科学配置党内权力与路径选择，本文主要内容关键词为：党内论文,路径论文,权力论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D25文献标志码：A文章编号：1000-8594(2007)02-0114-03
科学配置党内权力对于保持党的先进性、提高党的领导水平和执政能力有着非常重要的意义，因而它成为加强党的建设不可忽视的重要问题。正是基于这种认识，笔者就中国共产党如何实现党内权力科学配置的问题进行了初步思考，所提出的看法可能还不够成熟，愿与大家共同探讨。
一、党内权力配置科学化的基本取向
判断一个政党党内权力的配置是否科学，不能光从朴素的感情出发来加以判定，必须从权力的本质以及权力运行的规律出发来加以深入考察。由此，笔者认为科学的党内权力配置必须具备以下两个特点：
第一，要体现权力授予和权力制约的有机统一。党内一切权力属于全体党员。但一般来说，广大党员对权力的拥有与使用又常常是分离的。就是说，虽然党内一切权力属于全体党员，但并不是每个党员都能直接行使党的权力，而是要把属于自己的权力部分地授予特定的党的组织机构，通过这些组织机构来行使权力。可以说，没有党内权力主体的授权，党的组织机构运作便没有合法性和权威性，授权是党内权力科学配置的基础和前提。然而党内授权是一项非常复杂的工程，它是一个严密的包括若干环节的链条，就中国共产党的授权环节而言，它包括：党员对党代会的授权，党代会对全委会和纪委的授权，党代会对人大、政协和政府党组的授权等等，最终又回归到党员对党代会的授权上。因此，授权必须依赖一定的权力授予机制。然而，党内权力的科学配置，仅有科学的权力授予机制还不够，还必须有科学的权力监督机制，以确保权力授予主体能够对被授权者实行充分有效的监督，使之不能滥用权力。也就是说，科学的权力配置必须具有权力授予和权力制约良性互动、辩证统一的特征。
第二，要体现民主性与有效性的有机统一。从根本上讲，党内所有权力机构都是直接或间接地来自于党员的授权，因此，保障党员的权利就必然成为科学配置党内权力的根本价值追求。这就要求在党内权力的构建上，必须保证党员的知情权、参与权、建议权、批评权、监督权等民主权利得到切实落实，并具体体现在一系列可操作的党内制度上，以充分体现党内权力配置的民主性。同时，党内权力的配置也要充分体现有效性的要求，这也是党内权力科学配置需要遵循的基本价值取向。如果党内权力配置在决策执行的环节上缺乏效率，就不能说权力配置是科学的。就一般情况而言，决策的形成过程注重更多的是民主，决策的执行过程注重更多的是效率。这就决定了党内权力的科学配置，必须做到民主性与有效性的有机统一。
二、现阶段党内权力配置存在的问题及成因
从现阶段中国共产党党内权力配置的实际状况看，与党内权力科学配置的要求还有一定的距离，主要表现在两个方面：
一是党内权力的授受与监督关系失衡。现阶段党内权力的配置既存在着授权过程的不科学的问题，也存在着授权后监督不合理的问题。主要是有下列现象存在：党员对党代表的选举往往不能充分体现自己的真实意图，对党代会会议和党代表难以监督；党代会作为最高权力机构向党的委员会授权后，就完成了它的使命，难以对党委会实行有效的监督；纪委与党委会一样受权于党代会，但却要接受同级党委的领导，等等。
二是党内权力配置过分集中于党委。党内决策、执行与监督权力过分地集中于各级党委，是党内权力配置中存在的主要缺欠。这种现象的产生及其危害，邓小平曾有过深刻论述，他指出，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”“社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。”[1] 党内权力配置过分集中于各级党委的现象今天依然比较突出。
党内权力配置存在上述问题的原因是多方面的，从根本上说主要是以下三个层面：
一是历史的原因。党内权力过分集中于党委的重要原因之一是，从党的创立到中华人民共和国成立初期，党长期处于战争环境，这种特殊的历史环境使得中国共产党党代会作为党的最高权力机构本应行使的党内立法权、决策权、监督权根本没有基本的时间保障。这就不仅使得党章中所规定的年会制在六大以后没能得到很好的坚持，而且连党的代表大会也没有按照常规召开。资料表明，党的六大与七大之间相隔17年，七大与八大间隔11年。这些历史事实的存在给党代会的实际运作带来了极大的负面影响，似乎党代会年会，甚至党的代表大会不按规定召开，党依然能够保持强大的力量，不充分落实党代会的职权，并不影响党的正确领导。历史上出现的党代会职权的缺失所导致的后果是，党内权力没有保持在作为党的最高权力机构和最高监督机构的党代会这个层面上，而是被授权于党委会、常委会。因此，实践中党的集中统一的领导就不是党代会而是党委会、常委会，甚至是个别领导的集中统一领导。
党内权力配置存在授受与监督关系失衡的现象，其历史原因主要在于纪委的监督权没有得到实现。早在1927年党的五大上就明确规定，由党的全国代表大会选举中央委员会和中央监察委员会，两者并行，互不兼任。党的“七大”对党的监察体制也做了同样性质的规定，但都未能实现。1949年新中国成立不久，中共中央又做出了成立中纪委的决定，随后于1951年11月选举产生了中央监察委员会。八大对加强监察机关又做了进一步的规定。但是，在“文革”中，党的监察工作遭到全盘否定和全面破坏，直至十一届三中全会之后才恢复了监察机关和党内的监督工作。十二大以来，党内监督总体才得以逐渐加强，但对党委的监督权仍然难以得到充分落实。
二是认识的原因。有些人把“加强对党委的监督”等同于“否定党的领导”，进而坚持党委会集中党内权力，反对党内合理分权，其理由是，分权是资本主义国家的东西，对党委权力的分解是弱化党的领导。应该明确的是，党内权力是应该集中统一，这是无产阶级政党的本质要求，与发扬党内民主也不矛盾。但是，党的权力应该统一于党员最初授予的党内组织，就是党的代表大会，因为党的代表大会才是党内权力的合法源泉。党委的过分集权的结果，不仅不能提高党的执政能力，反而会削弱执政能力，这一点已经被苏共垮台的事实所证明。
三是机制的原因。党内相关制度的规定是现阶段中国共产党党内权力配置出现强化委员会、弱化党代会问题的最直接原因。尽管现行党章第10条规定：党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会，地方党代会与全委会的关系也以此模式处理，但是，由于党代会的职权至多体现于短暂的会议期间，缺乏必要的机制保障，致使各级党组织重大问题决策权、干部任免权以及监督权都理所当然地归属于党的各级委员会。就拿党内监督权来说，从相关的规定看，党的各级监督权更多地落实于党的各级委员会，《中国共产党党内监督条例(试行)》(以下简称《条例》)并没有专门的章节对党代会的监督职责做出相关的规定，只是在相关部分有所涉猎。相反，《条例》第6条对党的各级委员会在党内监督方面需要履行的职责却做出了明确规定[2] 4，对党的各级纪律检查委员会，《条例》的相关规定也与上述思路相一致[2] 5-6。这样的制度规定使得党代会所应有的各种监督权力难以得到落实，进而出现党内权力授受与监督失衡的问题。
三、推进党内权力配置科学化的路径选择
根据党内权力科学配置价值取向的要求，以及现阶段中国共产党党内权力配置存在的问题，笔者认为，推进党内权力科学配置应着力从以下几个方面入手：
1.以党代会为核心重新配置党内权力
以党代会为核心重新配置党内权力，其着力点主要有两个方面：一是构建以党代会为核心的党内权力配置新机制，以维护党代会作为党内最高领导机构的权威。具体地说就是，让党的代表大会切实成为保障党内民主的党内最高领导机构，成为党内唯一的授权机构、控权机构、罢权机构，彻底改变党内权力集中于党委会的做法。二是建立健全党代会常设机构，因为没有党代会的常设机构，党代会职权则难以得到充分落实。就党代会的决策权来说，它不仅仅体现在年会瞬间的表决上，还包括重要的前期准备。如果没有党代会的常设机构对其进行组织，实质上就是没有把这项职责贯彻到位。就党代会的任免权和监督权而言，也不是能够在党代会或者其年会上完全落实的。比如干部的任免问题，不是经过一次党代会的任免就能完全解决问题的，因为实践中存在着党内干部流动的问题；监督的问题也不是经过一次党代会就能全部解决的，因为监督更多地表现为日常监督、经常性的监督。由此可见，党代会常设机构是党代会充分行使职权不可或缺的组织载体，是党代会充分行使其所有职权的重要保障。
2.理顺党代会、党委会、常委会之间的权力关系
首先，重新划分党代会、党委会、常委会的职权。可以对党代会与党委会的职权做出如下划分：党代会作为党的最高权力机构，拥有最高决策权、立法权、任免权和监督权；党的各级委员会只是同级党代会的执行机关，其职责只能是贯彻执行党代会的各项决议，向党代会报告工作，并接受其监督。党代会既要对党委会工作实施监督，也要支持其在职责范围内独立负责地开展工作。党委会与其常委会的职权关系应是：党委会主要承担贯彻党代会的决议，实施职责权限范围内的政治领导、思想领导和组织领导职责，就日常问题进行具体的决策；其常委会则主要负责处理大量的日常工作。当然，按照上述模式重新划分“三会”的权责，不可能一步到位，还需要一个渐进的探索过程。
其次，确定党代会及其常设机构对党委会的监督权。主要包括以下四个方面：一是对党代会决策落实情况的监督权。对于党代会做出的决定，党委会必须坚决执行并接受监督、公开决策程序和定期公开工作进展情况，以保证党代会监督权的落实。二是对同级党委工作开展情况的评议权。党代会的常设机构要组织专门机构，定期、定量地对党委会及其委员工作情况做出评议。三是对同级党委工作开展情况的质询权。如果党委在工作中出现违背党代会决策、不能按期完成任务、决策不符合群众根本利益等情况，党代会的常设机构有权及时向党的委员会提出质询，党委会要负责地做出答复，并及时整改。四是对同级党委委员的罢免权。党委委员由党代会选出，当其出现明显重大失职、渎职行为时，可以由党代会的常设机构取消其党委委员的资格。
再次，围绕新的职责健全党委会相关制度。主要从三个方面着手：一是党委会要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则规范自身的运行。其中，“集体领导、民主集中”是党的领导的最高原则，“个别酝酿、会议决定”是重要的方法和程序。几个方面互相联系，紧密结合，构成党委科学决策的严密体系，具有很强的可操作性。二是注重科层化领导体制的建立与完善。改革后的党委会，其工作机制要有所转变。一般而言，决策的形成过程注重的是民主的程序，而对决策的执行注重的是效率。因而党委会的运作应该更着眼于建立与完善科层化的领导体制，理顺执行中的权责关系。三是党委会要强化个人分工负责制度。只有严格、科学地在党委成员中进行分工，责任到人，才能切实有效地保证党代会决策的贯彻执行。当然，强化个人分工负责并不是忽视党委的集体领导，也不是忽视具体工作中委员之间的相互配合与支持，更不能把分工搞成分片包干、各自为政。
3.理顺党代会、党委会、纪委之间的权力关系
理顺党内“三会”的关系，主要是改革同级的党委领导纪委的体制，确立新型党内“三会”关系。党内现行的党代会、党委会对纪委实行“双重领导”的体制，没有对纪委作为党内监督主体的独立性和权威性提供有效的保障，在现有机制框架内是难以理顺“三会”之间关系的。确立新型党内“三会”关系，就是要做到：党的各级纪委必须由同级党的代表大会选举产生，向代表大会及其常设机构负责，受代表大会及其常设机构的领导和监督；纪委与同级党委平行，不受其制约，纪委的首要职能就是对同级党委(包括委员、副书记和书记)行使专门监督权。这种新型的党内“三会”关系，必须是建立在经常性的党代会组织保障基础上的。这里需要指出的是，党内“三会”职权的重新划分，与通常人们所说的“分权制衡”有着明显不同。党内“三会”所分的权力并不是同一层面的权力。党内最高权力仍然由党代会及其常设机构来掌握，其他两委的权力来自于它，也要受制于它。同时，应该引起注意的是，党委会与纪委既然得到了党代会的授权，就有其在自己职权范围内独立工作的权力，在其工作不违背党内制度和党代会决定的情况下，党代会不应该对其进行不必要的干涉，更不应该代行其权力。当然，理顺党内“三会”关系不是一朝一夕的事情，而是必须在改革中经过不断协调来加以完成。