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众所周知，日本国土面积狭小，资源贫乏，对外贸易的99.7%依赖于海上运输，40%的食物蛋白质依靠海产品，同时，日本四周被海洋包围，所以，为维持社会生存和经济文化等的发展，重视海洋并开发、利用海洋资源和保护海洋是日本的必然选择。为此，日本一直以来高度重视海洋问题，尤其在制定和完善相关海洋政策与法制方面从不懈怠，不遗余力。这种情况在近期特别明显。
2007年4月20日，日本国会审议通过了以日本海洋政策研究财团于2006年12月7日公布的以《海洋基本法草案》为基础的《海洋基本法》（2007年4月27日公布，2007年7月20日起实施）。①《海洋基本法》的出台标志着日本综合规范海洋问题的法规已经形成，这是日本海洋开发审议会自1980年提出必须制定海洋基本法后，经过27年的努力才实现的成果，所以受到了日本人民的广泛关注。
在《海洋基本法》中应引起注意的内容是，日本创设了综合海洋政策研究本部。例如，《海洋基本法》第29条规定，为集中而综合地推进海洋政策的实施，在内阁设置综合海洋政策本部。对于该机构的职责，根据《海洋基本法》第30条的规定，主要为：推进海洋基本计划方案的制定和实施；根据海洋基本计划，统一调整相关行政机构实施的政策；策划、起草和综合调整海洋方面的重要政策。关于该机构的组成，《海洋基本法》第31-34条规定，综合海洋政策本部由本部长、副部长及其他成员组成；本部长由内阁总理大臣担任，副部长由内阁官房长官及负责海洋政策的大臣担任，成员由国务大臣担任。②可见，综合海洋政策研究本部的权限之大、规格之高、组成之广，从而彻底改变了日本此前无机构综合管理海洋事务、甚至无代表性机构提出海洋法案的弊端。该机构成立后，已经在海洋问题上有了一定的成绩。
实际上，日本国会在通过《海洋基本法》的同时，还通过了《海洋构筑物安全水域设定法》（2007年7月20日起实施），以及为推进《海洋基本法》的实施，要求政府采取措施的《推进新的海洋立国的决议》（2007年4月3日）。
一、日本《海洋构筑物安全水域设定法》与海洋立国决议
（一）《海洋构筑物安全水域设定法》主要内容
由国土交通委员长提交国会审议并通过的《海洋构筑物安全水域设定法》，主要包括以下内容：
第一，制定目的和依据。为确保海洋构筑物安全及其周边海域船舶的航行安全，根据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的相关规定，旨在对有关海洋构筑物安全水域的设定规定必要措施。
第二，主要内涵与条目。其包括以下六个方面：国土交通大臣为确保海洋构筑物的安全及其周边海域船舶的航行安全，根据《公约》规定的制度，可以设定安全水域；安全水域的设定，应根据特定行政机关首长的要求而进行；国土交通大臣在设定安全水域或废止安全水域时，应公告安全水域的位置与范围；除非对船舶无法实施运作，任何人如未得到国土交通大臣的许可，均不得进入安全水域；在施行该法律时，不妨碍日本缔结的条约及诚实履行其他国际性规范的制度。
应指出的是，沿海国在海洋构筑物周围设定安全水域的法律依据主要为《公约》第56、60条。例如，《公约》第56条第1款规定，沿海国在专属经济区内对人工岛屿、设施和结构的建造和使用有管辖权；第60条第1款规定，沿海国在专属经济区内应有专属权利建造并授权和管理建造、操作和使用：人工岛屿、相关设施和结构；第60条第4款规定，沿海国可于必要时在人工岛屿、设施和结构的周围设置合理的安全地带，并可在该地带中采取适当措施以确保航行以及人工岛屿、设施和结构的安全。当然，与其权利相对应，沿海国主要具有以下义务：(1)通告义务。例如，《公约》第60条第3款规定，沿海国对人工岛屿、设施或结构的建造，必须妥为通知，并对其存在必须维持永久性的警告方法。(2)撤除义务。《公约》第60条第3款规定，沿海国对于已被放弃或不再使用的任何设施或结构，应予以撤除，以确保航行安全，同时考虑到主管国际组织在这方面制订的任何为一般所接受的国际标准；这种撤除也应适当地考虑到捕鱼、海洋环境的保护和其他国家的权利和义务。(3)宽度限制与通知义务。《公约》第60条第5款规定，安全地带的宽度应由沿海国参照可适用的国际标准加以确定，其范围应妥为通知。对安全地带的宽度有以下要求：关联要求，即安全地带的设置应确保其与人工岛屿、设施或结构的性质和功能有合理的关联；距离要求，即安全地带从人工岛屿、设施或结构的外缘各点量起，不应超过人工岛屿、设施或结构周围500公尺的距离。(4)其他事项。《公约》第60条第7款规定，安全地带不得设在对使用国际航行必经的公认海道可能有干扰的地方；《公约》第60条第8款规定，人工岛屿、设施和结构不具有岛屿地位，即其没有自己的领海，其存在也不影响领海、专属经济区或大陆架界限的划定。
日本《海洋构筑物安全水域设定法》的实施，预计在以下两个方面给我国带来消极影响。第一，日本可能会在“中间线”附近实施海洋调查活动。对此我国应该事先做好准备，以应对日本可能在“中间线”附近实施海洋调查活动的行为；第二，日本可能会在“中间线”附近构筑海洋建筑物或构筑物。即在“中间线”附近构筑开发海底资源的建筑物。为此，我国应考虑如何使日本不构筑海洋开发建筑物，或构筑了建筑物如何应对的问题。
（二）国会通过的海洋问题决议内涵
日本国会通过的海洋问题决议要求政府充分考虑以下五个方面的事项，并采取相应措施。
第一，为尽早制定海洋基本法中规定的具体细化“新的海洋立国”海洋政策的海洋基本计划，作为政府应依本法在内阁设置综合海洋政策本部、并为实现各种政策措施应集中而综合地推进完善其体制。
第二，为制定海洋基本计划及推进其政策，政府在综合海洋政策本部内应设置由广泛的在海洋领域的有识之士组成的，并能充分反映成员意见的机构。
第三，考虑到日本根据《公约》的规定，还没有完备相关国内法，为确保国家海洋利益，履行相关国际海洋义务，政府应尽早完善与《公约》及其他国际公约要求的国内海洋法制。
同时，注意到国际社会对《生物多样性公约》及其他国际公约涉及保护海洋环境的问题日益重视，日本政府应为设置保护海洋生物多样性的海洋保护区、保全海洋环境研究必要的具体措施。
第四，日本被海包围，对日本来说，保障海上运输安全、开发利用海洋资源等是不可或缺的，为此，在确保海上安全的同时，海上保安厅应重点研究完善危机管理体制，包括与其他行政机构联合探讨综合性的组织体制。
第五，为万无一失地保卫属于日本的正当领土，同时鉴于构建新的海洋秩序符合作为海洋国家——日本的国家利益，政府应在外交政策上更进一步地推进各种政策措施。
尽管日本国会通过的海洋问题决议没有法律拘束力，但它对于政府有一定的压力与促进作用，政府也不会全然不顾及国会的政策性决议内容与措施。可以预期，日本将在海洋问题上倾注全部国家力量，完善政策与法制，尤其是完善管制海洋问题的组织体制与机制，实现海洋立国之愿望。
二、日本《海洋基本计划》概要
根据《海洋基本法》第16条的规定，为全面而有计划地推进海洋政策的实施，政府应制定有关海洋的基本计划的要求；同时，国会通过的上述关于海洋问题的决议也要求政府制定海洋基本计划的政策要求，综合海洋政策研究本部于2008年2月8日出具了《海洋基本计划草案》。3月18日，日本内阁会议批准了以《海洋基本计划草案》为基础的《海洋基本计划》。该计划将成为2008年起五年指导日本海洋事务的行动指针。为进一步了解日本的海洋规划与具体措施，有必要概述《海洋基本计划》的相关内容，以期对我国有关部门依据《国家海洋事业发展规划纲要》制定具体的实施细则有所参考和借鉴。
日本《海洋基本计划》由四部分组成，分别为总论、实施海洋政策的基本方针、为实施海洋政策政府应采取的综合而规范的措施、为综合而规范地推进海洋政策的必要措施。具体内容为：
（一）总论部分
《海洋基本计划》提出了推进海洋政策的三个目标：海洋需在解决全人类的问题中发挥先导作用；需构筑完善持续利用海洋资源与空间的制度；为使国民安全与安心生活；要求海洋领域作出必要的贡献。
（二）实施海洋政策的基本方针部分
《海洋基本计划》细化了《海洋基本法》第2--7条规定的六个理念内容。
(1)在海洋开发利用与海洋环境保护之间予以协调内容。《海洋基本计划》指出，人类对开发利用海洋能源的认识与开采技术还有待深化，在开发利用海洋资源时，应协调与海洋环境的关系。为此，应在技术开发、制定合理计划等方面完善必要的体制。
(2)确保海洋安全。《海洋基本计划》指出，日本应采取措施，确保包括维护航行安全等海洋权益在内的海洋安全，以及应对来自海洋的自然灾害威胁。
(3)充实海洋科学知识。对人类来说，海洋未知的领域众多；同时，由于调查海洋需要特殊的设施与设备，短期内不可能产生有效的成果，需要长期的努力。所以，《海洋基本计划》指出，对海洋的调查与研究是一个战略性的课题，必须持续推进。而为进一步提升日本海洋科技水平，必须培养海洋方面的优秀研究者、技术者和研究援助人员，以改变日本目前在海洋先端领域支撑未来海洋事业的年轻人才严重不足的局面。另外，应在青少年的教育中，增加认识海洋和培养从事海洋工作方面的教育活动。
(4)健全发展海洋产业。《海洋基本计划》指出，日本在海洋产业上面临两大难题，第一，服役船舶的陈旧与高龄化；第二，从事海洋产业人员的减少化与老龄化。为此，建议政府应采取紧急措施，以强化国际竞争力与海洋产业的经营基础，包括整合产学研部门的力量，制定实现具体目标的行动计划。
(5)海洋的综合管理。《海洋基本计划》建议，应通过减少对海洋污染的方法保护海洋环境，积极收集、管理和监视海洋资源开发利用有关的各种情报，并实施统一处置；协调海洋利用者之间的关系，包括根据国际规则处理与他国间的海域划界争议；进一步推进调查200海里外大陆架工作；应研究损害专属经济区制度中日本海洋权益的对策与措施；应推进远离陆地的岛屿的开发与管理工作。
(6)海洋问题的国际合作。《海洋基本计划》建议，日本应与相邻国家构筑与推进相关体制，以确保马六甲海峡附近海域的运输安全、控制海盗事件的发生。为此，应积极利用应对海盗事件的亚洲区域海盗事件合作协定，并尽可能地让更多的国家参与。为确保海峡航行安全，应与海峡沿岸国、海峡利用国共同研究新的合作体制。为确保放射性物质的运输安全，应与对运输该物质有影响的国家间强化双方的信赖关系，建议日本政府应积极参与国际海事组织等制定国际公约工作，尽早缔结应对海洋恐怖事件及运输大规模杀伤性武器的国际公约。为此，应积极计划国际合作问题。对于水产资源的开发利用问题，《海洋基本计划》指出，为保持日本在水产业上的传统优势，建议在中日韩的专属经济区内构筑合理利用资源的合作体制，以养护管理该海域的水产资源。另外，在应对地球温暖化引发的海洋灾害问题上，《海洋基本计划》指出，日本应积极采取措施支援亚太区域的地区合作工作、及时向可能受到海洋自然灾害的国家或地区提供相关情报、积极支援海洋自然灾害后的复兴工作。
（三）为实施海洋政策政府应采取综合而规范的措施
(1)推进海洋资源的开发与利用。《海洋基本计划》指出，日本应在恢复渔业环境方面，引入合理的管理措施；在海洋能源资源方面，应进一步调查资源状况、开发海洋生产技术、处理好开发引起的海洋环境污染问题，以合理开发利用海洋资源。
(2)保护海洋环境。主要包括确保生物多样性、减轻与减少对海洋环境的污染、研究保护海洋环境的对策与措施，并切实实施。
(3)推进专属经济区内的资源开发活动。由于日本认为，其拥有管辖权海域的面积达447万平方公里，居世界第六位，且在该海域存在着丰富而多样的生物资源与矿物资源，所以，必须有计划地采取措施，实施开发活动。
(4)确保海上运输竞争力。
(5)确保海洋安全。在维持海洋秩序方面，《海洋基本计划》指出，日本应对非法入侵海域、损害航行秩序等行为，在制度上采取措施，予以取缔；进一步构建应对紧急事件的体制，包括增强巡视船舶与舰艇、航空飞机等的紧急出动体制；构建应对非法船只的共同处理方案，有关机构应紧密合作包括共享监视得来的情报；与其他国家强化管理马六甲海峡的合作关系；根据国际法，采取合理措施控制与取缔公海海盗行为；尽早缔结防止海洋航行安全不法行为条约议定书，以控制大规模杀伤性武器的使用与输送；积极参加基于防止海上扩散安全保障设想的预防训练活动；合理检查船舶，以防止放射性物质的扩散、对船舶与港湾等的恐怖袭击行为。
在应对来自海洋的自然灾害问题上，《海洋基本计划》指出，应对海岸线附近预防海洋自然灾害的设施进行检查与更新；促进收集居民遇难事件的情报工作、适时有效地对居民进行避难与防灾训练；检修运送受灾地区物资的海上运输物资的仓储工作、培养派员救援人员；利用防震设备与仪器，观测地震灾害工作，以增强防震能力。
(6)推进海洋调查。《海洋基本计划》建议政府应切实实施海洋调查；收集整理与海洋管理有关的基础情报；统一管理海洋情报；加强国际合作，即各国应共有、交换海洋调查情报数据。
(7)研发海洋科技。《海洋基本计划》指出，日本应推进海洋基础研究；加强海洋问题对策研究；整备研究基础，包括充实研究船舶、设备研究基础，培养、确保海洋研究者、技术者及研究支援者，强化海洋科技创新体制，加强合作。
(8)振兴海洋产业与强化国际竞争力。《海洋基本计划》指出，日本在支撑国家经济社会的海洋产业上，应通过研发引入先端新技术、培养海洋产业方面的人才等手段，维持与强化国际竞争力；为活用海洋资源与空间，应创设新的海洋产业，把握海洋产业的动向。
(9)实施沿海岸综合管理。《海洋基本计划》指出，第一，日本应对沿海岸与陆域一样实施统一管理。主要包括：应研究因开发陆地造成陆地土壤流向海域的措施；修复海洋营养盐类供给与调整，以确保海洋生物生存与养育环境；减少陆域污染物过分流向海域，避免超过海洋承载力；减少向海洋倾倒垃圾；有效利用海岸附近的公园与绿地设施。第二，调整海岸利用规划。第三，构筑联合管理沿海岸的体制。即根据各海岸的实情与特性，采取措施，以明确管理内容。
(10)有效利用与保护离开陆地的岛屿。考虑到日本离开陆地的岛屿众多，其是设定管辖海域的重要根据之一，同时，其在确保海上交通安全、开发利用海洋资源、保护环境等方面，具有重要的作用，所以，《海洋基本计划》建议，政府应明确这些岛屿在推进海洋政策上的位置，采取相应措施管理与保护这些岛屿。
(11)加强国际联系与促进国家合作。鉴于国际社会在更具体地细化、补充《公约》内容，《海洋基本计划》建议，日本应在制定、运用国际公约、国际体制下的海洋活动、海洋争端解决、海洋资源管理、海洋环境保护、海洋安全、海洋科技等方面，积极参与和加强国际合作。
(12)增强国民对海洋的理解与促进人才培养。《海洋基本计划》建议，日本应采取措施，提升国民对海洋的关注、促进青少年对海洋的理解、制定培养海洋人才计划。
（四）必要措施
为切实推进海洋政策，《海洋基本计划》建议，日本政府应采取以下措施。第一，有效实施海洋政策。即在听取各方意见后，应修正海洋基本计划中的具体实施内容。第二，在利用海洋之际，相关者应互相协调、合作，尤其在保护海洋环境、开发利用海洋、确保海洋安全等方面，以推进海洋政策措施的实施。第三，及时公布海洋政策情报。通过互联网及时公布海洋情况与海洋政策现状、每年度发表海洋状况及其政策报告书。
日本《海洋基本计划》是《海洋基本法》实施以来综合海洋政策研究本部的第一个实际成果，尽管公布的《海洋基本计划》（有效期为五年，五年后对其进行评价与修改）为不具有法律约束力的文件，但因其是由各机构大臣组成的综合海洋政策研究本部制定的文件，可以预期，各相关机构将会切实实施，并成为指导日本海洋事务的行动指针。为此，我们必须对该计划内容及其措施予以关注。
三、日本大陆架外部界限主张案内涵
日本综合海洋政策研究本部自《海洋基本法》的施行而成立以来，迄今，已召开了五次（2007年7月31日，2007年11月9日，2007年3月18日，2008年10月31日和2009年3月24日）会议。在第四次会议上，日本海洋政策研究本部决定向大陆架界限委员会提交日本200海里以外大陆架界限范围，即日本大陆架外部界限主张案或划界案。其主张的总面积约74万平方公里，相当于日本国土面积的约2倍。日本政府接受综合海洋政策本部的建议，于2008年11月12日根据《公约》第76条第8款的规定，向大陆架界限委员会（以下简称委员会）提交了大陆架外部界限主张案。日本为提交主张案花了五年时间以调查大陆架情况，并提前完成了预定的目标。
（一）主要内容
日本大陆架外部界限主张案内容，主要为：第一，申请范围。日本大陆架外部界限主张案涉及本州南部和东南七个海域，即九州—帕劳国间的海岭南部海域、南硫黄岛海域、南鸟岛海域、茂木海山海域、小笠原海台海域、冲大东海岭南方海域、四国盆地海域。第二，与美国的争端问题。包含在该主张案中的大陆架与他国间不存在争端，但美国如提交大陆架外部界限主张案，则在以母岛和南鸟岛为基点的海域，以及以南硫黄岛为基点的海域，存在潜在的重复区域，将是两国协商的对象；当然，日本向委员会提交申请，以及委员会对日本主张案的审查和建议，并不影响日美间200海里以外大陆架的界限或划界问题。因为，美国政府向日本政府作出了以下说明，即委员会对日本大陆架外部界限主张案的审查和建议，美国不提出异议，也不影响两国间的划界。第三，与帕劳国的争端问题。在以冲之鸟礁为基点的海域，如果帕劳国提交大陆架外部界限主张案，则可能存在潜在的重复区域，将是两国应协商的对象。但日本向委员会提交的主张案，以及委员会对日本主张案的审查和建议，并不影响两国之间200海里以外的大陆架的划界问题。因为帕劳国政府已向日本政府表示，委员会对日本主张案进行的审查和建议不提出异议，也不影响两国之间的划界问题。
（二）相关措施
日本为能在2009年前向委员会提交大陆架外部界限主张案，主要采取了以下措施。第一，构筑组织机构与制定基本方针。即日本为向委员会提交大陆架外部界限主张案，在内阁设置了由政府主要部门参加的“与大陆架调查、海洋资源有关的相关省厅联络会议”，并于2004年8月6日制定了《大陆架界限基本方针》，以此基本方针为基础，在内阁官房的综合协调和在相关省厅机构的合作下，实施了大陆架（包括200海里以内的大陆架和200海里以外的大陆架）调查工作。第二，调查活动分工合作。由于大陆架的调查活动有多种，所以根据相关机构的职能作了分工。海上保安厅调查精密海底地形和勘探地壳构造；文部科学省勘探地壳构造，具体由“海洋研究开发机构”实施；经济产业省负责提取基底岩石，具体由“石油、天然气与金属矿物资源机构”和“产业技术综合研究所”实施。第三，决定提交大陆架外部界限主张案。《海洋基本法》第19条规定，为开发、利用和保全大陆架和专属经济区，政府须采取必要的措施。同时，《海洋基本计划》也要求政府对大陆架的外部界限问题采取计划和综合的政策或措施，并作为海洋政策之一加以强调。另外，“与大陆架调查、海洋资源有关的省厅联络会议”机构职权也随着《海洋基本法》的施行，转移至根据《海洋基本法》设立的本部下属的由各省厅局长级人员组成的机构。为此，以麻生太郎内阁总理大臣为本部长的本部于2008年10月31日召开会议，决定向委员会提交日本大陆架外部界限主张案。日本政府接受了本部的决定后，通过联合国秘书长向委员会提交了日本大陆架外部界限主张案。
可见，日本通过构建完善的组织体制包括制定政策方针等措施、任务分工和合作，以及在财政上的大力支持，完成了大陆架调查工作，致使大陆架外部界限主张案得以提前提交。
（三）存在问题
日本大陆架外部界限主张案中突出的问题是：其将冲之鸟礁作为岛屿处理，并以此为领海基点主张200海里的大陆架和200海里以外的大陆架（统称大陆架）。实际上，“冲之鸟”不是《公约》第121条规定的岛屿，只是岩礁，根本无法主张大陆架。③
“冲之鸟”位于我国台湾岛以东、琉球群岛以南海域，具体位置为北纬20度25分，东经136度05分。它实际上是一块珊瑚岩礁，在退潮时东西长4.5千米，南北宽1.7千米，周长约11千米，高潮时整个礁基本上都被淹没在海水中，只有“北小岛”和“东小岛”有两块小的礁石露出水面约50厘米。④同时，由于冲之鸟礁周围拥有丰富的渔业资源和海底丰富的锰结核资源，所以日本试图以“冲之鸟”为领海基点，扩大海洋范围（大陆架），为此，日本出巨资加固，即在两块礁石四周构筑了一个直径为50米的圆形钢筋水泥防护设施，并建了一个离海面约7米的海上观测平台，以避免其消失于水下。⑤可谓“用心良苦”。日本提交的大陆架外部界限主张案就包含了以“冲之鸟”为基点的大陆架和大陆架外部界限范围。
冲之鸟礁虽远离我国海岸，但对我国的影响严重。即由于日本的无理先占成了它以此主张200海里专属经济区（大陆架）和大陆架外部界限的基点，这不仅严重影响各国在该公海海域的航行自由和海洋科学研究，侵害周边国家的海洋利益；而且在军事上对我国进出太平洋海域构成严重威胁，必须引起高度重视。
鉴于上述考量，我国常驻联合国代表团于2009年2月6日向联合国秘书长提交了针对日本大陆架外部界限主张案的立场声明。⑥内容为：中国政府认真研究了日本划界案（或主张案）的执行摘要，尤其注意到该划界案以“冲之鸟岛”为基点划出的200海里大陆架范围，以及以“冲之鸟岛”为基点延伸的SKB、MIT和KPR三处200海里以外大陆架。应当注意，所谓的“冲之鸟岛”实际上是《公约》第121条第3款所指的岩礁。因此，中国政府提请（大陆架界限）委员会委员、《公约》缔约国和联合国会员国注意，日本将冲之鸟礁列入其划界案中是不符合《公约》的。《公约》第121条第3款规定：“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区和大陆架。”现有的科学资料充分表明，冲之鸟礁依其自然状况，显然是不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区和大陆架，更不具备扩展200海里以外大陆架的权利。鉴于冲之鸟礁不具备拥有任何范围大陆架的权利基础，日本划界案中以冲之鸟礁为基点划出的200海里以内及以外的部分均超出了《公约》有关委员会作出建议的授权。中国政府谨要求委员会不对上述部分采取任何行动。中国常驻联合国代表团请秘书长将上述立场周知委员会全体委员、《公约》全体缔约国和联合国全体会员国。
另外，韩国常驻联合国代表团于2009年2月27日也向联合国秘书长提交了针对“冲之鸟”与中国政府内容相同的照会申明。⑦
可见，日本大陆架外部界限主张案中以“冲之鸟”为基点主张的大陆架和大陆架外部界限，是不符合《公约》关于岛屿的相关规定的，委员会也无权对此发表建议。⑧日本以冲之鸟为基点扩大大陆架的企图也是不能实现的。
四、日本应对索马里海盗行为的立法
为应对索马里海盗行为，维护日本在该海域的航行安全，参与国际合作，日本内阁于2009年3月13日决定海上自卫队军舰赴索马里海域实施海上警备行动，并向国会提交了《应对海盗法案》。该行动的决定和法案的出台源于综合海洋政策研究本部向政府提交的应对海盗行为的建议，即海洋政策研究财团于2008年11月18日向内阁总理大臣麻生太郎提交了《日本应对索马里附近海域海盗行为的建议》。为此，于2009年3月14日日本派遣了海上自卫队驻扎在广岛的“涟”号和“五月雨”号军舰赴索马里海域实施海上警备行动。
（一）《日本应对索马里附近海域海盗行为的建议》内容
第一，目的。为确保日本国家赖以存在的生命线——海洋通道安全，同时，从维护国际和平与安全应合作的观点出发，国家应该积极地参与打击在索马里海域多次发生的海盗行为（包括防止、预防和排除）活动。第二，具体建议。日本应在联合国安理会、联大会议以及其他国际会议上，更积极地要求国际社会参与防止索马里海域发生的海盗行为；同时，考虑到联合国安理会第1816号、1838号决议，日本应派遣海上自卫队的舰艇等赴索马里海域打击海盗行为，并且应尽快实施；索马里附近海域的海盗猖獗，是索马里内政混乱和治安恶化的重大弊端之一。为此，国际社会应增加对索马里复兴的支援，构筑将索马里海域作为海盗温床的产业基础，并提供解决贫困的资金和技术，提供监视和取缔海盗的雷达设备及其他器材，以稳定索马里国内人民的生活和治安；日本在印度洋由海上自卫队舰艇承担的补给活动，是保障海洋安全的国际合作活动，应继续坚持；本建议中提及的措施，不限于索马里海域的海盗行为，必要时也应适用于其他区域，为此，应首先派遣海上保安厅的船舶予以应对；跨越国境行动的海盗是人类共同的敌人，威胁世界的和平与安全，为应对海盗，联合国安理会应发挥首要的作用，包括采取国际和平执行活动或执法活动。
（二）《应对海盗法案》内容
日本内阁向国会提交的《应对海盗法案》全称为《处罚海盗行为与应对海盗行为相关法案》（简称《应对海盗法案》）。其内容主要为：第一，目的。鉴于确保日本经济社会及国民生活中船舶航行安全的重要性，兼顾《公约》的宗旨，为合适而有效地处罚和应对海盗行为规定了必要事项，以求维护海上公共安全与秩序。第二，基本概念。关于海盗行为，是指船员（除军舰等外）或乘客为私人目的，在公海（包括专属经济区）或日本领海（包括内水）从事以下行为：(a)掠夺船舶和控制航行；(b)掠夺船舶内的财物等；(c)掠夺船内人员；(d)强迫人质；(e)以上述行为为目的的入侵和损坏船舶、明显地接近其他船舶、备凶器航行。对海盗行为的处罚，即对实施海盗行为者处刑如下：对实施(a)—(d)行为者，处无期或五年以上的徒刑，如使人负伤则处以无期或六年以上的徒刑；如使人死亡则处以死刑或无期徒刑；对实施(e)中的入侵和损坏船舶和明显地接近其他船舶行为者处以五年以下的徒刑，对备凶器行为者处以三年以下的徒刑。第三，相关措施。关于海上保安厅应对海盗行为应采取必要的措施；除海上保安厅人员可根据《警察官职务执行法》第7条的规定能使用武器外，如果在制止正在进行的(e)项中明显地接近其他船舶时，不遵守其他的制止措施，并在继续实施上述行为，有充足的理由认定无其他手段时，则在必要时可根据事态的发展合理地使用武器。⑨关于自卫队应对海盗行为的措施，防卫大臣认为特别必要时，在得到内阁总理大臣的许可后可命令实施应对海盗行动；如果希望得到许可，应向内阁总理大臣提出应对的必要事项（紧急时只要通知行动的概要）。在提出应对的必要事项中，应记载实施海盗行动的必要性、区域、部队的规模、期间以及其他重要事项。内阁总理大臣在认可实施海盗行动以及完成海盗行动时应向国会报告。在武器的使用方面，准用《海上保安厅法》的规定、《警察官职务执行法》第7条的规定。
关于海上警备行动，一般来说，如果在公海上对日本船舶的攻击还没有达到有组织和有计划的程度，则根据日本《宪法》日本无法使用自卫权，但并不是说，为保护本国的船舶，不能采取任何措施。针对在公海的海盗行为，在平时（非战争状态）主要由海上保安厅承担“平时海上警察行动”；如果海上保安厅的上述行动无法应对，则自卫队可根据《自卫队法》第82条的规定实施“海上警备行动”。⑩同时，根据《自卫队法》第93条的规定，在一定条件下自卫队在实施海上警备行动时可使用武器。这次日本向索马里海域派遣海上自卫队的舰艇实施护航行动，即为根据《自卫队法》的海上警备行动。
（三）《处罚与应对海盗行为法》的实施及其趋势
日本内阁向国会提交的《应对海盗法案》，于2009年4月23日在众议院获得通过，但在提交参议院审议后被否决，为此，众议院又于2009年6月19日再次审议该法案并获得了通过，通过的法案名称为《处罚与应对海盗行为法》，已于2009年7月24日生效。(11)该法共由13条组成。其主要内容与《应对海盗法案》内容相同。所以，日本先前的海上自卫队的海上警备行动已转化为依据《处罚与应对海盗行为法》的行动。(12)上述行动的区别主要表现在以下两个方面：第一，实施新行动的海上自卫队也可对其他国家的船舶因海盗行为而实施管辖或制裁，不限于日本的船舶或载有日本船员的船舶，即扩大了保护船舶的范围。第二，实施新行动的海上自卫队可使用武器，即对实施海盗行为的船舶提出停止命令时也可使用武器。因为海上自卫队依据《自卫队法》第82条的规定执行的海上警备行动，其军舰只能保护日本及其国民的生命和财产不受损害的护航行动，无法对他国的船舶实施管辖或制裁；在使用武器方面也受到严格限制，原则上只能用于自卫；而根据《处罚与应对海盗行为法》的行动，也能对海盗船舶予以打击，包括可向实施海盗行为的船舶发出停止命令时使用武器。
此外，为有效地处理广袤海域的海盗问题，日本认为有必要利用飞机对海域进行监视。为此，日本政府于2009年5月15日发出了派P-3C飞机赴索马里海域实施监视的命令。5月28日，两架P-3C飞机从日本出发，自6月11日起已开始执行监视任务。具体任务为，以吉布提国际机场为据点，以日本护卫舰实施的护航海域为中心，对亚丁湾海域实施监视并收集海盗情报、向护卫舰和保护船舶提供相关海盗情报。同时，为保护机场，日本又向吉布提派遣了由C-130、U-4组成的航空运输队，以在必要时运输相关器材和物品。第一次运输物资的任务已于5月21日完成。(13)
可见，日本为确保赖以生存的海上通道安全，在名义上为实施国际合作，履行国际义务，第一次向海外派遣了由海上自卫队实施打击海盗行为的活动，为今后相关活动提供了先例，所以，值得我们关注。当然，尽管日本针对海盗行为的法律已经生效，但对于今后如何实施具体的护航行动，如何与他国的军队进行协调，如何强化索马里过渡政府的统治能力及提升对海域的控制能力等问题，仍有待处理和解决。
五、日本最新海洋政策与法制对我国的启示
日本是一个高度重视海洋的国家，将“海洋立国”作为国家的基本政策，并为保障海洋安全，制定和完善了相关海洋法制，克服了长期以来日本无机构综合管理海洋事务、提交相关海洋法案的弊病。日本在海洋政策与法制上的对策，对完善我国相关海洋法制和制度有一定的启示。主要为：
第一，在组织机构上的启示。日本通过《海洋基本法》设置综合海洋政策研究本部以来，在海洋问题上已取得了实质性的进展。鉴于海洋事务的复杂性和综合性及重要性，我国可以参照建立“国家应对气候变化领导小组及节能减排领导小组”的模式，建立国家海洋事务委员会，由国务院总理任主任，其他相关部委办局主要领导任成员，以统一协调海洋事务。当然，国家海洋事务委员会也可以通过制定海洋开发管理法或海洋基本法设立。
第二，在海洋政策上的启示。日本为推进海洋政策的实施，制定了《海洋基本计划》，为此，我国应细化《国家海洋事业发展规划纲要》的具体内容，加快制定区域或地方海洋事业发展规划或计划。更重要的是，应加快制订与实施国家海洋战略，目的是将我国一直以来主张的开发利用海洋的政策，特别是2009年3月《政府工作报告》中提出的国家“合理开发利用海洋资源”政策上升为国家战略。为此，我国应将制订国家海洋战略提到日程上来，并依靠各部门的力量予以实施。
第三，切实实施区域和双边与海洋有关的条约制度，以构建和谐海洋。例如，我国与东南亚各国已于2002年11月4日签署了《南海各方行为宣言》，《中越北部湾划界协定》和《渔业合作协定》也已于2004年6月30日生效，中国、菲律宾和越南于2005年3月14日签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，为此，相关国家应切实遵守执行上述条约制度，以维护南海稳定。但目前，菲律宾和马来西亚采取了不利于南海稳定的措施和行动，严重地影响了南海的和平与稳定。(14)对此，各国应努力落实《南海各方行为宣言》规范的原则，重点制定南海各方行为准则。另外，应加强对南海管辖海域的巡航力度，前段时间，中国渔政部门派遣船只赴南海实施巡航，并保护渔业活动，就是一个很好的举措，必须坚持。
第四，在完善海洋执法制度上的启示。鉴于我国与周边国家的陆地勘界工作基本完成，未来影响我国国家安全的领域将主要来自海上，而为确保海洋安全，制定和完善相关海洋法制是一个很重要的方面。
中国海监部门自2006年7月20日开始在我国管辖海域实施定期维权巡航执法以来，在东海、南海和黄海已发现多起他国军舰和测量船舶在我国专属经济区内进行活动的事件，严重威胁我国的国家安全。例如，2009年3月8日，美国海军监测船“无瑕”号在我国南海专属经济区内的测量或调查活动。虽然，《公约》未对军事测量或调查活动作出明确的规定，各国的实践也不同，但由于《公约》第19条第2款是将进行研究或测量活动作为损害沿海国的和平、良好秩序或安全的一种活动处理的，同时，测量活动或军事活动的结果并未公开，所以，我国实际上采取沿海国事前同意原则，否则就违反我国的国内法规，例如，《专属经济区和大陆架法》（1998年6月26日起施行）、《中国涉外海洋科学研究管理规定》（1996年6月18日发布，1996年10月1日起施行）。为此，我国应细化、修改上述法规的有关规定，例如，制定应对外国船舶测量我国管辖海域活动的措施、修改《中国涉外海洋科学研究管理规定》第4条，以明确我国采用广义的海洋科学研究活动（包括军事测量活动）概念，坚持沿海国事前同意制度；同时，明确海洋行政主管部门（即国家海洋局），并考虑提升该规定的位阶。
另一方面，为对管辖海域实施定期维权巡航执法活动，我国应进一步公布领海基线，明确管辖海域的范围，便于执法。因为，我国自1996年5月15日宣布对大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线为内容的领海基线的声明以来，还未对其他部分的基线进行宣布，这对于我国确定管辖海域范围和巡航执法十分不利，为此，我国可根据上述关于领海基线的声明进一步公布我国其余领海基线。因为，上述我国关于领海基线的声明规定，中国政府将再行宣布中国其余领海基线。
最后，为能使中国海监部门切实有效地实施定期维权巡航执法活动，建议制定海域维权巡航执法条例。因为，国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定，国家海洋局的主要职责之一，是在我国管辖海域实施定期维权巡航执法制度，查处违法活动，管理中国海监队伍。而成立于1999年1月3日的中国海监，为国家海洋局直属单位，是实施海上巡视、执法的机构。(15)换言之，中国海监具有对我国管辖海域实施定期维权巡航执法的职责。
总之，为维护我国海洋权益，保障国家海洋安全，我国制定和完善上述相关海洋政策与法制已刻不容缓。
注释：
①自2005年起，日本的“海洋船舶财团”改称为“海洋政策研究财团”，属日本财团下的一个海洋问题咨询机构。而“海洋船舶财团”成立于1990年9月10日，并于2004年开始海洋咨询活动。海洋政策研究财团是综合处理海洋问题的咨询机构。研究领域包括海洋政策、海上交通、安全保障、近海岸管理、海洋环境、海洋教育等，内容涉及自然科学，也涉及社会科学。海洋政策研究财团在海洋政策上的成果，主要为：《日本21世纪海洋政策建议书》（2002年5月，2005年11月）、《海洋政策大纲——寻求新的海洋立国》（2006年12月）、《海洋基本计划》（2008年3月）；以及出版年度《海洋白皮书》（2004年创刊）等。以上内容参见金永明：《东海问题解决路径研究》，法律出版社2008年版，第96-103页。
②关于日本《海洋基本法》的内容，参见金永明：《东海问题解决路径研究》，法律出版社2008年版，第116-119页、第223-231页。
③例如，《公约》第121条第3款规定，不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。
④参见高之国：《关于苏岩礁和“冲之鸟”礁的思虑和建议》，载高之国等主编：《国际海洋法发展趋势研究》，海洋出版社2007年版，第3-4页；［日］藤田久一、坂元茂树：《论领土与领海的概念》，载日本《世界》第756期。
⑤参见前引④，高之国文，第3-5页。
⑥参见http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/chn_6feb09_c.pdf，2009年3月12日。
⑦Ibid.
⑧例如，《公约》第121条第1款规定，岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。
⑨例如，《警察官职务执行法》（1948年7月12日起施行，1954年、2006年修改）第7条规定，警察官为逮捕犯人、或防止犯人逃走、防卫自己或他人或控制对执行公务的抵抗，有充足的理由认为必要时，可根据事态的进展在必要而合理的范围内使用武器。参见［日］管野和夫等编：《袖珍六法》，日本有斐阁2008年版，第284-285页。
⑩例如，日本的《自卫队法》第82条规定，为保护海上人员生命和财产或维持治安，防卫大臣认为有特别的必要时，在得到总理大臣的承认或许可后，可命令海上自卫队部队实施海上必要行动（即海上警备行动）。参见管野和夫等编：《袖珍六法》，日本有斐阁2008年版，第342-344页。
(11)例如，日本《宪法》第59条第1款规定，除宪法特别规定外，在两院通过的法律草案即为法律。第2款规定，在众议院获得通过，在参议院未能通过的法律草案，如果在众议院由出席会议议员的三分之二多数再次获得通过，则该法律草案就成为法律。即所谓的在法律制定方面众议院的优越性。
(12)例如，《处罚与应对海盗行为法》第7条第1款规定，防卫大臣为应对海盗行为认为特别必要时，在得到内阁总理大臣的许可或承认后，可命令海上自卫队采取应对海盗行为的必要行动；此时，不适用《自卫队法》第82条的规定（即不适用海上警备行动）。
(13)参见日本防卫省编：《日本防卫白皮书》，2009年7月版，第108-113页。
(14)例如，菲律宾国会于2009年2月17日通过了领海基线法案。该法案将中国的黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲律宾领土。对此，中国外交部重申：黄岩岛和南沙群岛历来都是中国领土的一部分；中国对这些岛屿及其附近海域拥有无可争辩的主权；任何其他国家对黄岩岛和南沙群岛的岛屿提出领土主权要求，都是非法的，无效的。载http://www.gov.cn/gzdt/2009-02/18/content_1235387.htm，2009年2月19日。2009年3月5日马来西亚总理登陆南沙群岛的弹丸礁，宣示对该礁及其附近海域的主权。对此，中国外交部指出，中国对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权；中方愿通过协商妥善解决有关争议，并希望有关各方切实遵守《南海各方行为宣言》，不要采取可能使争议复杂化、扩大化的行动，共同维护南海地区的和平与稳定。载http://www.gov.cn/xwfb/2009-03/07/content_1253075.htm，2009年3月8日。
(15)参见《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》，《中国海洋报》2008年7月15日，第1-2版。