式论文,西部论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为市场经济条件下协调区域经济发展、缩小地区差距的主要手段，财政转移支付制度发挥着重要作用。当前，我国西部开发已经进入正式实施阶段，在西部开发中建立规范的财政转移支付制度，逐步加大中央对西部落后地区的财政转移支付力度，在领导层和理论界已经形成共识。我们对西部开发中财政转移支付制度的目标、体制安排和政策选择进行深入分析，能为西部开发的重大战略行动顺利进行并取得最后的成功，提供有益的思路。
一、财政转移支付的理论基础
在市场经济条件下，政府间转移支付(intergovernmental transfers)从最宽泛的角度理解，是指一个国家的各级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿性转移。其基本特征可以概括为：转移支付进行的主体仅限于各级政府；财政资源的转移是无偿的；它并不形成政府的终极支出。在本文中，转移支付与补助、拨款大致是同一概念，仅定义为上级政府对下级政府的补助（拨款）。财政资金在各级政府间转移的程序、规则和方法便构成政府间转移支付制度，它通常作为各级政府间责权关系和利益关系的一种协调机制而存在，因此，政府间转移支付制度是政府间财政关系的一个重要组成部分。
在论及政府间转移支付制度问题时，安瓦尔·沙赫(Anvar Shah)和罗伊·巴尔(Bahl Roy)等学者均把纵向失衡(vertical imbalance)与横向失衡(horizontal imbalance)理论作为合理调剂财政资金、协调区域间经济社会发展的重要依据加以阐释。根据地方公共商品论来划分各级政府间的支出责任和收入之后，往往形成政府之间财政纵向不平衡和横向的不平衡，以及公共商品外溢性(public goods externalities)，从而需要上级政府对下级政府的财政调整，转移支付便是其中一种最重要的调整手段。可见，建立在地方公共商品基础上的转移支付，实质上是在各级政府间财政收支初次分配基础上的再分配，是上级政府调控下级政府的财政能力和财政行为的一种重要的手段。具体看，市场经济下转移支付存在的理由可以概括为纠正政府间财政纵向和横向失衡以及使地区间外部性内在化。
横向平衡概念最初由诺贝尔经济学奖获得者布坎南提出，其含义是同时考虑税收和公共服务两个方面的公平。单独考虑税收公平或单独考虑服务公平必然意味着牺牲其中的一种公平，因为不同的地区具有不同的税基和不同的财政能力。为此，需要将税收公平和服务公平同时纳入到政府间财政关系、尤其是政府间转移支付的框架中。横向平衡概念的核心是地区间基本公共服务的均等化，中央政府应要求各地区提供某些最低标准的基本公共服务，如一般行政管理、基础教育、基本卫生保健和社会安全网（最低收入水平）。均等指的是缩小地区间政府基本公共服务的差异，而不是直接改变地区间经济发展的不平衡。另一方面，根据泰伯特(Tiebet)的理论，在高度流动性的背景下，基本公共服务的地区均等化有可能通过居民在地区间的自由迁移来实现，经过较长时间的调整，原来公共服务和税收待遇不同的两类地区，公共服务和税收待遇将逐渐均等化，公民的地区平等权利在自由迁移中自动得到实现，这就使得中央政府建立大规模的无条件拨款制度变得多余。但是均等化的“自动调整机制”过于理想化，完全的自由流动意味着人们在地区间的迁移不花费任何代价，即迁移成本为零，而实际上迁移总是有成本的。这个理论更多地适用于西方高度流动性的社会经济背景下。
概括起来，市场经济条件下政府间转移支付存在的理由是在各级政府间支出和收入划分基础上，矫正政府间财政纵向、横向失衡以确保各级政府具有提供相应的基本公共商品的财政能力，以实现各地区间公共服务水平的均等化，使得全国公共商品和地方公共商品的提供能够协调。
二、中央对西部转移支付制度的缺陷
我国真正意义上对西部的转移支付制度是在分税制改革以后才建立起来的。1994年以前，政府间财政资金的转移方式十分复杂，有定额补助、有条件拨款、结算补助三种类型。对转移支付资金的确定采用基数法，使得政府间财政分配缺乏应有的规范、科学与合理。1994年的分税制改革，没能对各个地区的支出基数进行调整，建立起科学、规范的政府间财政转移支付制度，而是选择了采取“存量不动，增量调整”的方针，旨在通过渐进性改革，逐步加大中央财政所控制的增量，用增量部分进行以公共服务水平均衡化为目标的地区间财力再分配。
目前中央对西部的财政转移支付大体由6个部分组成：
一是1994年开始实行的“税收返还”；
二是1988～1993年推行的财政承包体制的延续，亦称体制上解和补助；
三是1995年起实行的“过渡期转移支付办法”（当年用该办法分配财源仅占中央财政收入的0.5%）；
四是各类有条件拨款；
五是年终结算补助，其中主体是税收返还部分；
六是2001年所得税分享体制的改革，改变原来企业所得税按企业隶属关系分别划归中央与地方的税收征管办法，实行中央与地方按比例分享。中央通过所得税改革从富裕的东部省份获得的税收增量，根据各地的财政情况全部投向中西部省份，进行西部大开发。
增量分成比例为：2002年中央50%，地方50%；2003年中央60%，地方40%。2003年以后的分享比例根据实际收入情况而定。基本原则是中央因改革增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的无条件拨款。
目前我国中央对西部的财政转移支付制度，无论是在财政均衡、实现合理的再分配、缩小各地公共服务的差异方面，还是在资源配置方面，都很难达到令人满意的效果。
1.基本上不具备均等化功能。到2000年止，整个中央财政向西部财政的补助支出中，税收返还大致占40%左右，有条件拨款补助资金大体占全部转移支付资金的35%左右，按照科学、规范办法并起到均衡作用的资金数量不到50%。对于促进基本公共服务均等化这一转移支付制度最重要的目标来说，由于主要的转移支付项目建立在基数法的基础上，客观上仍然延续并扩大了既得利益格局，在一定程度上扩大了地区间的差距。而原体制补助和税收返还，基本上不具有均等化效果。这种目前规模最大的五条件拨款形式未能发挥它在协调区域经济发展中应该起到的作用，不仅没有均衡各地区的人均财政支出差距和社会经济发展水平差异的均等化效果，反而扩大了各地区间财政收入能力和基本公共服务水平的相对差距，使得西部经济欠发达地区长期处于不利地位。
2.中央对西部过渡期转移支付办法力度较小。从1995年起对困难地区和少数民族地区实施过渡期的转移支付办法，就其内在机制而言，由于建立在标准收入与标准支出的基础上，确实具有广泛的均等化功能，但能够用于转移支付办法的中央财政资金绝对数量十分有限。从1995～1999年，这种转移支付资金分别为20.7亿元、34.6亿元、50.2亿元、60亿元和75亿元，分别占当年中央补助地方支出总额的比重为0.82%、1.27%、1.76%、1.81%和1.83%。2000年无条件拨款额也不过是61.65亿元，占全部中央财政对地方财政补助支出4665亿元的1.32%；加上民族政策优惠转移支付额23.8亿元，用过渡期转移支付办法分配的资金数量是85.45亿元，占全部中央财政给地方财政的转移支付额的1.83%。由于力度太小，实际上不能对地区均等化起到实质性作用。从地区受益情况看，现行的过渡期转移支付基本上采取“大锅饭”的形式，1995年全国有18个省区享受转移支付补助，1998年则扩大到22个省市区。受补助面积占全国近90%，受补助人口约7.7亿，占全国人口达62%。2002年开始的所得税分享体制下，也只是上海、广东等8个地区作贡献，其他地区均享受转移支付的好处。确定这样的受援地区范围，显然过大。实际上这是少数地区补助多数地区，少数人口补助多数人口。在我国经济实力还不太强的情况，实施这样大的补助计划，其效果是不难预见的。
3.建立在中央与西部地方政府事权划分不清基础上的有条件拨款，难以体现中央政府的政策意图。一是有条件拨款涉及的政府间事权看，有不少属于地方性的开支，不应列入中央财政补助的也列入了专款；相反，一些应当由中央财政承担的支出，却转嫁给了地方。这是典型的中央与地方之间事权的相互交叉，不利于政府间财政关系的规范化。二是有条件拨款资金用途范围太宽，重点不突出。目前专款几乎涉及财政支出所有范围，有基本建设资金、企业挖潜改造资金、支援农业生产支出、文教科卫等事业费支出、行政支出等。现行专款结构不尽合理，重点不突出，难以体现中央对地方财政支出的引导和调控。
4.分配方式不够规范。一是转移支付类型过于复杂，达六种之多，这种情况在世界上十分罕见；项目杂乱无章，什么支出项目都可以有中央专款。在分税制国家里，有条件拨款的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分摊其成本费用的某些基础性项目和公益事业项目内，有条件拨款资金的分配使用一般都有基础设施建设法规或单项事业发展法规作依据。与之相比，我国目前中央对西部有条件拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及到各行各业，到处“撤胡椒粉”；同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。二是大部分项目分配过程不够规范，转移支付的公式化和透明度远远不够。专款分配上随意性比较严重，缺乏透明度，也给不正之风以可乘之机。由于在西部实施的是无区别的普遍支持，而中央政府又没有相应足够的补助能力，实际获得中央政府补助的多少，往往取决于各省区向中央“争取”的能力。结果可能是，真正最需要得到补助的地区没有得到或得到很少，而相对条件好的地区则可能得到的补助较多，从而使国家的补助偏离目标，形成地方政府不在开源节流上努力，反而竞相以争取补助款的多少为能事，恶性循环的结果。将导致地方政府的支出无效率的扩大，并造成地方财政日益困窘，中央财政负担水涨船高。
5.监督约束不足。整体看，无论是无条件拨款还是有条件拨款，都存在着缺乏有效的约束和监督机制的问题。中央对西部转移支付在资金的使用方面还没有建立起一套行之有效的监督、审计系统，对资金是否做到专款专用，还不能及时准确地掌握信息，对违反规定的地方政府，也没有相应的处罚措施。有条件拨款有时运作不够规范，某些使用环节缺乏有效的监督，挪用现象严重。由于很多地方政府连最基本的支出都难以保证，有的甚至连年赤字，因此，专款下去后往往成了挪用的对象，很难做到专款专用。为了保证部分刚性支出，对于上级拨款补助的专款，大都用于“吃饭”，有的甚至挪用专款用于购车、购房或搞集体福利支出。
6.横向转移支付较为困难。早在1979年7月，中央就作出了组织发达省市实行对口支持边境地区和少数民族地区的决定，确定了6个发达省市分别支持8个省、自治区以及全大陆支持西藏的安排。1984年9月，又增加了一些沿海省市的对口支持任务。1996年，中央扶贫开发工作会议决定在全国开展东西扶贫协作，确定东部13个省市（包括6省、3个直辖市、4个计划单列市）对口帮扶西部10个省区。据初步统计，至2000年，东部13个省市政府和社会各界累计向西部捐款和赠物折款10亿元，双方签订项目协议2600个，实际投资40亿元，从贫困地区定点输出劳动力25万人次，劳务收入8亿多元。对口支持和帮扶促进了西部落后地区特别是少数民族地区和贫困地区的经济社会进步，但随着各省级政府财政自主权的进一步强化，横向转移支付的规模始终较小，道义上的补助承诺难以长时期兑现。从沿海发达地区的补助看，现在更多的是采取互惠互利的经济技术协作形式，市场调节的成份越来越大，如果进行过多的行政干预，只会造成发达地区效率的损失。2002年，企业所得税改为中央地方共享后，中央的增量部分全部用于对中西部的转移支付，这才使得横向转移支付开始有了一定的突破。
三、中央对西部转移支付制度的改革
由于我国仍处于体制改革和转换的过程中，推进中央对西部转移支付制度改革仍存在一系列的制约因素。诸如政府职能转变尚未到位，中央和地方政府间事权划分不清、职能交叉和职能滞后现象突出；预算外资金、制度外收入未纳入统一预算；分税制在不断的调整，并没有建立起相对稳定的收入划分体制，对政府间税权的划分存在较大的意见分歧；财政转移支付的法律监督机制不够健全，统计和会计数据的不真实，增加了建立规范的转移支付制度的技术难度。等等。这就决定了中央对西部转移支付制度的建立仍只能坚持渐进性推进战略，应坚持渐进式改革的方向，总体思路是：在转移支付规模保持既有水平下，按照“新旧交替，以小吃大”的思想，对现行的无条件拨款和有条件拨款均要进行大幅度地结构转换，逐步扩大无条件拨款和与特定政策目标相联系的有条件拨款的规模，消解非规范化的税收返还等补助形式，同时大力加强省以下的转移支付制度建设，并适时建立转移支付的监督考评机制。显然，这一改革思路的核心是结构转换。
1.大幅增加转移支付的总量规模。1994年的分税制改革的主要意图之一，是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面（约30%左右）。实施分税制以后，中央财政增长迅速，到2000年，中央财政收入占全部财政收入的比重为52.2%。这种趋向在各级政府那里被无限扩大和延伸，形成了层层政府都拼命集中本级财政资金的怪现状。1994年以来，省级政府的财政收入占全国全部财政收入的比重年均提高2%，从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）。因此有必要大幅度增加中央对西部财政转移支付的总量规模，使转移支付补助占中央财政支出的比重有较大的提高；中央财政转移支付补助的80%以上应用于中西部落后地区，逐步改变目前“撒胡椒面”式的“大锅饭”分配体制。
2.按因素法确定规范的转移支付制度。发达国家转移支付的计算有统一的公式和客观标准。即中央政府通过事先确定的公式计算和确定对州地政府的转移支付，所有接受转移支付的辖区都在同样的公式下得到中央的拨款，所有测算公式都是公开运作的，公式设计比较科学合理，保证了实施过程中有章可循，大大减少了转移支付的盲目性、随意性，避免了中央政府与地方政府之间经常性的讨价还价，具有很高的透明度、公正性和可预见性，各地方政府不仅知道本地将得到多少转移支付资金，而且了解其他地区得到了多少转移支付资金，这样可以减少盲目的互相攀比。按照上述的改革思路，应当高度重视对现行过渡期转移支付办法的完善工作，在现行的过渡时期转移支付办法的基础上，实行按因素法确定的规范的中央对西部财政转移支付制度。因为这一办法是未来均衡拨款的技术基础和雏形，逐步吸纳现行的税收返还等一系列非规范补助资金，最终演变成为目标模式中的与市场经济要求相适应的无条件拨款制度。在标准收入的测算上，要将个人所得税、企业所得税、城市维护建设税和房产税等收入额度较大、而目前尚未进行规范的标准收入测算的税种尽快纳入标准收入的测算范围，力争标准收入的测算面达到收入总额的90%以上。在标准支出的测算上，除了继续完善既有的地区差异系数外，还应当考虑运输距离、人口密度、少数民族人口数等地区差异因素，建立一整套反映地区间支出成本差异的指标体系。对于西部不同困难程度的地区，在补助系数上应当有所区别。所谓困难程度，就是标准收入满足标准支出的程度。在上级转移支付资金不能充分弥补下级财政收支缺口时，按照各地的财政困难程度分档确定财政补助系数。
3.逐步建立规范的无条件拨款制度。转移支付在结构上分为无条件拨款和有条件拨款两大类。世界各国的政府间转移支付，大都采取复合型，即多种转移支付手法综合地运用。就我国近中期的实际情况看，当转移支付的模式确定后，应建立一种以无条件拨款为重点，与有条件拨款相配合的复合型形态为宜。因为，无条件拨款没有给地方政府规定资金的具体使用方向，只是政府财力的一种补充，下级政府对这项资金有较大的支配权，主要目的是用来平衡地方预算，满足地区基本开支需要。因此，无条件拨款更能体现公平。首先，逐步改革现行税收返还办法，把税收返还的一定百分比作为过渡期转移支付的主要资金来源，逐年递增，最终为无条件拨款制度所取代。其次，逐步将其他补助和决算补助中具有一般财力补助性质的转移支付资金合并到过渡期转移支付资金中进行分配。将具有一般目的转移支付性质的资金纳入过渡期转移支付，以确保资金的公平合理分配。对具有有条件拨款性质的资金，应纳入有条件拨款的范围，根据成本补偿原则或针对特殊政策目标进行分配。
4.建立规范的有条件拨款制度。无条件拨款和有条件拨款的边界，应以均等化公共服务水平为限。有条件拨款作为转移支付制度中的一个重要组成部分，规定了转移支付资金的使用方向，有的还附带一些条件，下级政府只能在规定基础上使用转移支付资金，因此，它主要用于特殊的、有条件的拨款，按照中央宏观调控的要求，积极引导西部地方政府增加对农业、教育、基础设施等社会经济的关键领域增加投入，要投入到国家重点支持和必保的项目。继续稳定对义务教育、农业科技产业化、各类地方基础设施和生态环保设施、救灾等方面的投入，确保下岗职工基本生活费补助等社会保障类支出，加大对支援西部经济不发达地区、天然林保护工程等资金投入。当前，加快西部地区的基础设施建设，在公平的意义上是中央对于地方的一种补偿措施，同时这一举措仍然具有一定程度的效率含义。比如，交通条件的改善，可赋予原来不具有实际开发价值的矿产资源以经济上的可行性，使原先成本条件较差的产品获得较强的竞争力。基础设施所具有的规模效应，通常能使整个区域的生产经营效率得到相应的提高。因此，通过基础设施建设存在改善资源利用条件的可能性。生态环境的保护和建设，基础教育的普及，不仅关系到西部地区人们的生存和发展，而且影响着整个国家的前途与命运。由于生态环境、基础教育具有较强的外部性，采取有条件拨款的激励措施无疑十分必要。
5.建立转移支付的监督和效果考评机制。根据各类形式转移支付的不同特点，相应制定不同形式的监管方式。无条件拨款，由于它是地方固有财力的一部分，上级政府可以不规定其具体用途。这部分资金要以《预算法》为准绳，通过同级人大和上级财政对预决算的审查和预算执行的监督来实现；有条件拨款，要仔细审查项目的重要程度和可行性报告，大量使用规范化的公式法进行分配，恰如其分地测算出每类项目所给予的补助数额并按期拨付资金。对有条件拨款不能捆在一起使用，应针对每个项目进行跟踪督办；项目验收、效益考核、经验总结等全过程的监督管理。建立严格的项目准入机制，减少有条件拨款项目建立的随意性和盲目性。对转移支付的执行效果，要建立一个专门的考评体系和一系列的量化指标，对其进行社会效益、经济效益的考察评价，以保障转移支付资金运用的政策性要求和不断提高资金的使用效率。无条件拨款主要考评资金运用的社会效果。有条件拨款主要考评专项资金的运用方向和使用的经济效率。
6.建立有效的转移支付机构。中央对西部的转移支付是重要的国家事务，为确保转移支付制度尽可能合理化，必须在机构设置及权责配置方面采取必要的制衡措施，建立专门的、具有权威性的机构负责设计方案和确定具体的分配办法。财政部已有建立拨款委员会的设想。在设计这样的机构时，应该确保西部地方政府参与中央财政转移支付资金的分配。许多国家在中央政府内部建立了独立的政府间财政补助委员会，吸收各地方政府代表参加，其职责是在全国范围内确立起向各地实施转移支付的一般标准、依据和方式，并在需要时加以改革。另一种办法是在财政部内部成立专门的转移支付机构，吸收经济学家、统计学家和其他专业人士参与，由财政部长直接领导，负责研究和处理政府间转移支付事宜。就目前我国的实际情况看，第二种办法更具有可行性；但从长远看，在建立了中央与地方转移支付协商机制后，应该过渡到第一种模式上来。建立这样一个机构有许多优点，一来可以减少中央机关和政府机构对转移支付的行政干预，有利于转移支付资金的公正、公平、公开分配；二来该机构具有专业化优势，专门从事拨款补助业务，集中分析各类数据，提出技术要求很高的分配模型，有利于实现转移支付制度的科学性、规范性和合理性。
7.建立西部地方财政自我约束机制。首先要提供西部地方政府“财政努力”(Tax Effort)的诱因机制，使地方政府的财政努力能够真正在地方财政上扮演重要的角色。如果地方政府产生赤字时只要到上级政府哭穷或以各种方式相应获得所需补助，可能使地方产生“财政幻觉”，导致财政支出的过度膨胀和支出的低效率。这种模式在对有条件拨款的粘绳纸效应(flypaper effect)分析时最为突出。有条件拨款的捕蝇纸效应是，在长期内，中央政府的拨款比中央政府的减税对刺激受补助政府支出的效应要大得多。结果，拨款形式下的公共服务水平比将拨款直接转给纳税人的情形要高。据西方的经验估算，粘绳纸效应是比较大的，原因主要在于信息不对称、官员和利益集团对自身利益的追求。
要改进这种“必须也乐于”依赖中央的财政体制，使西部地方“不必也不能”依赖中央，前提是要使地方自主财源充裕，同时中央对地方政府补助办法，应以地方政府是否依预算法原则办事，是否依法应收尽收，及地方开辟财源的绩效等作为补助款多少的衡量标准，提供积极的财政努力的诱因机制，才可能把预算蛋糕做大，并有助于建立地方财政自我负责、自我约束机制。
8.推进转移支付制度的法制化。1994年的《预算法》在一些方面已明显落后于目前财政预算改革和发展的实际，这样使法律的效能受到影响，而且使新建立的规范制度缺乏法律的保证。建议高度重视《预算法》修改，尽快用法律形式规范中央与西部的事权关系、财权关系以及转移支付制度。建立日常监督与重点监督相结合的完备的财政监督体系，特别是要加强人大对政府财政运作全过程的监督和指导作用。
综合以上观点，今后一个时期中央对西部转移支付制度改革的总体思路是：在转移支付规模保持既有水平下，对现行的无条件拨款和有条件拨款均进行大幅度地结构转换，逐步扩大无条件拨款和与特定政策目标相联系的有条件拨款的规模，消解非规范化的税收返还等补助形式，同时大力加强转移支付制度的法制建设，并适时建立转移支付的监督考评机制。
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