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民以食为天，近年来接二连三发生的劣质奶粉、有毒粉丝、有毒泡菜、假酒致命等事件，使得中国的食品安全问题再次凸现。实际上，食品安全的重要性不仅关系到人的健康和生命，也关系到经济的发展、社会的稳定，乃至会影响到公民对社会和政府的信心。WTO背景下，技术性贸易壁垒已使中国遭受严重经济损失，有可能威胁国家整体经济安全。食品安全问题，已成为一个亟待解决的重大社会问题。
一、执法重于立法
中国出现食品安全危机，不仅在于这一个个事件所暴露出来的表象，而且在于这种表象后面的经济发展观的误导。一些干部在“发展”问题上产生了很大的误区，把“发展是硬道理”片面地理解为“经济增长率是硬道理”，把经济发展简单化为GDP决定一切。可以说地方保护主义是某些地区违法食品生产经营活动最大的“庇护所”，不少地方政府认为，造假者也好，造假的企业也好，似乎正在给这个地方创造财富，似乎正在给这个地方增加税收，似乎正在给这个地方创造就业机会，对明明不具备食品生产经营条件的企业睁一只眼闭一只眼，使卫生监督工作更加步履维艰。过分的经济主义取向、普遍的短期行为以及对普通民众的漠视，将会严重扭曲政府的角色与职能。整个执政思路应该有一个比较大的变化，不能单纯地以市场的繁荣、GDP的增长这样一些指标来衡量社会发展的程度。十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，就具有从根本上纠正非科学的发展观的意义。全面贯彻科学发展观，关键是要树立正确的政绩观。地方政府的压力始终体现在对政绩的追求上，要改变官员的考核弊端，改变用经济产值来衡量官员政绩这样一种政绩制度。要改进政绩评价和考核办法，在指标体系的设置上，要全面反映经济、社会和人的全面发展，不能片面地用经济指标考核干部。
食品安全问题的严重存在，说明有些职能部门和地方政府的不作为现象的确是不可否认的事实。造成“行政不作为”的主要原因，是对这一现象的危害性认识不够，没有建立健全相应的法规，明确行政机关及其工作人员的权责，对履行职责情况缺乏监督。权责统一是依法行政的基本原则，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，行政机关要实现权力和责任的统一，“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，建立责任政府正在成为我国政治改革的一个新亮点。重建食品安全，政府必须主导，必须负责，这才是从源头抓起。而政府负责的主要内容，就是整顿市场经济秩序，完善市场经济体制，就是要用建立健全的责任制度和责任追究制度，让有关职能部门不能不作为，作为不能不到位。应该把责任层层分解，每个责任人都负责，谁也跑不了。一个市场管理人员每月究竟有多少时间应该在市场巡查，应该有多少时间开展突击检查，应当有明确的规定和职责要求，并与失职惩罚相联系。应制定更详细而具有可操作性的规定，并重点把食品安全责任制落实到管理的最基层，如工商所在辖区内出现食品安全问题的，除追究责任片区执法人员责任外，还要一并追究工商所长的连带责任。
目前，我国负责食品安全的部门很多，主要有：农业部门、质量技术监督部门、卫生部门、工商部门、商务部门、药品监督部门、城管执法部门、出入境检验检疫部门、教育部门、建设部门等等。这种多头执法的弊病是难以协调，容易产生相互推诿现象，影响工作效率。2003年3月10日，国务院在原国家药品监督管理局基础上组建食品药品监督管理局，其职能除负责食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织查处重大事故外，还增加保健食品的管理职能。为此新设两个司——食品安全协调司和食品安全监察司。国务院的意图很明显，在政出多门，多头管理又出现交叉模糊的情况下，希望药监局起到协调作用。但是国家食品药品监督管理局只是一个副部级单位，而卫生部、农业部、商务部等都是正部级单位，目前所有的协调活动，均在国务院副总理或国务院秘书长的协调下，由国家食品药品监督管理局牵头。作为负责监管关乎生命的食品安全部门，应该是一个强力、高效、人员充沛的部门，美国的食品药品监督管理局是政府行政序列中仅次于警察、税收的重要部门，其地位可见一斑。而在中国，我们的食品药品管理局还只是一个协调机构，所以很多工作做不了，缺乏相应的约束能力。针对目前市场上食品安全问题比较突出的现状，应该扩大食品药品管理局的职权，让其在食品安全问题上能够做更多的工作。
我国以《食品卫生法》为核心，辅之以相关法律、法规和规章，形成了比较完备的食品卫生安全法律制度。1995年通过了《食品卫生法》，同时国务院制定了一系列配套行政法规。卫生部根据《食品卫生法》的有关规定，制定了近百个配套规章和近500个食品卫生标准，内容涉及食品及食品原料的管理、食品包装材料和容器的管理、餐饮业和学生集体用餐的管理、食品卫生监督处罚的管理等方面。国家在加大食品生产经营阶段立法力度的同时，也加强了农产品种植、养殖阶段，以及环境保护对农产品安全影响等方面的立法。此外，《刑法》中还对涉及各种食品卫生的犯罪活动规定了刑事责任。各省、自治区、直辖市根据本地区的具体情况，也制定实施了《食品卫生法》的地方配套法规。《食品卫生法》虽然在食品的生产、销售环节做了不少规定，但不少标准的制约性不强，对食品质量控制标准不高，如在《食品卫生法》中，仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜、肉、蛋、水产品等45种食品中规定了允许残留量，共含291个指标。而国际食品法典，对176种农药在375种食品中规定了2439条农药最高残留标准。[1]结合我国已加入WTO的形势要求，应参照国际食品法典等国际标准加快制订和修订我国的食品卫生法规和标准，尽快促进我国的食品标准与国际接轨，在健全《食品卫生法》的同时出台具有可操作性的《食品卫生法实施条例》。由于生产过于分散，完全靠从生产环节抓食品安全管理，漏洞太多。如果能够紧紧抓住批发市场这个重要环节，令其配备检验检测系统，再通过立法，明确其法律地位，使其有手段、有权力对入市交易产品进行安全检测监督，就可以比较有效地防止质量不合格食品进入市场。因此，应尽快制定批发市场法规。
二、突出抓好日常监管与预警
“准入监管”难以“疏而不漏”。我国早在2002年8月1日起就开始实施食品市场准入制度，然而由于管理不到位，一些制度没有得到很好的贯彻实施。实行食品质量安全市场准入制度是一种政府行为，是一项行政许可制度。食品质量安全市场准入制度由三项具体制度组成，即食品生产企业保证产品质量必备条件审查制度、食品强制检验制度和食品质量安全市场准入标志制度。[2]（P30）在我国，企业生产和销售都要经过目录管理程序，产品在投入市场前政府进行鉴定，满足标准才准许投产。由政府对社会承担责任，保证投入生产的产品是满足使用要求的，所以更多的工作是在“事前”。这样造成的结果是，某些企业在报批的时候夹紧尾巴，之后就放松了要求。有些企业热衷于通过国际质量体系认证，但他们看中的往往只是那个标签，并没有真正在操作中严格规范地执行。“准入制”对从事食品生产的大型企业这样的“正规军”固然有效，可对那些“打一枪换一个地方”从事个体加工的“游击队”的作用就很小。行政监管领域当中，发放许可证、执照这些审批行为，都有一定的经济价值。审批权的背后是部门利益，有了审批权之后就是乱收费，一些根本不能达标或不符合规范的企业，却证照齐全，这恰恰是最可怕的。食品企业市场准入制度应当实行动态管理，不能搞等级资格和“铁交椅”。应进一步细化卫生许可证发放条件，明确卫生行政部门违规发放卫生许可证的法律责任，在全国范围内开展卫生许可证清理和整顿工作。
完善日常监管、避免监管滞后。我国监管监测手段落后，热衷于传统式、突击式、运动式的检查，监管监测工作不能全程化、日常化，导致有毒有害食品的生产与销售趋势于规模化、公开化和合法化。基层卫生监督工作存在薄弱环节，日常监督流于形式。从国外经验看，保证食品安全的最有效手段是加大监管监测力度，想方设法将不安全因素消灭在萌芽状态。《产品质量法》第15条规定：“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。”对上述产品进行抽查的规定应当修改，改为定期与不定期抽查同时进行，具体方法另行规定，从而改变现行的坐等上门送检和一年数次的大检查的管理作风，一经发现坚决予以取缔，不给假冒伪劣食品以生存市场。可通过市场约束的方式来发动商家自律，严把进货关，只要有食品销售的都得有明细的购销台账（记录），并留有进货单位的“三证”（即“卫生许可证”、“营业执照”和“卫生质量检验报告”）复印件。一旦出现质量问题，顺藤摸瓜，相关责任人无可推卸。当然，工商部门还应随时检查，拿不出“台账”的，可参考药品管理模式，以假货论处。要建立举报人有奖制度，鼓励消费者监督举报，将举报体系延伸到最基层，对食品安全实行群防群控。要降低商品鉴定检测的门槛，将鉴定检测机构办成低收费带有公益性的机构，并且在最基层的工商所、质量监督部门及卫生部门都设立相应的检测机构，那么，消费者就会在发现可疑假冒伪劣食品后，能及时送检得到检测结果，为执法机关迅速做出反应提供有力的事实依据。
事后追究明显滞后，应当强调以预防为主。目前，我国在打击假冒伪劣食品、促进食品安全的执行过程中缺乏规范化和连续性，往往是在出现了重大食品安全事件之后，由上级行政机关发布行政条文，进行一阵风式的检查、处理。[3]（P47）可以说食品卫生监管还处于“反应型”，而非“预防型”。《食品卫生法》规定，对造成食品中毒后果的，才追究相应的刑事责任和民事赔偿责任。但很多不合格食品不是食后马上就有中毒现象，而在更多的情况下是长期食用才显现危害，这时再去追究造假者责任，有可能为时已晚，最终造成追讨无门。仅靠事后对于肇事者的严惩显然不能根除食品造假，必须将监督管理关卡前移，变补漏式监管为事前监控。要建立食品安全信息与监测体系，系统、全面地收集、整理有关食品安全方面的各种信息资料。建立食品安全预警和控制体系，探索建立一个能够对食品安全事件的发生提前预警的系统，提前消除影响食品安全的危险因素。食品污染物预警信息可以充分满足公民的健康知情权，信息的发布给了消费者自救的机会和途径，有利于从源头遏制食源性疾病的传播、减少其危害。发布食品安全预警信息，也表明行政执法理念的提升。将预警发布纳入政府日常工作当中，更为积极主动地做好食品安全工作，能进一步凸显政府部门的服务意识。
三、以防范有毒有害食品为重点
食品安全是1974年联合国粮农组织最早提出的，经过30年的发展，目前食品安全的含义应包括三个境界：境界之一是从数量的角度，要求人们既能买得到、又能买得起生存生活所需要的基本食品；境界之二是从质量的角度，要求食品的营养全面、结构合理、卫生健康；境界之三是从发展的角度，要求食品的获取要注重生态环境的良好保护和资源利用的可持续性。过去几十年中，我们主要是解决食品短缺问题，而对食品安全相对忽视，现在对食物短缺的担忧已被对食品的安全恐惧代替。当前中国食品安全问题的产生主要有两个原因：一是在原辅材料的初始生产过程中，如蔬菜的化肥、农药残留等，抗生素、激素和其他有害物质残留于禽、畜、水产品体内；二是发生在加工、销售过程中，由人为故意制假造假，到直接地加入有毒有害物质，包括食品添加剂使用混乱，添加剂含量严重超标，以及滥用非食品加工用有毒有害化学添加物在食品加工制造过程中，例如，为使馒头、包子增白使用二氧化硫；为使大米、饼干增亮用矿物油；用甲醛浸泡海产品使之增韧、增亮，延长保存期；为改善米粉、腐竹口感使用“吊白块”等等。目前，越来越多的妇女更年期紊乱、孩子性成熟加快、男人生育能力降低，是由于人们吃了用激素喂养出的畜肉、生长素催长的鱼虾、农药喷洒过的蔬菜所致。研究证实，人类常见的癌症、畸形、抗药性及某些中毒现象与食物中的有害残留有关。
必须加强“从农田到餐桌”全过程的食品安全管理，才能保证食品的质量。当前首先要解决有关农产品生产的法律法规的制定、完善和执行问题，同时加快农药、兽药、饲料、肥料、农用激素和动植物疫病防治等方面的法律法规的修订工作。要参照国际食品法典委员会等国际组织的标准，结合我国实际，逐步制定农产品的安全质量标准、合格评定程序和检测方法，并制定相应的生产操作规程。尽快淘汰威胁食品安全的农资品种，严肃查处生产、经营和使用国家明令禁止的农资品种行为。建立和完善农产食品的产地环境监测网络，严格控制各类污染物的排放。西方一些国家，农民首先必须参加由国家组织的统一学习，经过一年多的农业科技知识与相关规程的培训，方可从事种、养殖业。而我国对农民的培训基本处于自流状态。必须加强对农民食品安全意识和相应知识技术的培训，在种植养殖方面合理使用农药兽药，从源头上控制防止食品被农药污染，使农产食品生产者掌握并遵循安全生产的技术规程，减少有毒有害物质的残留。
采用“HACCP系统”有助于我国食品安全得到保证。HACCP（危害分析与关键控制点及标准）是以预防为主的食品安全管理体系，是指食品工业的食品链（自原料生产、接收、加工、包装、储存、运输、销售）及食品的食用各个环节和过程，都有可能存在生物的、化学的及物理的危害因素，应对这些危害存在的可能性及可能造成危害的程度进行分析，确定其预防措施及必要的控制点和控制方法，并进行程序化控制，来消除危害或将危害降至可接受水平。[4]（P9）HACCP体系现已成为通行全球食品界的概念，世界卫生组织已将“HACCP系统”认定为世界范围的准则。与现行食品监管不同之处，该方法是控制食品制造过程中的一些重点，只要依照这些重点处理食物，制成的食品便肯定符合安全标准。中国现在实施的QS认证，只是在“事前”确保企业具备合格的食品生产能力，政府各种监督抽查只是“事后”监督，而对于食品生产过程这一关键的“事中”监管缺乏有效手段，只有确保了生产过程的质量，才是达到食品安全监管治本的目的。随着食品生产的工业化、畜禽生产的集约化、水产养殖的规模化，新技术、新原料、新的食品添加剂的广泛应用，食品污染问题日渐突出，这就导致了生产监控困难，有害物质成分超标现象严重。应当积极推广和指导食品生产企业采用“HACCP系统”，以实现从对最终产品的检验逐步过渡到从食品原料种植养殖到食用全过程的各种危险因素系统的控制和管理。有关部门应尽快把HACCP认证上升为和QS认证一样的强制性市场准入制度。
四、加大处罚力度
目前，制假售假者的成本太低。按照《食品卫生法》的相关规定，对违法者处罚相对过轻，基本上是以罚款来处理，处罚的数额标准要按有无违法所得来确定，但卫生执法部门在执法过程中对非法所得的认定又缺乏手段，那些大量存在的地下食品加工黑窝点，生产成本极低，即便按违法所得的标准进行处罚，也根本起不到惩罚作用。“情节严重的”，才会被“吊销卫生许可证”，可那些卫生状况极差的“黑户”食品生产企业，往往就无“证”可吊，对他们的管理，只能是以罚代管了。在部门利益的驱动下，行政执法部门以罚代管、以罚代刑的现象比比皆是。对于奸商，马克思早就说过：为了300％的利润就不惜冒上断头台的危险，现行罚款标准太低，违法者不怕被罚。那些见诸报端的食品事件处理结果大多不过是捣毁、查封加工点和停业整顿等，而主要责任人则更是多数都逃脱了法律的制裁。就目前对食品安全的相关责任人的处理和处罚来看，往往是只要不造成“恶劣影响”甚至酿出“命案”，相关责任人的刑事责任就很难得到追究。
打击制售假冒伪劣食品的行为，就应该重典治乱，加大处罚力度。鉴于制造、销售、使用有毒有害食品危害深远、扩散面广，而且存在犯罪故意，中国应当修改刑法，对这种行为采用毒品犯罪的处理方式，不论多少一律追究刑事责任。对无证无照的“黑窝点”制假售假的，也一律追究当事人的刑事责任。凡是一般的假冒伪劣食品有“造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的”，无论其生产规模和数量大小，都要移送司法机关追究刑事责任。财产刑和人身刑同时执行，比如对正规厂家、商家生产销售不合格产品的，参照欧美及香港做法，罚金以“倾家荡产”作为标准，按国际通行规则，只要被发现有一次严重食品造假售假行为，就将其永远逐出本行业。一些执法部门和官员，甚至是不法商贩的后台和保护伞，必须落实严格的责任追究制度。对因执法部门或人员失职、渎职、腐败，造成群众重大生命财产损失的，要移交司法部门从重查处，查办涉嫌的渎职犯罪，大体是三个：一个是玩忽职守罪，就是行政执法部门在履行职责过程当中，不履行职责或者不正确履行职责，导致制售的伪劣商品在市场上蔓延，可以追究他的玩忽职守责任；第二个是徇私舞弊不移交刑事案件罪，就是发现了制售假冒伪劣商品，有关行政执法人员也明知是犯罪行为，不向司法机构进行移送，这样他就构成了徇私舞弊、不移交刑事案件罪；第三个是放纵制售伪劣商品犯罪行为罪，国家行政机关的执法人员发现了制售伪劣商品，没有制止和处理，对制假售假案件起到了放纵作用，就构成了放纵制售伪劣商品犯罪行为罪。
目前中国法律规定只对实际损失进行赔偿，缺乏单独的惩罚性赔偿制度。也就是在确定具体赔偿数额时，仍是按照被害人的实际损失，包括物质损失和精神损失来计算的，这种损害赔偿制度并不能真正补偿受害方的全部损失。惩罚性赔偿重在惩罚加害方的过错行为，以制止具有市场优势地位的不法厂商凭借自身信息、技术、资源的优势，恣意侵害社会公众的利益。惩罚性赔偿的适用条件只有一个：加害行为具有恶意或者重大过失。英美法系国家的观点认为，只要存在“欺诈、恶意、压制或者任意的、轻率的、恶劣的行为”，即可适用惩罚性赔偿。目前，我国仅有《消费者权益保护法》规定了惩罚性赔偿，但只适用于欺诈行为，而且额度被锁定在“增加赔偿金额为消费者购买商品或接受服务费用一倍的赔偿”上。这条规定局限性很大，因为欺诈固然是恶意的最主要的情形，但并不是惟一的。而锁定赔偿额度更是大大限制了它的威慑力，比如“劣质奶粉”事件，假如援引这一条款处罚厂商，那就不仅不是惩罚，简直变成鼓励了。[5]面对食品安全的严峻形势，建立单独的惩罚性赔偿制度已经刻不容缓。只有有效地适用惩罚性赔偿，才能够有效提高食品企业以及经营者的注意义务，鼓励消费者维护自身合法权益。
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