中国城镇失业保险的供求矛盾及对策研究，本文主要内容关键词为：中国论文,城镇论文,失业保险论文,矛盾论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国城镇失业保险制度的演变
我国的失业保险制度，经历了一个从无到有的创建和发展的过程。
1986年，国务院颁布了《国有企业职工待业保险暂行规定》，该规定保障国有企业职工在待业期间的基本生活需要。资金来源主要是企业的缴费，企业按照全部职工标准工资总额的1％缴纳待业保险基金，基金存入银行后由银行按照国家规定支付利息。宣告破产的企业职工、终止、解除劳动合同的工人以及企业辞退的工人都按该条例领取失业保险金。保险金以职工离开企业前两年内本人月平均标准工资额为基数，工龄在5年和5年以上的，最多发给24个月的待业救济金，其中：第一至十二个月，每月为本人标准工资的60％～75％，第十三至二十四个月，每月为本人标准工资的50％；工龄不足5年的，最多发给12个月的待业救济金，每月为本人标准工资的60％～75％。
1993年国务院又颁布了《国有企业职工待业保险规定》，对失业保险制度进行了进一步的发展和完善。该规定是为了保证依法宣告破产的企业的职工、濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工、按照国家有关规定停产整顿企业被精简的职工、终止或者解除劳动合同的职工、企业辞退除名或开除的职工以及依照法律法规规定或者按照省、自治区、直辖市人民政府规定，享受待业保险的其他职工等待就业期间的基本生活的。待业保险基金主要来自企业缴纳的保险费和利息收入，支付不足的由财政补贴。企业按照全部职工工资总额的0.6％缴纳待业保险费，待业保险基金不足或结余较多的，经省、自治区、直辖市人民政府决定，可以适当增加或者减少企业缴纳的待业保险费，但企业缴纳的待业保险费总额最多不能超过企业职工工资总额的1％。待业保险基金主要用于支付待业职工的待业救济金、待业职工领取待业救济金期间的医疗费、丧葬补助费，其供养的直系亲属的抚恤费和救济费、待业职工的转业训练费、扶持待业职王的生产自救费、待业保险管理费等。待业职工领取待业救济金的期限，根据待业职工待业前在企业连续工作的时间确定，待业职工待业前在企业连续工作1年以上不足5年的，领取待业救济金的期限最长为12个月；待业职工待业前在企业连续工作5年以上的，领取待业救济金的期限最长为24个月。待业救济金的发放标准为相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120％～150％，具体金额由省、自治区、直辖市人民政府规定。
1999年1月，国务院颁布了《失业保险条例》，该条例规定失业保险基金的资金来源由城镇企事业单位、城镇企事业单位职工缴纳的失业保险费、利息、财政补贴以及其他依法纳入失业保险基金的资金构成。城镇企事业单位按照本单位工资总额的2％缴纳失业保险费，城镇企事业单位职工按照本人工资的1％缴纳失业保险费。失业保险基金主要用于支付失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金、领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金、领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴等。失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。失业保险金的标准按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区和直辖市人民政府确定。
二、中国城镇失业保险的供求矛盾现状分析
从1999年开始，中国城镇失业保险的覆盖范围扩大到了城镇所有用人单位和所有职工个人，失业保险的缴费除了企业以外，加入了个人缴费，缴费比例也有所提高，但这一制度实施时间并不是很长，另外，对所有用人单位采用统一的缴费比例，对失业率不高的单位而言，缴费的积极性不高，因此存在漏交费、少交费现象。从失业保险的覆盖面和资金收支角度看，中国城镇失业保险的供给远远满足不了社会的需求。
1.从城镇失业保险的覆盖范围看失业保险存在供求不平衡
从失业保险的覆盖面可以看出我国城镇失业保险的供给远远满足不了社会的需求。失业保险从1994年开始全面实行，但参加失业保险的职工人数占城镇就业人口的比重并不是直线上升，相反是有的年份增长一点，有的年份降低一点。2003年，全国参加失业保险人员大约占非农就业人员的27.4％和城镇就业人员的40.5％，接近3/4的非农就业人员和60％的城镇就业人员没有参加失业保险。2004年，全国参加失业保险人员增加了211万人，但没有改变失业保险制度覆盖面小的基本格局。到2005年，参加失业保险的职工人数占城镇就业人口的比重为39％。如果考虑参加失业保险的人数占城镇总人口的比重，这一数值更低，参加失业保险的人数占城镇总人口的比重仅为18.9％。另一方面，扩大失业保险覆盖面的难度相当大。目前，在正规部门就业的城镇职工除公务员外，基本上已经纳入到失业保险范围之内，扩展覆盖面的空间已经很小。而对非正规就业部门的灵活就业人员来说，纳入失业保险的难度相当大。其主要原因是灵活就业人员缺乏稳定的就业岗位和劳动关系，现行的失业保险制度难以适应其收入低、就业关系不稳定的特点。
1952年，国际劳动组织制定的三项基本社会保险覆盖全体居民的最低标准应该为20％以上，我国到2005年城镇参加这三项保险的人数占城镇人口的比重从养老保险和医疗保险看，刚刚高于这一最低标准，而失业保险还达不到这一最低标准。与发达国家相比，这一指标更是远远落后。由此可见。我国失业保险的供给与需求的缺口还是非常巨大的(见表1)。
2.从失业保险基金的收支状况看，失业保险存在供求不平衡
从登记失业保险的资金收支状况看，历年的失业保险基金还是收大于支略有结余。从表2的数据可以看出，我国城镇失业保险基金滚存节余从1989年到2005年呈逐年增长的态势。但这一统计数据是按登记失业率计算失业保险支出得出的，如果按实际失业率计算支出的话，我国的失业保险基金还是不能满足需求的。周迎春、张双喜(2005)采用统计方法，使用某一城市(A市)的数据，对其失业保险的资金收支进行了测算。他们以GDP、固定资产投资和第三产业所占比重为自变量，建立失业率因变量的数学模型，统计结果表明，按登记失业率计算的失业保险资金收大于支，有结余；但如果按实际失业率进行计算，失业保险资金则存在缺口。在他们的数据中，A市1998年至2002年的登记失业率为2.43％、2.95％、3.15％、3.70％和4.05％，而实际或隐性失业率分别为15.31％、18.06％、17.69％、17.36％和16.09％。1999年至2003年全国的登记失业率为3.1％、3.1％、3.6％、4.0％和4.3％，而宋晓梧、高书生对全国失业情况的测算表明全国实际失业率分别为5.75％、8.71％、11.32％、13.63％和15.47％，两者的差距还是非常大的，如果按照实际失业率计算，失业保险基金的收入远远满足不了社会的需求。
三、中国城镇失业保险供求失衡的形成机制
1.实际失业率远远高于登记失业率，政府提供的失业保险满足不了急剧增长的失业人口的需求
表3是中国历年统计年鉴里登记的城镇居民失业率，但国家信息中心高辉清博士认为，我国城镇登记失业率并不能充分反映实际失业率，目前很难得到一个可靠的数据来衡量就业问题的严重性。社会发展研究部与国家人口计生委、国家发改委、中国矿业联合会、中科院、中国社科院、中国人民大学、南开大学等单位的专家学者对辽宁省本溪市进行了调研。研究结果表明，本溪市已有下岗失业人员8.5万人，占城镇就业人数的13.5％；2005年，农村待转移的剩余劳动力5.2万人，城镇新增长的劳动力2.1万人，三者总计需要就业岗位15.8万个，但新增就业岗位不足4万个，将有近12万人处于失业状态。2000年国务院制定的改革目标要求，2000年以后将不再产生大规模的下岗职工，“老失业群体”达到峰值后趋于回落，但却又出现了“新失业群体”。“新失业群体”是由青年失业者组成，他们中相当一部分人从学校毕业后直接加入了失业行列。高校毕业生、城镇新增劳动力、农村转移劳动力、下岗职工、退役军人等因素使就业刚性矛盾仍然突出。据劳动部2002年底对89个城市劳动力市场状况的调查，失业人员的平均年龄为33.4岁，其中35岁以下的青年失业者占全部失业人员的55.5％。2006年2月发改委联合其他部门共同发布的《2006年就业面临的问题及政策建议》中指出，2006年预计城镇需要安排就业总量约为2 500万人，其中城镇新成长劳动力约900万，下岗人员460万，城镇登记失业人员840万，按政策需要在城镇安排就业的农村劳动力和退役军人约300万。如果经济增长和就业弹性保持近年水平，今年可增加就业岗位约800万个，加上自然减员提供的就业岗位，预计城镇新增岗位有1 100万个，与需求安排就业的2 500万相比，劳动力供大于求的数量达1 400万。
我国大量失业人口的存在对政府失业保险提出了更高的需求。在发达国家，特别是福利国家，政府提供的失业保险是纠正市场经济带来的大量失业现象存在的有效手段。在我国，虽然失业保险制度从法律上规定下来，但总体上讲，离实际需求的差距还很大。在孙立平等人的调查研究中，当问及“您对目前国家制定的针对下岗失业职工的社会保险政策评价如何?”时，认为“差”和“很差”的比例分别高达27.1％和14.5％；认为“一般”的比例为31.6％，只有23.6％的人认为“好”，3.2％的人认为“很好”。而当问及“您认为关于下岗失业职工社会保险政策在实际中落实的情况怎么样?”时，认为“好”或者“很好”的比例仅为3.2％，而认为差和很差的比例分别高达41.8％和30.0％，认为“一般”的比例为25.0％。这充分说明在我国当前比较严峻的失业和下岗危机下，对失业保险的需求远远超出政府提供的失业保险的供给。
2.失业保险的受益率和替代率比较低
目前，我国失业保险制度的实际受益率远远低于登记失业人员的受益率。2003年享受失业保险的人数达到741.6万人，但不到实际失业人员总数的1/2。另一方面，受失业保险基金数量限制和失业人员规模的影响，我国失业保险金和失业补偿的总体水平不高。2003年，失业保险替代率大约只相当于在职人员的1/8。在很多城市，失业保险水平只略高于城镇居民最低生活保障线。
3.失业保险资金流失严重
我国按照岗位档案工资而非实际工资性收入作为缴费基数，导致相当数额的失业保险费流失。据初步估算，2003年全国失业保险基金实际到位率不足60％。目前的突出问题是一些国有企业欠费严重，非国有企业参保不足。截至2003年上半年，全国历年累计欠费达102.2亿元(国研网)。郑秉文指出，从失业保险基金来源的构成看，企业及其职工的缴费占主要部分，但实践中，各地普遍存在缴费主体欠缴失业保险费的现象。从拖欠失业保险费的情况看，大体上有两种：一是企业效益不好的无力缴纳；二是效益尚可的不愿缴纳。相对于疾病风险和养老风险而言，职工遭遇失业风险的偶然性较大，特别是对效益好的企业职工来说，似乎远离失业的威胁，因此，对于以缴纳失业保险的方式加入失业保险制度，不仅企业不重视，职工也不重视，这可以说是失业保险基金欠费多的主要原因。他收集的资料表明，1998年下半年全国企业拖欠社会保险费总额达365亿元。广东省劳动和社会保险厅厅长方潮贵指出，广东省有3个市的养老保险基金和失业保险基金当期收不抵支。2003年全省共欠缴省级调剂金1.6亿元，占全年应缴数的29.2％，严重削弱了省级调剂的能力；企业欠缴社保费问题比较突出，到2003年底，全省历年累计欠费高达53.73亿元。
4.现行失业保险制度难以适应新失业群体的挑战
我国现行的失业保险制度是以国有、集体单位职工为主体、以户籍制度为边界、以正规就业岗位和稳定劳动关系为基轴建立起来的，在灵活就业人员急剧增多、城市化迅速扩大、流动就业居高不下和青年人失业日益严重的情况下，这种失业保险制度就难以应对。目前，灵活就业人员参加的主要是基本养老保险(大约为1 400多万人)和基本医疗保险(大约为400多万人)等险种(国研网)，对参加失业保险不积极，农民工和被征地农民难以参加失业保险，而青年失业现象也对以补助生活费为主的失业保险制度形成了挑战。现行的失业保险制度过于偏重失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显弱化，对青年人失业问题的考虑不足。
四、缓解中国城镇失业保险供求失衡的路径选择
1.实现失业保险制度的创新
失业保险作为社会保险制度最主要的支柱之一，对于保障失业和下岗人员利益，维护社会稳定有着重要的作用。欧美国家曾经建立过非常慷慨和完善的失业保险制度，为失业人员提供比较高的福利待遇。但过分慷慨的失业保险福利支出也带来了很多弊端，诸如抑制了工作积极性，减少了劳动力供给，影响了经济效率以及给政府财政带来巨大负担等。因此，近些年来，即使高福利的欧美发达国家也在探索失业保险制度的创新和改变，从高福利支出逐渐转向强调实现包括失业保险在内的社会保险的供给与需求、市场经济的公平与效率、社会成员的权利与义务的平衡，主张实行不承担责任就没有权利的积极的福利政策，在失业保险方面就是主张把生活福利改变为工作福利，政府资金支持的重点不是简单地发放救济金，而是创造条件促进公民学习新技能，接受新工作。从我国当前的情况看，完全依靠政府财政为失业和下岗人员提供福利支出存在很大困难，因此更应该积极探索失业保险制度的创新，包括扩大失业保险的覆盖面；提高失业保险资金的统筹层次；充分利用有限的资源，调整基金支出结构，提高基金使用效益等等。
2.实施积极的促进劳动力就业的政策
根据经济学的基本原理，失业主要有三种类型：一是周期性的；二是摩擦性失业；第三种是结构性失业。蔡日方认为根据他们过去的研究表明，在我国现在的失业中，占70％的失业是摩擦性和结构性的失业，与经济的发展周期相关性不是很大。这或许可以解释我国近二十年来高增长与高失业并存的现象。按照经济学的一般原理，经济增长与失业是负相关的，但我国从改革开放以来的近二十年里，经济增长一直保持在7％以上，而失业率却逐年攀升，表现出经济增长和高失业率并存的局面。这说明我国在经济转型期，计划经济向市场经济转换的过程中，各项体制的改革带来了具有中国特色的社会问题。宋晓梧、高书生认为，在中国经济转型期，导致居民失业的原因主要有：一是国有企业改革导致的工人下岗；二是经济结构调整导致的非技术工人的失业；三是每年新毕业学生找不到工作。针对上述失业原因，政府应实施积极的促进劳动力就业政策，主要是为各类失业人员提供合适的培训与学习机会。对劳动者进行培训，使他们掌握和更新工作技能与谋生手段，既有利于提升就业率和就业的稳定性，也有利于提高企业和整个国家的效率与竞争力。在提供培训的工作中，政府相关部门应发挥主导作用，同时要充分调动社会、企业和民间组织的积极性，形成广覆盖的社会培训网络。此外，为促进就业进行的培训有一定的救助意义，应该降低收费，尽可能地扩大培训范围，失业和下岗人员、青年学生、进城务工的农村劳动者等都有权利参加这类培训。通过对主要失业人群的培训可以提高他们的就业能力，有助于他们找到新的工作，从而减轻政府失业保险支出的压力。
3.鼓励非国有企业发展，拓展各种就业机会
从中国经济近些年的发展轨迹看，国有企业对国民生产总值的贡献率逐年降低，私营和外资企业的贡献率逐年提高。随着我国政府与市场职能划分越来越清晰，多数产品的生产将通过市场和私营部门解决，政府对市场竞争和生产领域的干预会越来越少，而私营和民营企业的发展会蒸蒸日上，私营和民营企业吸引的劳动力数量也会逐年增加，能为社会提供很大一部分就业岗位。因此政府应为私营和民营企业的发展创造更宽松、更公平的竞争环境，提供更优良的服务，同时应创造更好的社会氛围，鼓励国有企业下岗人员，新毕业的学生更多地选择到私营和民营企业就业。同时，还应创造条件鼓励个人自我创业和拓宽就业渠道，除了正规就业方式，即全日制、月工资、固定工等以外，应鼓励个人从事各种非正规就业，即非全日、非固定作息时间、短期的阶段性就业、非固定工作场所等的就业。此外，根据中国近些年的发展状况，基础设施建设仍然是政府投资的重要方面，可以结合各地基础设施的建设情况，提供更多的就业岗位，使政府支出扩大与促进就业有机地结合起来。
五、结论
我国各项经济体制与国有企业的改革使得下岗和失业人口剧增，而我国人口基数大，每年新增就业人员、高校毕业学生、部队复员军人以及城市化带来的农村人口的涌入，导致我国城镇面临严重的就业危机，就业岗位存在严重的供求缺口。在个人失业或寻找工作期间，政府如果能提供足够的失业保障，可以帮助失业和暂时没有工作的人维持基本生活，保证社会稳定。但我国失业人口的急剧增加与政府资金缺口并存，导致政府为所有没有工作的人提供失业保险显得非常困难，即使能得到失业保障的个人保障水平也比较低，因此，城镇失业保险供给远远满足不了社会需求。通过对这种供求矛盾的深入剖析，我们认为对现行失业保险制度进行不断创新的同时，政府应该采取多种措施拓宽就业渠道。完善政府失业保险制度的同时实施积极的促进就业政策，是缓解城镇失业保险供求矛盾，维持社会稳定的有效手段。
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