新型国有资产管理体制的三维分析，本文主要内容关键词为：国有资产管理论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.7文献标识码：A文章编号：1672-335X（2005）02-0040-05
国有资产管理体制是国家关于国有资产管理的机构设置、职责划分以及国有资产管理的方式、制度和方法的总称。改革国有资产管理体制，是深化国有企业改革，从总体上增强国有经济活力、控制力和竞争力的迫切需要，是探索国有制有效实现形式的重要举措。笔者认为，从体制与制度创新着眼，新型国有资产管理体制应该是以国有资产所有权“统一”为前提、以管理权和经营权“分解”为关键、以“法律”框架的健全和完善为保证的“三维”构架，改革成败最终取决于能否在“统—分—法”三者之间达成良性互动。这为我们解构国有资产管理的极端复杂性提供了一个相对简化和清晰的思路。
一、“统”：构建新型国有资产管理体制的前提与核心
（一）资产所有权统一：国有资产管理体制改革的基本前提[1]
合理明确中央和地方政府对国有企业的产权关系，是事关国有资产管理体制构架的基本问题。十六大报告以及温家宝总理所作的《政府工作报告》对国有资产所有权均有明确界定：一方面，紧紧突出国家所有的原则，彰显中国社会主义经济制度特色，以从根本制度上稳住社会主义大厦的物质基础。众所周知，世界各国都有国有资产，都由政府负责管理，但哪一个政府都不可能将其视为己有。对于我们社会主义国家，国有资产更是明明白白属于国家的、人民的，政府仅仅是所有者代表，负责国有资产的管理。保留企业国有身份，明确中央政府要控制必要的战略性企业，有利于中央结合有关经济、政治关系的变化以及某些特殊、非常情势的需要，适时稳妥地推进国有资产管理变革；有利于实现政治与社会环境的稳定、国家安全和社会公平目标；有利于实现国民经济持续发展所必需的基础设施与环境保护等等。这是国家持有国有资产的重要社会目标。党的十六大报告明确指出：“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。”以中央政府为出资人代表的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，是国家通过国有资产，管理这一资源配置机制实现其社会目标的重要保障。因此，对这类国有资产及其相应的国有企业应坚持以法律法规和行政手段为主，由国家政府直接实施监管，严禁开放这类国有资产的产权交易，实行国家全资拥有或者以国家绝对控股的方式经营，并保证国家拥有相应的投资决策权、运营和管理绩效的考核评价权、人事任免权以及价格和收费标准的国家管制权。
另一方面，十六大提出的“其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责”政策表明，从实际拥有权能的角度看，在某种意义上，已给予地方政府国有资产出资人的所有权。这是新的国有资产管理体制最为突出的部分，也是这次国有资产管理体制改革的重要创新。因为，我国以前的国有资产管理体制的一个重要特征，是国有资产归中央所有，地方分级管理，也就是地方政府没有所有权，而只有管理权。[2]现今这一实践创新不仅符合市场经济体制下“谁投资谁所有”的基本原则，而且照应到由于体制的、历史的原因各级政府对辖区内国有企业持有事实上的所有权这一经济法律关系，同时也与我国事实上的分级财政体制相一致。“其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责”，有利于通过投资主体多元化和管理体制创新，实现国有资产的保值与增值，进而实现国民经济可持续增长。这是国家持有国有资产的重要经济目标。当然，给地方政府以出资人的所有权，并不等于分级占有国有资产所有权，故仍然保留国有企业“国家所有”的政策。
（二）出资人职责统一：国有资产管理体制改革的核心
长期以来，我国在国有资产管理上的“顽症”是多机构分割权能，即所谓的“五龙治水”：计委管立项，经贸委管日常运营，劳动与社会保障部管劳动与工资，财政部管资产登记和处置，组织人事部门和大型企业工委管经营者任免。[3]这就使得选择管理者的机构与行使重大决定权的部门互不相干，多个部门都以所有者代表的身份对企业发号施令，而任何一个机构都可以不对决策后果负责，最终导致国有资产出资人职责被架空，国有资产的保值增值、防止流失的责任无人承担。作为落实所有权约束的稽察特派员制度，也越来越与股份制改造的具体法规、政策相冲突。而一个国务院要直接面对和领导众多的国有企业，更是不胜其苦（也徒劳无益）。
结合国际经验，应该建立以“统一权责”为特征、以实现资本回报为目标的国有资本所有权行使机构（或称国有资产管理机构，下同），专司国有资产的管理，包括运营和监督，主要是：依法按资本管理原则行使资产所有权管理，依法任免公司董事、监事及对某些企业总经理的任免事项，依法对企业的收益分配方案、增资和修改章程、股权或资本交易方案及重大决议事项行使股东批准权。而这些作用的有效发挥，必须依赖于：第一，对国有资产管理机构要授予实际的权力并设定明确的责任，实现责任与权力的对称，以权威性机构的身份替代过去那种从属性二级机构的地位，最大限度地实现“管资产、管人、管事”相结合，“权利、义务、责任”相平衡，从根本上解决过去“五龙治水”而无成效的问题。第二，在中央和地方组建的国有资产管理机构应作为独立的机构纳入政府系统，隶属于国务院，同时受人大的监督。机构采取集体议决的议事制度，由政府有关部门的负责官员、独立的社会人士和专家组成。新的国有资产管理机构将过去分属于不同部门的所有权权能集中由一个单一的法律主体统一行使，其他政府主管部门和职能部门将转变为单纯的承担社会经济管理职能的公共部门或行政机关。
出资人职责统一不仅符合实践需要，而且符合理论要求。国有资产虽然最终归全体人民所有，但事实上每个国民不可能去分割或亲自管理归属于自己的那部分资产。我国宪法虽然规定国务院是国有资产的所有者代表，似乎表明我们已经有了管理国有资产的专门机构，但事实并非如此，因为国务院作为国有资产所有者代表，不可能直接管理国有资产，而是要按照政府体制分解管理国有资产的权力要求，以至于出现了许多政府机构分头管理国有资产的现象，即多头管理。[2]有鉴于此，必须建立统一的国有资产管理专司机构。这样的体制安排，从直接意义上讲，有助于解决所有权权能冲突、国有资本经营效果无人负责、所有权“越位”与“缺位”、国有资产运营低效、容易产生决策损失等弊端，从间接和长远意义上讲，有助于国有企业产权关系明晰到位，建立合理有效的激励约束机制，使国有资产管理最终步入良性规范化轨道，可谓治本之策。
（三）国有资产管理的财务监控统一：资产所有权统一的自然延伸
财务监控统一是资产所有权统一的合理延伸，是对后者的必要补充。财务监控实际上是国家行使其国有资产所有者权利的一种行为，是使国有资产免遭无故损失及不断增值的重要保证。它包括紧密联系的两方面：第一，国家从宏观上控制国有资产的流入流出。这主要通过权力机关或政府财务部门控制国有资产的投资，审批国有企业的预算，调控行业价格，制定国有企业的利润目标等方式加以实现。第二，政府从微观上对国有企业的财务管理进行监控。如在工资方面，国外政府一般均对国有资产所在行业和组织的雇员工资制定有具体政策，如美国对全国房主基金会、全国铁路客运公司、公共广播公司等国有公司的雇员的薪金作了严格规定；法国设有一个委员会负责每年根据经济增长的情况和通货膨胀等因素，确定一个工资增长幅度，提出工资增长的框架计划；日本企业的公职人员受国家公务员法的制约，其工资制度由国会直接决定，企业职员的工资准则由政府参考国家公务员和私营企业职工的工资水平等情况来制定，企业无权自主变更，等等。在财务监控方面，新的国有资产管理体制应借鉴国外经验，进一步加大对国有组织的财务审计力度。国资委应指定机构专司其职，不仅审计国有组织的帐户，而且审查其支出和承付款项，以确定其是否越过法定授权范围。要继续完善稽查特派员制度，使之在督促企业遵守国家统一的财务规章制度，给政府提供企业的各种信息，为企业经营和决策提出建议等方面，发挥强有力的积极作用。
二、“分”：构建新型国有资产管理体制的关键
（一）所有权权能分级行使：建立由中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责的管理体制
这是从体制上落实国有资产管理职责的重大举措，同时也可充分发挥中央与地方两个积极性，有利于企业明晰产权，形成多元投资主体和规范的法人治理结构，有利于加强宏观调控和促进地区经济协调发展。
在国外，政府管理国有资产基本上都采取两权分离的形式，分离的程度一般根据国有资产经营实体的性质（是否完全国有或者是否国家垄断）而有所不同，即使同为完全国有或国家垄断的国有资产经营实体，由于各国对其采取不同的经营方式，所以各国对国有资产的管理程度是不同的。
我国以往国有资产管理实践表明，出资人之间的权限不清，容易造成多重出资人行使出资权和事实上的出资人不到位，即所谓的“无龙治水”，新体制须谨防这一倾向。十六大报告和温总理《政府工作报告》中明确指出，建立由中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责的管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资者的职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资者的职责。相应地，在中央政府和省、市（地）两级地方政府，设立专门的国有资产管理机构，明确国有资产的实际出资者，以解决长期困扰国资体制改革的所有者缺位的问题。中央和地方“两级”国有资产管理机构不是隶属关系，而是相互独立的两个机构，它们各自严格根据法律和国务院的授权行使其管辖范围内国有资产所有权的有关权能。[4]必须强调，所有权权能分级行使绝不意味着国有资产“分级所有”，更不是公有制内部实现多元化。正如全国人大财经委《国有资产法》起草组组长刘仪舜所言，公有制内部实现的多元化是产权（法人财产权）多元化，而不是国有资产所有权的多元化。如果说要实行分级所有，也不应当是政府分级所有，而应当是全国的，一个省、一个县的人民分级所有。政府始终应该是国有资产的管理者，履行所有者职责，是所有者的代表。因此对国有资产“国家所有＝政府所有＝政府分级所有”的此类诠释，是对十六大报告精神的曲解。
（二）分层管理：建立“国有资本所有权行使机构——国有控股公司——直接经营的企业”的三层结构安排
所有权权能分级行使，从宏观上明确了中央和地方政府的国有资产所有权。但在所有权具体行使上，还必须进一步细化。政府不可能也不应该直接管理所有企业，有必要形成由国有资本所有权行使机构、国有控股公司、直接经营的企业组成的“三层次”所有权权能行使体系。对有些大型国有企业，国有资本所有权行使机构也可以直接持股，行使所有权管理，即实行“两层次”体系。
从以往教训看，合理区分并依法约束“三层次”体系的内在关系，对改革的成功具有决定性意义。而关键又是明晰处于中间层的国有控股公司的产权关系。国有控股公司是以“隔离层”角色出现、又以企业性国有产权所有者代表存在的，肩负着解决政资不分、政企不分的重任，主要功能是国有产权管理和资本经营。国有控股公司作用的有效发挥，核心是要界定清它与政府、与企业的法律关系，使之拥有作为真正的国有产权所有者代表所应有的责任、权利和利益。从纵向上看，它与国有资产管理机构的关系是委托代理的契约关系，与企业之间的关系是股东与公司法人之间的关系。这就必然要求：第一，政府（通过国有资产管理机构如国资委）在与国有控股公司间形成契约式的委托代理关系后，必须严守契约，在最大程度上去除行政干预。契约，是行政性委托转化为民事性委托的基础。第二，国有控股公司根据政府（如国资委）的委托和授权对企业直接实施产权管理和约束，实现国有资产收益的最大化，这是对受托的法律义务的履行。这些企业并不是国有控股公司的“生产车间”，也不是其附属企业，而是自主经营、自负盈亏的法人实体。因此在二者关系上必须依法实现规范化运作。需要强调的是，设立类似于国有控股公司的中间层公司是一种趋势，但对之须严格规定，可参照国外的特殊法人制度，对它的治理结构、重大决策制度等作出明确的法律限定。第三，根据现代企业制度，国有资产管理机构仅仅是所有者而非经营者，更不是所谓的“经济国务院”即“二政府”。因此它对其出资的企业行使的应当是公司法规定的股东会职权，如管理资产收益、重大决策等。要特别注意防止有的地方政府在得到授权代表国家行使出资人职责后，趁机通过国有资产管理机构强化对企业的干预，成为老板加婆婆，形成新的政企不分。政府作为出资人，是以承认企业具有独立完整的法人资格为前提的。
（三）分类管理：不同类型的国有资产管理体制可有所不同
纵向上的分层管理必须辅之以横向上的分类管理。在国外，国家各级政府均对国有资产进行分类管理，大多数国家按照以下标准将国有资产的实体组织划分为垄断性国有企业和竞争性国有企业两大类：第一，企业是否具有竞争性；第二，行业是否存在规模效益或网络效益；第三，是否需要大量基础设施投资等。对于垄断性国有企业，如铁路、邮政、无线电广播等。这类企业不但要投入大量的“沉淀资本”，而且其经费不能全部回收或资金回收很慢，因此原则上首先要满足社会目标，其次才要求盈利目标，政府的管理通常采取比竞争性国有企业更为直接的管理方式。对于竞争性国有企业，政府将其推向市场，与私人企业和其他企业平等竞争，优胜劣汰，政府只要求盈利目标，以间接管理为主。[5]例如法国、德国等国家都采取这种划分标准形式。不过也有一些国家是以企业的资产是否完全国有为标准，从而采取不同的管理方式，例如美国、瑞典、日本等国家。
我国从传统体制下继承了数量庞大、涵盖各类型的国有资产。从宏观上看，目前国有资产的分布领域可分为两大类：一类是政府功能领域，包括国家安全领域、公共品领域、自然垄断领域和国民经济支柱与主导产业；另一类是竞争性领域，如一般工商领域。这些不同领域的资产由于基本功能、来源、使用方法的不同，很难按照统一的规则进行运作，相应的资产管理体制应有所不同。[6]如对具有资本资产性质的营利性资产，相应的资产管理体制应是按资本管理原则建立的具有竞争性的资本管理体制，并将盈利目标和资产安全置于首位；对行政事业性资产，按照所有权和使用权分开的原则，可建立产权政府所有、管理部门监管、单位使用的资产分级管理体制，其社会目标居于优先地位，盈利目标处于次要地位；资源性资产是自然生成的，其相应的管理体制与一般的资产管理体制应有所不同。此外，对不同类别的国有资产实施分类管理，也有利于政府对国有资产的经营业绩进行准确考核，提高资产运营和管理效率。
三、“法”：新型国有资产管理体制的根本保证
（一）法治缺失：我国以往国有资产管理体制的“软肋”
微观规制经济学理论告诉我们，政府规制是具有法律地位的相对独立的政府机关，依法对微观主体（主要是企业、事业）所采取的一系列行政管理与监督行为。法定的国有资产管理机构（国资委）成立后，面临的一个重要问题就是如何做到以“铁腕”手段履行其监管职能，“独善其身”而不被利益集团所俘获，尽其所能提高国有资产的监管效率。要做到这一点，必须进一步改革和完善政府法律规制。
客观地说，我国以往国资体制改革进展缓慢，并非所有的制度或政策安排失去科学性与合理性所致，而是因为法治滞后于改革，无法可依、有法不依、执法不严、违法不究现象的存在，极大地抵消了现行政策或改革举措的实际效力。因此可以说，中国法治建设的突出问题在国有资产管理及其改革中都有典型的表现。比如，围绕前述的国有资产管理的责任区分，多年来我们一直在做清产核资工作，但因相关的法规制度不够健全，实际上清核工作在不少地方至今流于形式，漏洞与偏差太多，如清核工作操作不规范，标准不统一，清理无结果，或虽有结果但处理起来因无章可循，难以落实到相关责任人，最后不了了之。所以一边是清查不停，一边是国有资产流失不断。特别是作为国有资产管理一部分的机关国有资产管理，更是缺乏法律约束，管理混乱：有的随意将机关资产转让、抵押或改变功能；有的将机关非经营性资产转为经营性资产获取非法利益；有的疏于监管，造成资产闲置和丢失等等。又比如，从中央政府和地方政府间的“统”“分”关系来看，就它们所管理的资产范围而言，理论上的界定基本上是明确的，但在实践中对二者的权利和责任关系一直缺乏有效的法律规范.这就使得地方政府在权衡国有资产效益与自身利益时总是“游刃有余”，最终造成国有资产大量流失，这尽管损害了国家和中央政府的所有者权益，但并未直接损害地方政府的利益。诸多现象表明，必须构建与社会主义市场经济体制相适应、与国际惯例接轨的具有中国特色的国有资产管理法律框架。
（二）强化“铁腕”：构建国有资产管理的法治体系
针对国有资产管理中统分关系的规范化和科学化，“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”（十六大报告论断）。唯其如此，才能保证国有资产管理体制改革的顺利进行，才能巩固改革的既有成果，才能维护所有者的权益，最终实现整个国有资产的保值和增值。
就立法指导思想而言，在国有资产管理立法设计时，必须重点考虑到权利和责任体系。权利性的规定代表着国有资产管理机构和管理者在配置社会资源方面所拥有的权利与权限。而责任体系则是为保证国有资产管理职能目标的实现所做出的一系列追溯制度的安排，这主要包括受托管理责任、财务责任、政治责任、政策责任以及道德与社会责任等。责任性规定代表着国有资产管理机构与管理者在行使其管理权的同时所应承担的责任和义务。历史地看，以往国有资产管理体制改革中所存在的主要问题之一，就是只重视权利体系的设计，而忽视了相应的责任体系安排，国有资产管理体制缺乏必要的责任追溯机制。基于以往教训，从中央和地方的关系来说，有两个基本问题必须在立法中得以解决：一是界定它们各自所管理的资产范围。这一点已基本明确，无须讨论。二是明确两者的权利和职责。凡是中央所有的国有资产，中央对其拥有控制权和收益分配权；凡是地方所有的国有资产，地方对其拥有控制权和收益分配权；同时要明确，如果地方的国有资产经营不善而亏损或破产，应该由地方来承担法律责任而不应由中央来承担，关于这一点必须在法律上明确规定。
就立法重点而言，要加紧对国有资产管理的法律空白点和薄弱点的立法。新成立的国资委必须改变过去依照行政手段和主观意志办事的做法，要先立法后行政，用法律手段加强国有资产的监管，做到有法可依，有法必依，从而真正做到管财产和管人、管事三权相统一。在法律体系构建上，要特别处理好一般法与特别法的关系。就国有资产管理一般法而言，主要包括两大部分，一是规范市场主体的法律规范，如民法通则、公司法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法等，这主要涉及到企业的行为及其公司治理结构的构造等；二是规范市场行为和市场秩序的法律，如反不正当竞争法、消费者权益保护法、知识产权法、会计法、房地产法、证券法、银行法、信息自由法等。特别法主要包括作为国有资产管理根本大法的国有资产法（主要是界定国资委及其相应监管机关的职责范围及其处罚条例等）、国有资产产权基础管理法规、国有资产运行专项配套法规、国有资产管理和经营的法规，国有资产管理和经营的行政规章等。值得欣喜的是，以《国有资产法》为主体的法律法规体系正在加紧构建之中，《中华人民共和国国有资产法》（草案）已经出台，相信它能成为新型国有资产管理体制的强大支撑。总之，国有资产管理是一个庞大的体系，牵涉面宽，关系复杂，因而明晰相关法律和法规的调整范围，防止实际执法中的“法律打架”是非常必要的。
从执法而言，要加大执法力度，建立健全国有资产执法责任追究制，尤其重要的是强化对规制者——国资委的法律规制。国资委是国有资产管理的法定机构，同时也是规制机构。如何监督国资委，使其不被利益集团所俘获，同时又提高国有资产监管效率，显得至关重要。对国资委的监督和约束，除强化全国人大和地方人大的程序性监督、政府行政监督（如审计监督）、媒体与社会舆论监督等以外，必须通过法律约束国资委行为，使其依法行政。以法律约束国资委行为，是为了防止规制过度，避免出现“越位”和“错位”现象。规制当局必须做到规制有据、规制适度，执法有力和裁决有方，这是完善政府规制的目标要求，也是国资委依法行政的需要。此外，从守法来讲，要普及国有资产管理和保护的法制宣传、教育，赋予公民“爱护公共财产”以新意，增强全民尤其是广大人民群众对国有资产的监督管理意识。
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